STS, 7 de Julio de 2008

La parte dispositiva de la sentencia dictada, con fecha 25 de Noviembre de 2002, por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, Sección Séptima, literalmente dice lo siguiente: FALLAMOS: Que DESESTIMAMOS el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal del EXCMO. AYUNTAMIENTO DE JAÉN contra la resolución del Tribunal Económico-Administrativo Central de fecha 6 de Octubre del año 2000, a que la demanda se contrae, la cual confirmamos como ajustada a Derecho. Sin efectuar expresa condena en costas".

Contra dicha sentencia, preparó recurso de casación el Ayuntamiento de Jaén y, luego de su admisión, lo interpuso solicitando sentencia que case la recurrida y declare la nulidad de pleno derecho de la liquidación del canon correspondiente al ejercicio de 1991.

El Abogado del Estado se opuso al recurso, interesando sentencia desestimatoria del recurso de casación.

Señalada, para la votación y fallo, la audiencia del 1 de julio de 2008, tuvo lugar en dicha fecha el referido acto procesal.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Rafael Fernández Montalvo, Presidente de la Sección

Para la mejor comprensión de los motivos casacionales y más acertada resolución del presente recurso de casación es conveniente exponer los antecedentes y hechos más significativos y relevantes.

1) La Confederación Hidrográfica del Guadalquivir practicó liquidación al Ayuntamiento de Jaén, en resolución de 26 de agosto de 1992, por el concepto de Canon de vertido de aguas residuales, y tasa por trabajos facultativos de dirección, vigilancia e inspección (D. 138/1960), ejercicio 1991, por una cuantía total de 50.143.080 ptas. partiendo de los siguientes elementos: 96,42900 unidades de contaminación. Tarifa ptas/ud: 500.000 4% tasas 1.928.580 ptas..

Contra dicha resolución, el Ayuntamiento de Jaén interpuso reclamación económico-administrativa ante el TEAR de Andalucía (41/3038/92) que por resolución de fecha 18 de Octubre de 1993 fue desestimada, lo que motivó recurso de alzada que fue estimado en parte por resolución de fecha 7 de marzo de 1995, acordándose anular la liquidación impugnada para que se practique otra teniendo en cuenta, no el número de habitantes, sino los factores determinantes de la carga contaminante contemplados en el art. 294 del Reglamento de Dominio Hidráulico, que fue emitida, en fecha 17 de mayo de 1995, por importe total de 73.393.159 ptas., teniendo en cuenta un volumen de vertido de 11.761.724 m3 y un coeficiente K = 0´000012. V= 11.761.724 metros cúbicos. C= KxV= 141.14068 U.C.

Esta segunda liquidación fue también recurrida (reclamación nº 41/3847/95) y anulada por el TEAR, en resolución de 10 de octubre de 1996, por violación del principio de "reformatio in peius", ordenando tener como límite el importe originariamente liquidado.

2) El 7 de Noviembre de 1997, en ejecución de la nueva resolución del TEAR, se practicó la liquidación ordenada, partiendo de 96,4290 U.C, por lo que se fijaba el canon en 50.143.080 ptas., incluyendo en el mismo el 4 % por tasas.

Esta nueva liquidación fue recurrida una vez más ante el TEAR (reclamación nº 41/6466/97) siendo desestimada, por Acuerdo de 25 de Marzo de 1999, lo que determinó un recurso de alzada ante el Tribunal Económico Administrativo Central (TEAC, en lo sucesivo), que fue rechazado por resolución de 6 de Octubre de 2000.

En el recurso de alzada el Ayuntamiento recurrente alegó que se había producido indefensión por falta de motivación de la liquidación, al desconocerse los parámetros determinantes de su cuantificación, siendo ilegal el art. 295.3 del Reglamento de Dominio Hidráulico, al extralimitarse sobre lo establecido en el art. 105 de la Ley de Aguas, al fijar aleatoriamente el valor de la unidad de contaminación.

