Cap a una reforma del sistema d'accés a l'ocupació pública. Comentari a dos informes oficials recents
| Autor | Miguel Sánchez Morón |
| Cargo | Catedrático de Derecho Administrativo en la Universidad de Alcalá |
| Páginas | 5-17 |
Revista catalana de dret públic #65
www.rcdp.cat
HACIA UNA REFORMA DEL SISTEMA DE ACCESO AL EMPLEO PÚBLICO. COMENTARIO
A DOS INFORMES OFICIALES RECIENTES
Miguel Sánchez Morón*
Resumen
En los últimos tiempos ha reverdecido el debate sobre nuestro sistema de selección de los empleados públicos, que
ha evolucionado muy poco desde hace décadas; y, por su rigidez, escasa agilidad y carácter poco equitativo, parece
necesitado de reformas. Dos informes ociales recientes, uno elaborado para la Administración General del Estado y
otro para la Generalidad Valenciana, plantean algunas modicaciones del modelo actual, de cierto calado. En el presente
artículo se examina el estado de la cuestión y el contenido de ambos informes.
Palabras clave: empleo público; selección; oposiciones y concursos; reforma administrativa.
TOWARDS THE REFORM OF THE SYSTEM TO ACCESS EMPLOYMENT IN THE CIVIL
SERVICE: DISCUSSION OF TWO RECENT OFFICIAL REPORTS
Abstract
Recent times have seen a revival of the debate on our system to select civil servants, which has evolved very little
in decades and appears to be in need of reform due to its rigidity, lack of agility and inequitable nature. Two recent
ofcial reports, one prepared for the Spanish Government (Administración General del Estado) and the other for
the government of the autonomous community of Valencia (Generalitat Valenciana), propose a number of signicant
modications to the current model. This article examines the current state of affairs and the contents of both reports.
Keywords: civil service; selection; civil service examinations; administrative reform.
* Miguel Sánchez Morón, catedrático de Derecho Administrativo en la Universidad de Alcalá. Facultad de Derecho, c. Libreros, 27,
28801 Alcalá de Henares (Madrid). miguel.sanchez@uah.es.
Artículo recibido: 25.07.2022. Evaluación ciega: 19.10.2022 y 25.10.2022. Fecha de aceptación de la versión nal: 02.11.2022.
Citación recomendada: Sánchez Morón, Miguel. (2022). Hacia una reforma del sistema de acceso al empleo público. Comentario a
dos informes ociales recientes. Revista Catalana de Dret Públic, 65, 5-17. https://doi.org/10.2436/rcdp.i65.2022.3853
Miguel Sánchez Morón
Hacia una reforma del sistema de acceso al empleo público. Comentario a dos informes ociales recientes
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Sumario
1 Introducción: sobre la conveniencia de modicar los procesos de selección en el empleo público
2 Las últimas reformas legales y la publicación reciente de dos informes ociales sobre la cuestión
3 Consideraciones generales y previas a los procedimientos de selección
4 Sobre los sistemas selectivos: preferencia, reforma y variantes del sistema de oposición
5 Otros procesos y sistemas de selección
6 Medidas para agilizar sustancialmente los procedimientos de selección
7 Sobre los órganos de selección
8 Conclusiones
Referencias
Miguel Sánchez Morón
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1 Introducción: sobre la conveniencia de modicar los procesos de selección en el empleo
público
En los últimos tiempos se viene debatiendo tanto en círculos académicos1 como de la Administración sobre
la conveniencia de abordar una reforma de nuestro sistema de acceso al empleo público. No es, por cierto, el
único país en que sucede. También en Francia, por ejemplo, está en marcha una reforma que ha suprimido la
elitista École National d’Administration, donde se han venido formando, desde mediados del pasado siglo, los
funcionarios de los cuerpos superiores del Estado, con excepción de los de carácter técnico, para sustituirla,
a partir de este año 2022, por una nueva institución, denominada Institut National du Service Public, que,
entre otras cosas, tendrá la misión de seleccionar a los altos funcionarios del Estado, en colaboración con
algunos centros concertados de preparación de las pruebas, repartidos a lo largo del territorio del país.2
También la OCDE ha publicado recientemente una Recomendación sobre Liderazgo y capacidad en la función
pública (2019),3 donde se subrayan valores y principios, entre ellos los necesarios para atraer y retener, del
mercado laboral, a los empleados públicos con las competencias necesarias y para seleccionarlos mediante
procedimientos abiertos, transparentes, basados en el mérito, así como rigurosos y contestables. Y en algunos
países próximos, como Portugal,4 Irlanda y Bélgica5 se han afrontado ciertas reformas de interés.
En nuestro caso, se suele partir de una valoración crítica del modelo existente en la práctica. Pese a las
novedades y opciones de reforma que abrió en 2007 el Estatuto Básico del Empleado Público (EBEP), el
sistema que legalmente sigue siendo preferente es el de las oposiciones clásicas, que generalizó hace más de
un siglo, en 1918, la Ley de Bases de Funcionarios, de 22 de julio, conocida como Estatuto de Maura. Aunque,
en realidad, este ya no es el modelo más utilizado en muchas Administraciones o áreas de las mismas, donde
ha pasado a serlo el concurso-oposición.
El sistema tradicional de oposiciones tiene, sin duda, sus virtudes. Lo más importante es que supone una
garantía de acceso por criterios de capacidad y en régimen de competencia real o igualdad de oportunidades,
basado en principios de objetividad e imparcialidad. Pues, aunque siempre ha existido también eso que en
el lenguaje popular se denominan las “recomendaciones”, al menos los candidatos tienen que preparar un
temario, por lo común extenso, y alcanzar un grado notable de conocimientos. La oposición, tal como se
viene tramitando desde hace mucho tiempo, asegura que quienes son seleccionados cuentan con amplios
conocimientos teóricos de las materias propias del examen y demuestra que son capaces de realizar un esfuerzo
importante y sostenido para dominarlas.