3) Contra la resolución del TEAC se interpuso recurso contencioso-administrativo.

En la demanda se alude a una resolución del TEAC, en relación al canon correspondiente al ejercicio de 1996, que estima parcialmente el recurso para que sea practicada nuevamente con exclusión de la tasa del Decreto 138/60, en cuanto no proviene de la previa determinación por parte de los servicios de inspección de la Confederación de la existencia de un hecho imponible, y de la cuantificación de la tasa en virtud de la actividad técnica precisa para determinar el volumen de vertidos realmente producido; a la inexistencia en el expediente administrativo de la solicitud de legalización de vertidos que se dice efectuó el Ayuntamiento y pudiera dar lugar a la autorización provisional que sirve como presupuesto legitimador para el devengo del canon; a la falta de vertido de productos contaminantes, y a las inversiones realizadas con la Junta de Andalucía a fin de eliminar los vertidos sin depuración al cauce, dado la inexistencia de un Plan de Cuenca, planteándose los siguientes motivos de impugnación.

1. Nulidad de los actos de aplicación dictados por la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir en base a la Orden de 23 de Diciembre de 1986, por incompetencia del Ministro de Obras Públicas y Urbanismo para ejercer la potestad reglamentaria.

2. Degradación del principio de reserva de ley en materia tributaria al dejar la Ley de Aguas, art. 105, a una posterior normativa reglamentaria la fijación de la unidad de contaminación, sin que fije el momento del devengo y su carácter periódico y anual.

3. Infracciones a las normas esenciales de los procedimientos administrativos por:

   1. ) La inmotivación del acto recurrido por la ausencia del procedimiento legalmente establecido, al ser presupuesto necesario para exigir la exacción la aprobación del previo Plan Hidráulico; y por la sola existencia de una autorización provisional de vertidos acordada en 22 de Diciembre de 1987 de oficio, sin información relativa al volumen del vertido real en 1988.

   2. ) Infracción del trámite de audiencia previsto en el art. 84 de la Ley 30/92, con carácter previo a la práctica de la liquidación.

   3. ) Haberse practicado la misma liquidación que ya había sido anulada por el TEAR.

   4. ) Caducidad del expediente de legalización de vertidos y, por tanto, de la autorización provisional. Vigencia limitada de la autorización provisional sólo respecto a 1987.

4. Prescripción del derecho de la Administración para determinar la deuda tributaria.

5. Ilegalidad del recargo del 4 % sobre el canon.

La Sala de instancia entró a resolver los distintos temas que le fueron planteados, sin tener en cuenta que la liquidación impugnada había sido dictada en ejecución de una resolución firme del TEAR de Andalucía, que ordenaba girar el canon cuestionado de acuerdo con lo establecido en el art. 294 del Reglamento de Dominio Hidráulico y respetando el principio de "reformatio in peius". En efecto dicho Tribunal, en la resolución firme de 10 de octubre de 1996, dictada en la segunda reclamación promovida contra la liquidación girada en cumplimiento del primer fallo, argumentó que la cuestión planteada consistía en resolver si el acto liquidatorio, ejecutando el primer fallo, se ajustaba a lo dispuesto en el mismo, ya que las demás cuestiones planteadas por la Corporación reclamante eran reproducción de las ya resueltas por el Tribunal, por lo que no podían ser revocadas ni modificadas en vía administrativa, señalando, en cuanto a la liquidación impugnada, que había sido practicada de acuerdo con la fórmula contemplada en el artículo 294 del Reglamento de Dominio Público Hidráulico, es decir, teniendo en cuenta la carga contaminante medida en unidades de contaminación, el volumen de vertidos en metros cúbicos y la naturaleza y características del vertido, no desvirtuadas por la parte actora, así como el valor de la unidad de contaminación fijado provisionalmente por el artículo 295.3 del mismo Reglamento, declarándose, no obstante, improcedente la liquidación practicada en ejecución del primer fallo del Tribunal, para su sustitución por otra cuyo importe no fuera superior a la de la primera liquidación para respetar el principio de la prohibición de la "reformatio in peius".

Por segunda vez recordó, el TEAR, al resolver la tercera reclamación contra la liquidación final practicada por la Presidencia de la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir, para respetar la decisión de 10 de octubre de 1996, y ante la alegación del Ayuntamiento de la improcedencia del canon, por la inexistencia de la pertinente autorización de vertido, a que se refería la liquidación, y por la ilegalidad del art. 295.3 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico, en cuanto determinaba el valor de la unidad de contaminación, que la única cuestión que podía plantearse era la relativa a si el acto liquidatorio, ejecutando el segundo fallo, se ajustaba a lo dispuesto en el mismo, llegando a la conclusión de que el órgano gestor, al exigir la cantidad originariamente liquidada, había respetado el principio de la non reformatio in peius.

Por tanto, confirmada la resolución del TEAR de 25 de Marzo de 1999 por el TEAC, la única cuestión que podía plantearse es el ajuste de la liquidación final practicada conforme a lo ordenado en resoluciones firmes.

No lo entendió así, sin embargo, la Sala de instancia, pues la sentencia analiza los distintos temas que indebidamente le fueron planteados, aunque desestima el recurso, lo que ha motivado un recurso de casación, en el que de nuevo se abordan cuestiones que habían quedado ya decididas de manera definitiva y firme.

El recurso de casación interpuesto por el Ayuntamiento de Jaén se basa en ocho motivos casacionales. Primero: infracción de los artículos 31.3 y 133 de la Constitución, 10.b) de la Ley General Tributaria y de la jurisprudencia que los interpreta, por entender que la remisión que hace el artículo 105 de la Ley de Aguas al desarrollo reglamentario de los elementos esenciales del tributo, supone una infracción del principio de reserva de ley. Segundo : infracción del artículo 97 de la Constitución y jurisprudencia que lo desarrolla por considerar incompetente al Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo para ejercitar la potestad reglamentaria. Tercero: infracción del artículo 105 de la Ley de Aguas e inaplicación del artículo 62 de la Ley 30/1992, por ausencia del procedimiento legalmente establecido para la fijación del canon. Cuarto: infracción por inaplicación de los artículos 92 de la Ley 30/1992 o, alternativamente, 44 del mismo texto legal, por caducidad del procedimiento. Quinto: infracción por inaplicación de los artículos 64 y 67 de la Ley General Tributaria, por prescripción. Sexto : infracción del artículo 4.2 del Código Civil y 9.3 de la Constitución, por aplicación de un Decreto 138/00, que había sido derogado. Séptimo : infracción del artículo 24 del referido Decreto 138/60, que regula la base de la tasa. Octavo : infracción del principio general de prohibición de doble imposición y de la jurisprudencia que lo desarrolla por cuanto el hecho imponible de la tasa y del recargo es el mismo.

El recurso, en todo caso, no puede prosperar.

Así, respecto al primer motivo casacional porque existe doctrina reiterada y completamente consolidada (así la de 26 de Octubre, 6, 8, y 10 de Noviembre de 1995, 22 de Febrero de 1996, 19 de Septiembre de 1997, 27 de Marzo de 1998, 6 de Noviembre de 1999, 14 de Julio de 2000, 10 de Febrero de 2001, 7 de Julio de 2001 (que es la que reproducimos), 24 de Enero de 2002, 9 de diciembre de 2003), en la que se mantiene que: "La Ley de Aguas 29/1985, en su Título VI, regula lo que denomina "régimen económico-financiero del dominio público hidráulico» y lo articula mediante diversos cánones, cuyos elementos esenciales establece en los arts. 104 a 106 y ulteriormente desarrolla en el Título IV, arts. 284 y siguientes, del aludido Reglamento de 1986. Estos cánones, que el citado Reglamento denomina de ocupación, de vertido y de regulación, a más de las Tarifas de utilización del agua, salvo el de regulación que en algunos componentes de su estructura se aproxima al concepto jurídico-tributario de tasa, responden a la categoría de «prestación patrimonial de carácter público» -por utilizar los amplios términos en que se manifiestan el art. 31.3 de la Constitución y la Sentencia del Tribunal Constitucional 185/1995, de 14 diciembre -, y, ahora, de "tasa" -a tenor de la Disposición Final Primera .d).6 de la Ley 25/1998, de 13 de julio, de Tasas y Prestaciones Patrimoniales-, y están sometidos, por tanto, al principio de legalidad tributaria -arts. 31.3, ya citado, y 133.1 de la Constitución y arts. 2 y 10 de la Ley General Tributaria de 28 de diciembre de 1963 y 10.1 de la citada Ley 25/1998-. Requieren, en consecuencia, que sus elementos esenciales y los directamente determinantes de la deuda tributaria estén regulados por norma con rango de Ley.