Pero adolece también de algunos defectos e inconvenientes relevantes. Ante todo, lo que más valora aún es un
saber memorístico, mediante un procedimiento muy formalizado, en el que suele resultar decisivo el ejercicio
oral de recitado de los temas en un tiempo tasado. Esos temas, además, a veces solo tienen una relación
teórica y lejana con las funciones que han de desempeñar los funcionarios que acceden al cuerpo o escala
de que se trate. No se valoran, en cambio, o no de manera suciente, las habilidades prácticas o destrezas, y
menos aún las competencias personales o aptitudes de los candidatos para integrarse en el servicio público;
de manera que ganar la oposición no garantiza que quienes acceden a la Administración vayan a mantener un
rme compromiso con los valores del servicio público y un desempeño proactivo y no meramente rutinario.
Por otra parte, los temarios son muchas veces demasiado extensos, sobre todo para el acceso a los cuerpos
superiores. Prepararlos en profundidad suele llevar bastante o mucho tiempo y mantiene a los opositores
1 Me remito, por todos, al número especial 2 de la Revista Vasca de Gestión de Personas y Organizaciones Públicas, 2018 y a las
aportaciones al mismo de Rafael Jiménez Asensio, Clara Mapelli Marchena, Mikel Gorriti Bontigui, Elisa de la Nuez Sánchez-
Cascado, Jorge Fondevila Antolín, Joan Mauri Majós, Manuel Férez Fernández, Xabier Boltaina Bosch, Carles Ramió y Miquel
Salvador.
2 La reforma Macron tiene como nalidad “democratizar” el acceso a la haute fonction publique, facilitando la preparación de las
exigentes pruebas de selección, cuyo contenido no cambia decisivamente, a cuyo efecto se prevé también un sistema de becas y
ayudas para los alumnos admitidos en los centros concertados de preparación.
3 OCDE Legal/0445.
4 Me reero ahora a la reforma del sistema de selección de los directivos públicos profesionales, que se encomienda desde 2011 a
un órgano técnico e independiente, la Comisión de Reclutamiento y Selección para la Administración Pública, CRESAP. Sobre ello,
Soriano y Bilhim (2013).
5 Sobre las recientes reformas en Bélgica e Irlanda, Mapelli Marchena (2018).
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dedicados a esa tarea de aprendizaje durante años, por regla general, a veces con la ayuda de una academia
especializada o de un “preparador” contratado al efecto. Ello, a su vez, provoca una desigualdad real o social
en el acceso a dichos cuerpos superiores, pues no todos los interesados están en condiciones de dedicar todo
ese tiempo al estudio, sin obtener ningún ingreso y afrontando, además, los gastos de preparación; de manera
que solo quienes tienen suciente apoyo económico o familiar tienen opciones reales de aprobar.
En n, la oposición se suele componer de varias pruebas y se tramita mediante un procedimiento excesivamente
lento, poco adaptado aún a las ventajas de la Administración digital. En algunas Administraciones que han
analizado los plazos medios de tramitación, como la del Estado o la de la Generalitat Valenciana, los datos
son elocuentes: normalmente, las oposiciones tardan en resolverse entre un año y dos desde que se convocan
hasta que se nombra a los aprobados, incluso en algunos casos se supera ese plazo medio (hasta 772 días en
algún cuerpo de la Administración del Estado).6
Aunque desde antiguo –al menos desde la Ley de Funcionarios Civiles del Estado de 1964–7 se preveía
complementar ese rígido sistema de oposiciones con otros mecanismos de selección, como los cursos
selectivos, en la práctica, esta segunda fase no ha funcionado correctamente, pues tales cursos, cuando existen,
no son verdaderamente selectivos y apenas sirven para determinar el orden de preferencia para la asignación
del primer destino. Es cierto, sí, que en los últimos tiempos se ha prestado, en muchos procedimientos, mayor
atención a algunas pruebas de tipo práctico y también de conocimiento de idiomas, se ha reducido el número
de pruebas en otros, se han extendido las pruebas de tipo test y de corrección automática, que permiten mayor
agilidad sin merma de las garantías de objetividad... Pero estas mejoras no son generalizadas y suelen resultar
insucientes.
Por otra parte, en áreas tan importantes como la enseñanza no universitaria o los servicios de salud, en muchas
Administraciones autonómicas y locales y en la mayoría de los procedimientos de promoción interna, el
sistema habitual ha pasado a ser el de concurso-oposición. En principio podría ser una opción razonable,
pues es tan lógico como adecuado a los estándares constitucionales poder valorar los méritos junto a las
capacidades.8 Pero en la práctica, lo que más se valora cómo mérito –y en algunos casos lo único que se valora,
sobre todo en procedimientos de promoción interna– es la antigüedad en el servicio y especialmente en la
propia Administración que convoca las plazas. Esta práctica, obviamente defendida a ultranza por quienes ya
son empleados públicos y sus sindicatos, redunda, sin embargo, en una extendida endogamia, en una especie
de “apropiación” de los procesos de selección por parte de aquellos, sean interinos o personal laboral o, en los
casos de promoción interna, funcionarios de niveles inferiores; y contribuye al envejecimiento progresivo que
se observa en el ámbito de nuestra función pública, en muchas de ellas de manera galopante, pues diculta
en exceso la incorporación de candidatos jóvenes y priva a la Administración de esa savia nueva que tan útil
puede ser para dinamizarla.
Se genera así una desigualdad real de oportunidades en el acceso en favor de quienes ya están dentro de la
Administración, que alcanza su cénit en los llamados procedimientos de consolidación de empleo precario,
en los que se aumenta el porcentaje de valoración de los méritos por los servicios prestados y, como establece
hoy la Ley 20/2021, de 28 de diciembre, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en
el empleo público, se puede llegar a congurar la fase de oposición como no eliminatoria e, inclusive, a
suprimirla y articular un acceso por mero concurso. Veremos si las indiscutibles ventajas que estas nuevas
normas atribuyen a quienes son ya empleados públicos frente a cualquier candidato externo superan o no el
control de constitucionalidad, aunque se trate supuestamente de un remedio extraordinario para una situación
excepcional de abuso o exceso muy difundido en la utilización de personal en régimen temporal.