Pues bien; la citada Ley de Aguas, en cuanto afecta al canon de vertido, configura suficientemente sus elementos esenciales. Así, concreta su hecho imponible en la realización de vertidos autorizados, considerando como tales -art. 105.1, en relación con el 92 - los de aguas y productos residuales susceptibles de contaminar las aguas continentales; determina su sujeto pasivo, que será la persona o entidad titular de la autorización; cuantifica su importe o, mejor dicho, ofrece los criterios a utilizar para su cálculo -el resultado de multiplicar la carga contaminante del vertido, expresada en «unidades de contaminación», por el valor que se asigne a cada una de estas unidades- -art. 105.2 -, y afirma, por último, su carácter periódico y anual.

Es claro que, con estos elementos, la habilitación del Reglamento para llenar los distintos conceptos y, sobre todo, los criterios de cuantificación del canon, está sobradamente justificada desde el más estricto respeto al meritado principio de legalidad tributaria, y más aún si se tiene en cuenta que es la propia ley la que establece, incluso, que «el valor de la unidad de contaminación podría ser distinto para los distintos ríos y tramos de río» y que «se determinará y revisará, en su caso, de acuerdo con las previsiones de los Planes Hidrológicos respecto a la calidad de las aguas continentales, de modo que se cubra la financiación de las obras necesarias para el cumplimiento de dichas previsiones». Por eso mismo, las distintas especificaciones reglamentarias dirigidas a fijar el patrón convencional de medida que supone la «unidad de contaminación», a prever su destino a las actuaciones de protección de la calidad de las aguas que hayan sido consideradas en los Planes Hidrológicos de cuenca -art. 289 -, a concretar el devengo, que se sitúa en el momento en que sea otorgada la autorización, tras la reiteración del carácter periódico y anual de la exacción -art. 291 -, e inclusive a fijar, con carácter general y transitorio, el valor de la tan repetida «unidad» en 500.000 ptas. en tanto se determinan por los Organismos de Cuenca los valores correspondientes -art. 295-, con una serie de reducciones anuales a partir del ejercicio de 1986, no hacen otra cosa que coadyuvar al cumplimiento del principio, antes indicado, de legalidad tributaria y configurar la necesaria situación de seguridad jurídica, tanto para la salvaguarda del medio ambiente afectado por la actividad contaminante, como para el desarrollo de ésta dentro de los adecuados y razonables controles que materia tan sensible, como la de preservación del medio ambiente, que constituye un derecho ciudadano constitucionalmente reconocido -art. 45 CE - requiere".

El segundo de los motivos de casación se funda en la incompetencia del Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo para ejercer, a través de la Orden de 23 de diciembre de 1986, la potestad reglamentaria reservada al Gobierno.

También sobre esta cuestión nos hemos pronunciado, en el sentido de mantener la validez de la Orden de 23 de Diciembre de 1986.