6 El dato concreto que aparece en el texto se reere a una oposición para el Cuerpo Superior de Sistemas y Tecnologías de la
Información del Estado. Pero se obtienen cifras no mucho menores en otros casos, como los 761 días en el caso de la selección para
el Cuerpo Superior de Administradores Civiles del Estado o 616 días en el caso del Cuerpo de Gestión de la Administración Civil
del Estado. Todo ello según el informe Orientaciones para el cambio en materia de selección de la Administración Civil del Estado
(Gobierno de España, 2021), que comentamos en este trabajo.
7 Artículo 32 del Decreto 315/1964, de 7 de febrero, que aprueba el Texto articulado de la Ley de Funcionarios Civiles del Estado,
precepto que sigue en vigor.
8 SSTC 67/1989, de 18 de abril; 185/1994, de 20 de junio; 93/1995, de 19 de junio; 11/1996, de 29 de enero; 107/2003, de 2 de junio;
27/2012, de 1 de marzo, y 86/2016, de 28 de abril, entre otras.
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No hay que olvidar, por lo demás, que existen en nuestro ordenamiento otros modelos de acceso al empleo
público especiales, que introducen mecanismos o elementos dignos de atención. Por ejemplo, las normas
de ingreso del personal estatutario interno y residente de los Servicios de Salud (MIR, EIR, PIR…), que
combina una exigente prueba de tipo test inicial con un período de práctica evaluada y retribuida en los
propios servicios; o el ingreso en las Fuerzas Armadas y en los Fuerzas y Cuerpos de Seguridad estatales y
autonómicos, que exige la superación de los cursos de las correspondientes academias y en los que tienen
un peso cierto las pruebas psicotécnicas; o, en n, el acceso a los cuerpos docentes universitarios, que se
basa en un período inicial de actividad docente e investigadora, que es acreditada por agencias u organismos
independientes de evaluación, como requisito para participar en posteriores concursos de méritos. Pero no
siempre cabe extender estos modelos a ámbitos diferentes del empleo público.
2 Las últimas reformas legales y la publicación reciente de dos informes ociales sobre la
cuestión
A la vista de esta situación, el debate crítico sobre la reforma del sistema de selección se ha revitalizado
recientemente y no por casualidad. Hay una primera razón, que tiene que ver con las necesidades de nuestras
Administraciones en un futuro inmediato o a corto plazo, ya que está prevista la jubilación por edad de un
número muy alto de empleados públicos en los próximos cinco o diez años, que deberán ser sustituidos en
su mayoría por personal de nuevo ingreso. Las Administraciones deben adaptarse e incluso anticiparse a este
serio problema, estableciendo mecanismos de selección que sean ables y ágiles.
Tampoco es ajeno al debate el grave y abusivo exceso de personal en precario que se ha ido acumulando en las
Administraciones durante décadas y que no puede mantenerse ya sin infringir las exigencias del derecho de la
Unión Europea, lo que ha dado pie a los masivos procedimientos de consolidación previstos por la legislación
más reciente.9 Es obvio que una parte importante del abuso de la temporalidad en el empleo público deriva
de que no se convocan con regularidad o tardan demasiado en resolverse las convocatorias de acceso a la
condición de funcionario de carrera o, en menor medida, de personal laboral jo. Y esas deciencias tienen
también mucho que ver con el modelo de selección en acto. De ahí que la propia Ley 20/2021 haya introducido
una disposición adicional cuarta, en la que impone a las Administraciones públicas la obligación de asegurar
el cumplimiento del plazo para la ejecución de los procesos selectivos, mediante medidas que agilicen los
trámites, tales como la reducción de plazos, la digitalización de los procedimientos o la acumulación de
pruebas en un mismo ejercicio.
Aparte de la Ley 20/2021, que se centra, sobre todo, en la regulación de los nuevos procesos extraordinarios de
estabilización de empleo temporal, otra legislación reciente introduce novedades de interés. Destaca al efecto
la Ley 4/2021, de 16 de abril, de la Función Pública Valenciana. Esta ley no se limita, por lo que se reere a
la selección de personal, a reiterar las normas del EBEP o de la legislación anterior. Por el contrario, incluye
precisiones tales como la reserva del 50 % de las plazas de la oferta de empleo público anual en el conjunto de
la Generalitat para su cobertura por el sistema de oposición (art. 65.2); o la obligación de que las convocatorias
se publiquen en un plazo máximo de tres meses desde la publicación de la oferta de empleo, de que jen un
plazo no superior a tres meses desde la publicación de la propia convocatoria para el inicio o realización de
la primera prueba y un plazo máximo de un año desde la misma fecha para la nalización del procedimiento.
También prevé un programa de ayudas económicas a jóvenes con buen expediente para la preparación de
oposiciones y medidas para asegurar la más completa información sobre los procesos selectivos. Y, en n,
destaca la función atribuida al organismo autónomo Escuela Valenciana de Administración Pública para la
organización y gestión de los procesos selectivos, incluyendo la designación de los órganos de selección,
entre los que puede crearse también una comisión permanente. Es posible que alguna otra reforma legal en
preparación10 redunde en este tipo de reformas o las amplíe.
9 Me reero a los procedimientos abiertos por las leyes de presupuestos generales del Estado 3/2017, de 27 de junio (art. 19.Uno.6)
y 6/2018, de 3 de julio (art. 19.Uno.9), así como a los regulados ahora por la Ley 20/2021, de 28 de diciembre, de medidas urgentes
para la reducción de la temporalidad en el empleo público.
10 Es el caso del Anteproyecto de Ley de Función Pública de Andalucía, en avanzado estado de elaboración.
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A los mismos objetivos de reforma responden dos informes recientemente publicados, que van a ser objeto de
resumen y comentario en este trabajo. El primero es el que se titula Orientaciones para el cambio en materia
de selección en la Administración General del Estado, y apareció en el mes de mayo de 2021 (Administración
General del Estado, 2021).11 El segundo es el Informe del grupo de trabajo de estudio y propuesta de medidas
para la innovación de los procesos de selección de personal al servicio de la Administración de la Generalitat,
publicado en noviembre de 2021 (Generalitat Valenciana, 2021),12 grupo de trabajo que quien suscribe tuvo
el honor de presidir.
Ambos informes coinciden en algunas propuestas, que, por otra parte, no pueden considerarse revolucionarias,
pero sí profundas en algunos aspectos. El primero tiene, no obstante, un tono más general y de principios,
sin perjuicio de algunas propuestas especícas, mientras que el segundo es mucho más concreto. También
lo es, ciertamente, porque es un informe solicitado para el desarrollo y ejecución de la citada Ley 4/2021.
Por ello mismo, la consejería competente en materia de función pública de la Generalitat Valenciana, que ha
valorado favorablemente las propuestas de ese informe, ha empezado a adoptar las medidas necesarias para
poner en marcha las reformas en algunos aspectos y ámbitos, como se dirá. No tengo constancia, en cambio,
de si algo similar se está produciendo con relación al informe sobre el cambio en materia de selección en la
Administración General del Estado.
3 Consideraciones generales y previas a los procedimientos de selección
Para empezar, ambos informes (Administración General del Estado, 2021; Generalitat Valenciana, 2021)
coinciden en señalar algunos requerimientos previos a las reformas de los procesos de selección y, entre ellos,
la necesidad de que las Administraciones a que van dirigidos elaboren y aprueben una planicación estratégica
de recursos humanos. Dicha planicación estratégica debe ser plurianual, sin perjuicio de que sus previsiones
se reejen en las ofertas de empleo público anuales o, en su caso, plurianuales, tal como ya se hace desde
2019 en la Administración del Estado, aunque es un instrumento que debe aún consolidarse. Pues no basta
con la elaboración de dichas ofertas, que se basan normalmente en el mero recuento de bajas o vacantes. La
planicación debe atender a una vertiente cuantitativa –cuántos empleados públicos se necesitan– y a otra
cualitativa –qué competencias o nuevas competencias debe tener el personal–, lo que obliga a una revisión de
los perles profesionales, teniendo en cuenta, por ejemplo, el proceso de automatización de la Administración
y la paulatina incorporación de la inteligencia articial. Ello puede llevar a modicaciones en la estructura
actual de los cuerpos y escalas, que conviene analizar con tiempo.
La planicación estratégica que oriente los procesos de selección es hoy tanto más necesaria por cuanto se va
a producir en los próximos años un importante relevo generacional en las Administraciones públicas. Por ello,
en el informe de la Generalitat Valenciana (2021) se propone también la elaboración de un plan especíco
de rejuvenecimiento de las plantillas, para hacer frente a la contingencia del elevado número de jubilaciones
previstas.
Para este esfuerzo de planicación es necesario contar con la colaboración de todos los departamentos
de la Administración, pero también con herramientas especícas que permitan el análisis y estudio de los
datos necesarios. En el ámbito de la Administración General del Estado (2021), se apela a la reforma del
Registro Central de Personal, para que pueda obtener mejores resultados en la planicación y tratamiento
de la información. En el ámbito de la Generalitat Valenciana (2021) se sugiere la creación de una unidad
especializada en recursos humanos, dotada de los perles necesarios (sociología, psicología laboral, relaciones
laborales…) y contar con “aplicativos de gestión” para explotar las estadísticas derivadas de la ejecución de
las ofertas de empleo público, entre otras cosas.
En uno y otro informe, aunque con dispar profundidad, se alude también a la necesidad de dar suciente
publicidad y difusión a las oportunidades laborales en el sector público y sobre los procesos selectivos. Una
publicidad activa, destinada a la atracción de talento, pues no siempre se cubren todas las plazas de las ofertas
de empleo, y en algunos cuerpos o especialidades cada vez se encuentran más dicultades para hallar buenos
11 Publicado por el Ministerio de Política Territorial y Función Pública en la fecha señalada.
12 Publicado por la Consejería de Justicia, Interior y Administración Pública.
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candidatos, lo que sucede, por ejemplo, en los llamados puestos STEM (ciencias, tecnologías, ingeniería,
matemáticas).
En el informe de la Generalitat Valenciana (2021), más concreto que el de la Administración General del
Estado (2021), como se ha dicho, se propone crear al efecto un link o punto de acceso especíco para los
interesados, dentro de la página web de la Generalitat, cercano a las redes sociales, con toda la información y las
orientaciones necesarias sobre las convocatorias presentes y futuras. Ese link debería tener una denominación
o marca identicable, tales como GVASelecció o GVATalent. Y también se considera conveniente realizar
campañas de captación de talento en los ámbitos educativos y en las propias redes sociales. En el informe
para la Administración General del Estado (2021) se propone, asimismo, elaborar un plan de comunicación
y difusión del empleo público para la captación de talento, que ponga en valor el trabajo desarrollado por
los empleados públicos. De hecho, en los próximos años puede producirse en el país un décit de oferta de
empleos cualicados, y el empleo público quizá no quede al margen de este problema.
4 Sobre los sistemas selectivos: preferencia, reforma y variantes del sistema de oposición
La siguiente cuestión que abordan ambos informes es la que se reere al modelo o sistemas de selección. Hay
una primera coincidencia entre ellos, que es la preferencia por los sistemas basados en la oposición sobre los
de concurso-oposición.
El informe de la Administración General del Estado (2021) recalca el arraigo de la oposición y valora que
constituye un sistema que “genera una estimable conanza social; una alta aceptación y legitimación social,
según se dice expresamente”. Por eso apunta, sobre todo, a introducir los cambios necesarios para actualizar
el régimen de las oposiciones, de manera que sea más ecaz, permita evaluar mejor las competencias y no
solo, o no tanto, los conocimientos memorísticos, y se tramite y resuelva con mayor celeridad. En el caso de
la Comunidad Valenciana, la oposición tiene también preferencia, pues así lo establece ahora la Ley 4/2021,
que, como se ha dicho, obliga a reservar al menos el 50 % de las plazas de las ofertas de empleo para acceso
por el turno libre y por ese sistema.
Pero el informe de la Generalitat Valenciana (2021) propone como primera opción, sobre todo para puestos
que requieran titulación universitaria, un sistema basado en una prueba teórica de tipo test, con programas
más o menos amplios o más reducidos de los actuales, según los casos, que permita una primera preselección
de los aspirantes, seguida de cursos verdaderamente selectivos y de un período de trabajo remunerado, con
supervisión y evaluación de mentores y con rotación de puestos. Un modelo este vagamente inspirado en el
de los MIR y otros profesionales internos y residentes de los Servicios de Salud, así como en las experiencias
de otros países europeos, en particular los de tradición germánica. No obstante, es un modelo que se propone
como de implantación progresiva, pues requiere algunas adaptaciones organizativas previas.
De hecho, y por lo que podemos conocer en el momento de redactar estas páginas, la Consejería de Justicia,
Interior y Administración Pública de la Generalitat Valenciana, competente en materia de función pública,
constituyó un grupo de trabajo para elaborar un programa de pruebas para el acceso al cuerpo superior de
administración13 y, sobre la base del informe rendido por dicho grupo, ha diseñado ya un proceso de selección
piloto, con el propósito de utilizarlo en las próximas convocatorias para la cobertura de vacantes de dicho
cuerpo y quizá algunos otros cuerpos del Grupo A1.
Según este proyecto piloto, para la selección se realizaría, en primer lugar, una prueba de tipo test, con un
amplio número de preguntas, dividida en dos ejercicios, uno de contenido teórico y otro de contenido práctico.
Ambos ejercicios, de corrección automatizada, deberían realizarse el mismo día o en días sucesivos. La
puntuación total de esta primera prueba alcanzaría el 50 % de la calicación total del proceso de selección y
tendría carácter eliminatorio.
13 Resolución de 30 de marzo de 2022, de la consellera de Justicia, Interior y Administración Pública, por la que se constituye
un grupo de trabajo para la propuesta del programa de materias sobre las que versarán las pruebas de acceso al cuerpo superior de
administración (A1-01) de la Administración de la Generalitat [2022/2832] (DOGV, núm. 9311, 01.04.2022, pp. 18230-18231).
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La segunda fase de ese procedimiento consistiría en la realización de un curso selectivo, compaginado con
un período de prácticas en puestos de trabajo propios o característicos de los funcionarios del cuerpo que se
deben seleccionar. El número de candidatos que pasaría a esta segunda fase debería ser algo superior al de
plazas convocadas, de manera que dicha fase tenga también un carácter selectivo. No obstante, quienes accedan
a ella tras la calicación de los test de la primera fase serían nombrados funcionarios en prácticas. Los que,
entre ellos, no sean nalmente seleccionados tendrían prioridad para integrarse en la bolsa de interinos y,
en caso de presentarse a la siguiente convocatoria, mantendrían el aprobado en el test de la primera fase. El
curso selectivo tendría un contenido de tipo práctico y orientado a la formación en competencias y habilidades
propias de los puestos a desempeñar. Durante las prácticas que se combinen con dicho curso, los aspirantes
conocerían la tramitación de distintos tipos de expedientes propios de su futuro quehacer profesional. Esa
fase debería durar, como regla, cuatro meses y nunca más de seis, pues así lo precisa la Ley 4/2021. Al nal,
los candidatos serían calicados, sin más, como “aptos” o “no aptos” por el equipo docente del curso y, en
su caso, de manera motivada.
Para concluir la selección, quienes obtuvieran la calicación de “apto” deberían superar una prueba nal,
divida en dos ejercicios. En el primero, de carácter obligatorio pero no eliminatorio, se evaluarían un conjunto
de competencias generales (soft skills), tales como el análisis y la resolución de problemas, la determinación
de prioridades, el trabajo en equipo, el liderazgo, la comunicación y la resiliencia. Para ello, se llevaría a cabo
un ejercicio en grupo, valorado por personal especialista, y una bandeja electrónica, con la simulación de
un problema de trabajo real, al que se debe buscar la mejor solución posible. Este tipo de ejercicios, los más
novedosos en nuestro sistema, aunque muy utilizados ya en Administraciones de otros países, tendría una
valoración máxima del 10 % del total de la oposición. A continuación, y como ejercicio nal, los aspirantes
deberían resolver tres supuestos prácticos, que serían calicados con hasta un máximo del 40 % de la nota
global.
La Consejería de Justicia, Interior y Administración Pública de la Generalitat Valenciana ha puesto en marcha
este modelo, efectivamente, mediante convocatorias para los cuerpos Superior Técnico de Administración de
la Generalitat (A1-01) y Superior Técnico de Ingeniería e Informática (A1-06), por sendas Órdenes 11/2022
y 13/2022, de 27 de octubre de 2022. En estas órdenes, publicadas en el Diari Ocial de la Generalitat
Valenciana de 31 de octubre de 2022, pueden leerse los detalles de la convocatoria.
De extenderse este modelo u otro similar, nos hallaríamos, sin duda, ante un cambio verdaderamente sustancial
en nuestro sistema de selección, que lo aproximaría al que se practica en otros Estados europeos. Un modelo
que, en cualquier caso, tiene encaje en nuestra legislación vigente, pues el Real Decreto Legislativo 5/2015,
de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado
Público no prejuzga el tipo de pruebas d el sistema de oposición. Antes bien, en dicha ley básica se apela a
la comprobación no solo de los conocimientos de los candidatos, sino también de su capacidad analítica, y la
posesión de habilidades y destrezas, incluyendo las pruebas prácticas que sean precisas (art. 61.2). Y también
se indica que las pruebas “podrán completarse con la superación de cursos, de períodos de prácticas, con la
exposición curricular por los candidatos, con pruebas psicotécnicas o con la realización de entrevistas” (art.
61.5). Pero las rutinas y resistencias del aparato burocrático y un exacerbado prurito garantista14 han impedido
hasta ahora que propuestas tan novedosas se hayan llevado a efecto, con muy escasas excepciones.
Consciente de estas dicultades y de que, para poner en marcha –no digamos para generalizar– un modelo
como el descrito, las Administraciones deben dotarse de unos medios humanos y técnicos destinados a la
evaluación para la selección de los que carecen la inmensa mayoría, el informe de la Generalitat Valenciana
(2021) propone subsidiariamente introducir mejoras puntuales sobre el modelo tradicional de oposición y
14 Un ejemplo signicativo de ello es la reciente Sentencia del Tribunal Supremo 233/2022 (Sala de lo Contencioso, Sección Cuarta,
de 27 de enero de 2022 [Recurso 8179/2019]), que impone requisitos formales exigentes para la realización de pruebas de carácter
psicológico o psicotécnico en un procedimiento de selección, entre ellos la publicación previa de los rasgos, perles profesiográcos
o valores que van a ser tenidos en cuenta y la ponderación o baremación correspondiente. Existe aún una enorme desconanza
frente a este tipo de pruebas y otras que no consistan simplemente en la evaluación de conocimientos tasados y ordenados en un
temario, lo que diculta la innovación en la selección, pese a que las leyes la permiten. A ello se suma la enemiga de algunos cuerpos
superiores, cuyos miembros accedieron mediante la preparación memorística de largos temarios y consideran, sin mayor evidencia,
que cualquier otro modelo supone un riesgo de quiebra de la objetividad del resultado.
Miguel Sánchez Morón
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los diferentes tipos de pruebas que la componen. Así, dicho informe sugiere reformar el sistema actual de
oposiciones en cuatro direcciones:
a) Mayor igualdad real, para lo que conviene aprobar temarios más breves, lo que exige menos tiempo de
preparación, y adaptados a cada función. También se propone que se concedan becas para la preparación
de oposiciones, lo que ya viene acordando el Gobierno valenciano desde hace algunos años, como se ha
dicho; que se adopten medidas complementarias para favorecer la igualdad de género, aunque solo parecen
ya necesarias para el acceso a ciertos cuerpos técnicos; y medidas para favorecer el acceso de personas con
discapacidad, en particular intelectual, para lo que es necesario crear puestos especícos de trabajo que puedan
ser desempeñados por estas personas y organizar un régimen de tutoría en un primer momento.
b) Mayor transparencia, generalizando algún tipo de información previa a la publicación de las convocatorias,
garantizando el acceso online permanente de los interesados a toda la información actualizada sobre cada
proceso y jando criterios previos y públicos de valoración de cada prueba y para la necesaria motivación
de los resultados, mediante la elaboración y difusión a posteriori de una respuesta-patrón para las pruebas
teóricas y prácticas que no son de tipo test.
c) Cambio hacia un modelo basado en las competencias –habilidades, destrezas, capacidad analítica– y, a
ser posible, en las aptitudes –empatía, asertividad, iniciativa, trabajo en equipo–. Un modelo que conera
mayor importancia a las pruebas prácticas, aunque convenga empezar muchas veces por una prueba de tipo
test fuertemente selectiva, sobre todo en los casos en que existe o se prevé un número muy alto de opositores,
para realizar una drástica preselección inicial. Debe huirse, en cambio, de las pruebas orales de repetición
memorística y en tiempo jo de temas, que son poco predictivas. Por lo que se reere a la introducción de
pruebas psicotécnicas objetivas, este informe considera que solo en ciertos casos debería realizarse una
entrevista conductual estructurada, en particular para el ingreso en cuerpos de nivel superior.
d) Mayor agilidad, con menor número de pruebas (en especial para los grupos C y asociaciones profesionales
de funcionarios y personal laboral equivalente); un test inicial selectivo en oposiciones masivas, como se ha
dicho; generalización de las comunicaciones electrónicas entre los opositores y la Administración; acreditación
previa de competencias digitales y de los idiomas requeridos por entidades públicas o externas homologadas,
y una reducción sensible de los plazos, de lo que se tratará más adelante.
Por lo que se reere al informe de la Administración General del Estado (2021), sus propuestas se mueven en
la misma dirección. Se sugiere la reducción del número de ejercicios habituales hoy en día y la acumulación
de varios en el mismo día, si su contenido lo permite, aunque sean eliminatorios. El primero de ellos debe ser,
en todo caso, de corrección automatizada, sobre conocimientos y habilidades, para reducir sustancialmente la
duración del proceso y su coste económico. Se deben suprimir las pruebas orales de acreditación memorística
de conocimientos, salvo que exista una razón justicada en contrario, por entender que la repetición oral
de temas de un temario es algo que no concuerda ya con los nuevos modelos de aprendizaje. En cambio,
deben reforzarse las pruebas de tipo práctico, mediante la resolución de casos o ejercicios de simulación,
que permiten predecir mejor el futuro desempeño profesional. Y se deben sustituir los ejercicios de idiomas
por certicados del nivel correspondiente. Pero no se va más allá en la concreción, aparte de reiterar que se
tenga en cuenta la pluralidad de pruebas prevista por el EBEB, adaptándose a las necesidades de cada proceso
selectivo.
Sí se hace hincapié en este informe sobre la importancia de los cursos selectivos. Pero más que nada se
quiere insistir en que dichos cursos, en los procedimientos de acceso libre, acompañados de un sistema de
mentorización, deben orientarse hacia la formación en competencias y en valores públicos e institucionales
(ética pública e integridad, códigos de conducta, etc.).
5 Otros procesos y sistemas de selección
El informe de la Generalitat Valenciana (2021) se reere también al procedimiento de concurso-oposición,
no así el de la Administración General del Estado (2021), quizá porque son mucho menos frecuentes en su
ámbito. Aquel muestra a este respecto una mayor preocupación por salvaguardar el principio de igualdad. Así,
y dejando aparte los procedimientos de consolidación de empleo temporal, regidos por la normativa básica
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del Estado (hoy por la Ley 20/2021), se propone en él que la fase de oposición sea siempre eliminatoria e
incluya una prueba de conocimiento; que la puntuación de la fase del concurso no alcance más del 40 % de la
puntuación total: que en la ponderación de méritos de los baremos, la puntuación de los méritos por antigüedad
o experiencia no exceda del 50 %, y que se valore por igual la experiencia en todas las Administraciones
públicas y no más en la que convoca las plazas. Los mismos límites deberían aplicarse si el sistema de acceso
fuera el concurso, algo que se propone admitir solo de manera excepcional y con la necesaria justicación,
inclusive para la selección de personal laboral. Algunas de estas propuestas reejan lo que dispone ya la Ley
valenciana 4/2021.
Otras reexiones se dirigen, en uno y otro informe, a los procedimientos de promoción interna. En el de la
Administración General del Estado (2021) se propone potenciarlos y facilitarlos, pues no siempre se cubren
las plazas convocadas. En concreto, se propone sustituir las pruebas de acceso por un curso selectivo, que
verdaderamente tenga este carácter, entre los interesados, realizando al efecto un proceso piloto de promoción
interna. Esta misma propuesta se acepta en el informe de la Generalitat Valenciana (2021), cuya Ley 4/2021
(art. 135.2) dispone, por cierto, que en cada oferta de empleo público debe reservarse a promoción interna
al menos un 40 % de las plazas, lo que parece mucho. En este informe se propone que la sustitución de las
pruebas de conocimiento por un curso selectivo tenga lugar solo cuando la promoción interna esté ligada a
un especíco plan de recursos humanos. Además, considera que las plazas de promoción interna no cubiertas
deben sumarse a las de libre acceso en cada convocatoria.
En n, en el informe de la Generalitat Valenciana (2021) se formulan algunas propuestas sobre la selección
de funcionarios interinos y contratados temporales, para mejorar la objetividad y transparencia de tales
procedimientos, además de la agilidad que le es consustancial. Cuando la selección de dicho personal temporal
se ordene mediante bolsas derivadas de procesos selectivos anteriores, debe exigirse al menos una calicación
mínima en la primera prueba, que garantice un mínimo de conocimientos, para formar parte de la bolsa. Si
se trata de convocatorias especícas para la selección de personal temporal, debería establecerse una o, a lo
sumo, dos pruebas, siendo una de ellas de conocimientos. No debería seleccionarse este tipo de personal por
concurso. Entre las propuestas para dotar de máxima agilidad a estos procedimientos de selección de empleo
temporal, se propone eliminar la fase de admisión, de manera que la lista motivada de inadmitidos se incluya
en la propia resolución del procedimiento.
6 Medidas para agilizar sustancialmente los procedimientos de selección
Particular importancia se concede, en los dos informes que comentamos, a la necesidad de abreviar los
procedimientos de selección y dotarlos de mayor celeridad. Su dilación es, entre otras cosas, una de las causas
que explican la proliferación de personal interino o temporal, para cubrir las vacantes mientras aquellos
se tramitan. Así lo viene a reconocer hoy en su preámbulo la Ley estatal 20/2021. Por eso, como se ha
recordado ya, su disposición adicional cuarta impone a las Administraciones públicas el deber de asegurar
el cumplimiento efectivo del plazo de ejecución de los procesos selectivos mediante la adopción de medidas
de agilización, tales como la reducción de los plazos, la digitalización de los procesos o la acumulación de
pruebas en un mismo ejercicio, entre otras.
Con este n, los dos informes que comentamos formulan algunas propuestas coincidentes, como la tramitación
electrónica del procedimiento de selección en todo lo que sea posible, empezando por las comunicaciones
entre los candidatos y la Administración o el tribunal, salvo que la presencialidad sea necesaria por el tipo
de prueba o para garantizar la objetividad. Otra propuesta consiste en prever la posibilidad de realizar dos o
más pruebas en el mismo día, siempre que sean compatibles entre sí.
Como en otros aspectos, el informe de la Generalitat Valenciana (2021) aporta sugerencias más concretas, en
especial sobre los plazos de tramitación. Con carácter general, se propone introducir, para la fase inicial de
la convocatoria, una regla denominada “10+10+10+10”. Quiere decirse con ello que deben otorgarse 10 días
hábiles de plazo para presentar las solicitudes de participación, digitalmente y con declaración responsable
sobre los requisitos y, en su caso, méritos alegados; 10 días hábiles para publicar la lista provisional; otros
tantos para alegaciones, y otros tantos para publicar la lista denitiva, De esta manera se puede cumplir
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sobradamente la Ley 4/2021, de la Función Pública Valenciana, que exige que no transcurran más de tres
meses entre la publicación de la convocatoria y el inicio de la primera prueba, según se ha dicho.
Como dicha ley dispone, asimismo, que entre convocatoria y nalización del procedimiento no puede pasar
más de un año, el informe de la Generalitat Valenciana (2021) prevé, asimismo, que se jen plazos concretos
para el inicio de cada prueba, desde la terminación de la prueba anterior. Si bien tales plazos pueden variar
según cada procedimiento, en función de sus características, se propone que se je por norma reglamentaria
un plazo máximo supletorio de veinte días hábiles entre prueba y prueba. Finalmente, dicho informe pide
que se je también reglamentariamente que los recursos, reclamaciones o quejas contra actos de trámite del
procedimiento en ningún caso pueden tener como efecto suspender su curso; por tanto, se deben impugnar
los vicios de forma o las irregularidades de tales trámites solo a través del acto nal.
7 Sobre los órganos de selección
Un último aspecto importante es el relativo a los órganos de selección. Las propuestas de reforma pasan
aquí por reforzar la profesionalización y especialización de estos órganos, en términos semejantes a lo que
sucede en otros países europeos y teniendo también presente el ejemplo de la Ocina Europea de Selección
de Personal (EPSO).
Tanto el informe de la Administración General del Estado (2021) como el de la Generalidad Valenciana (2021)
coinciden en proponer que se encomiende la organización de los procesos selectivos a organismos u órganos
especializados del tipo EPSO, que se han creado también recientemente en países como Portugal e Irlanda.
En el caso valenciano, su propia Ley 4/2021 lo dispone así, adscribiendo dicha función a la Escola Valenciana
d’Administració Pública (art. 67). Este órgano se encargaría del diseño de las pruebas y la designación de los
miembros de los órganos técnicos de selección de las diferentes convocatorias. Es algo que ya se propuso por
la Comisión para el estudio y preparación del Estatuto Básico del Empleado Público, pero que hasta ahora no
se ha llevado a cabo, salvo excepciones.
En ambos informes se recalca la necesidad de que en los órganos de selección de cada procedimiento existan
personas técnicamente cualicadas, y que todos los miembros de los mismos tengan alguna formación en
las técnicas de selección. Para eso, el informe de la Generalitat Valenciana (2021), de nuevo con mayor
concreción, propone la creación de la Comisión Permanente de Selección para el ámbito de la Administración
General de la Generalitat (excluyendo, pues, al personal docente y al del Servicio de Salud). Esta comisión se
compondría, en parte, de funcionarios especializados en selección y, en parte, de otros funcionarios que podrían
ser adscritos a ella durante un tiempo (dos o tres años), incentivando esta participación en la evaluación del
desempeño y de cara a la carrera profesional. Dicha Comisión Permanente, además de elaborar los temarios,
con la colaboración técnica que fuera necesaria, según el tipo de funcionarios que se debe seleccionar, llevaría
a cabo la selección de los cuerpos generales y proporcionaría el presidente y, en su caso, el secretario de los
órganos de selección especícos para los cuerpos especiales.
En ambos informes se aborda también el problema práctico que supone la participación en los órganos de
selección de funcionarios no especialistas en ella y dedicados a otras funciones. Es un tipo de participación
escasamente deseada y atractiva para la gran mayoría de los empleados públicos, de la que intentan huir
muchos de ellos. La tendencia general entre quienes participan, voluntaria o forzosamente, es a considerarla
una función secundaria respecto de sus tareas habituales, lo que suele dilatar los procedimientos, ya que con
frecuencia la disponibilidad es baja y cuesta jar, con la necesaria continuidad, el calendario y los horarios
de las sesiones de actuación de los órganos de selección.
Por eso, en primer lugar, resulta importante establecer criterios objetivos y transparentes de designación o
rotación de los miembros de los órganos de selección que no formen parte de la Comisión Permanente de
Selección, e inculcar la conciencia de que se trata de una función más entre las propias de su condición.
En segundo lugar, es necesario proporcionarles una formación, siquiera mínima, en los aspectos técnicos,
jurídicos y éticos de los procedimientos de selección, incluyendo la formación en igualdad de género y de
las personas con discapacidad. Algo que, por cierto, se hace ya en la Generalitat Valenciana, que proporciona
un curso de 30 horas de formación –técnica, ética y jurídica, incluyendo la formación en igualdad– en estas
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materias a todos los integrantes no especializados de los órganos de selección. El informe de la Administración
General del Estado (2021) insiste también en proporcionar la necesaria formación especíca a los miembros
de los tribunales de oposiciones y concursos, creando un sistema de acreditación y formación especíco en
el Instituto Nacional de Administración Pública. Además, se prevé la elaboración de guías y códigos éticos
para las personas que forman parte de esos tribunales.
Conviene, asimismo, jar listados de posibles miembros de estos órganos, incluyendo listas de reserva, aun
antes de la publicación de las convocatorias; y regular de manera estricta las causas de abstención, de manera
que la composición de los órganos quede ya reejada siempre en la propia convocatoria y se puedan resolver
con presteza las posibles sustituciones forzosas.
8 Conclusiones
Algo se mueve, al parecer, en lo que se reere a los modelos y sistemas de selección de nuestros empleados
públicos, que, pese a las propuestas bienintencionadas y avanzadas que el EBEP incorporó ya en 2007, han
quedado obsoletos, sobre todo en comparación con los de nuestros vecinos europeos, y siguen siendo lentos,
muy formalizados y poco predictivos. Sin duda, ello se debe a la falta de interés en la materia de quienes
tienen responsabilidades de gobierno y gestión de nuestras Administraciones públicas, a la inercia burocrática
y, en ciertos casos, a las resistencias de cuerpos y grupos de funcionarios, que preeren mantener el sistema
tradicional. Pero, a falta de reformas, dicho sistema se revela cada vez menos ecaz, más inequitativo y
disonante con la evolución de la sociedad, de la tecnología y del sistema educativo.
Los dos informes ociales que hemos comentado (Administración General del Estado, 2021; Generalitat
Valenciana, 2021), que no por casualidad coinciden en el tiempo, aportan propuestas de cambio que
merecen ser valoradas y, con toda seguridad, pueden ser de interés para la selección de personal de muchas
Administraciones y entidades públicas. En cualquier caso, y con independencia de las propuestas concretas,
los dos informes mencionados muestran unas tendencias comunes, que probablemente marcarán el futuro.
Bien es cierto que cada proceso de selección es distinto, y nada peor que imponer reglas uniformes para todos.
Pero parece altamente conveniente, en los tiempos que corren, actualizar sustancialmente nuestros modelos
de selección. ¿Se conseguirá llevar a la práctica su modicación? O, como tantas veces ha sucedido con las
propuestas de reforma de nuestra función pública, las que ahora se formulan en un aspecto tan crucial de su
régimen quedarán en el papel. Esta es, sin embargo, una cuestión que excede de las posibilidades de este trabajo.
Por de pronto, el novedoso modelo de las convocatorias de oposición libre para varios de los cuerpos superiores
de la Generalitat Valenciana publicadas el 31 de octubre de 2022, al que hemos hecho referencia más arriba,
abre un portillo a la esperanza en la innovación de los procesos selectivos, tan necesaria en el conjunto de
nuestras Administraciones públicas.
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