Así, en la Sentencia de 12 de septiembre de 1996, tras hacer referencia a la regulación de los vertidos contaminantes en los artículos 92 y siguientes de la Ley de Aguas de 1985 y en los artículos 295 y siguiente del Reglamento de Dominio Público Hidráulico, aprobado por Real Decreto 849/1986, de 13 de abril, se dijo:

"Para completar la actividad reglamentaria se dicta la OM 23 diciembre 1986 por la que se establecen normas complementarias en relación con las autorizaciones de vertidos de aguas residuales, en la que expresamente se dice que como consecuencia de la promulgación de la Ley de Aguas y de su Reglamento es necesario adaptar a esta nueva situación jurídica aquellas autorizaciones de vertidos, en la que se llama de situación de urgencia para la adecuada protección de la calidad de las aguas y en su art. 3.º permite las autorizaciones provisionales y su art. 5.º dice que la Confederación Hidrográfica procederá a evaluar provisionalmente el canon que haya sido devengado durante 1986 que tendrá carácter provisional. No ofrece pues la menor duda, que la OM 23 diciembre 1986, constituye un desarrollo Reglamentario de la Ley de Aguas y en ella encuentra su apoyo legal y su cobertura y que tal canon provisional que en la misma se establece es perfectamente aplicable al año 1987 conforme dispone el art. 295.2 y 3 del Reglamento...".

Como tercer motivo, el recurrente alega la ilegalidad del canon de vertidos por inobservancia del requisito de la previa aprobación del Plan Hidrológico de Cuenca en orden a la determinación del valor de la unidad de contaminación.

No se puede aceptar tampoco este motivo por encontrarse también en contradicción con la jurisprudencia de esta Sala. Así, la sentencia de 15 de marzo de 2003, señalaba que"la circunstancia de que no se haya alegado por la Administración la existencia de Planes Hidrológicos no puede ser erigida en obstáculo para la liquidación del canon, una vez producido su presupuesto que es la existencia de un vertido autorizado, si se tiene en cuenta que la Ley, como ya se ha puesto de relieve, sólo establece que el valor de la unidad de contaminación se determinará y revisará, en su caso, esto es, si existen como tales o se han aprobado, con arreglo a dichos Planes, y que el canon será percibido por los Organismos de Cuenca y destinado a las actuaciones de protección de la calidad de las aguas previstas en los mismos -art. 105, apartado 2, párrafo 2º, y apartado 3 -. La inexistencia, pues, de los mencionados Planes Hidrológicos (o de la Memoria Económico Financiera) no enerva la legitimación de la Administración Hidráulica para liquidar los cánones resultantes de las autorizaciones provisionales o definitivas que hubiera concedido, máxime cuando el propio Reglamento alude a otro tipo de actuaciones, como los Planes de depuración, conciertos o convenios con Comunidades Autónomas o Entidades Locales interesadas para la realización de proyectos relativos a la protección y mejora del medio receptor de las cuencas hidrográficas -art. 295.1 y 4 -, o los estudios elaborados directamente por los Organismos de Cuenca o por empresas colaboradoras -arts. 252 y 253 - para la realización de los controles conducentes a la defensa del medio, actuaciones estas que pueden suministrar los datos precisos para realizar las evaluaciones pertinentes y que, mientras no sean realidad los Planes Hidrológicos referidos con anterioridad, pueden sustentar la concreción de cánones adaptados, como la Ley quiere, a las particulares circunstancias de cada cuenca, río o tramo de río afectado".

En el cuarto de los motivos de casación, alega el recurrente que se ha producido la caducidad del expediente de legalización de vertidos en la medida en que la Orden de 23 de diciembre de 1986 sólo otorgaba una autorización provisional para el año 1987 y no existe constancia de que para ejercicios posteriores se hayan otorgado otras autorizaciones provisionales, sin que quepa sostener que la autorización provisional se ha ido prorrogando en el seno del expediente general desde 1987, por lo que resulta aplicable el art. 92 de la Ley 30/92 ó, alternativamente el, 44 del mismo Cuerpo Legal.

Sin embargo, conviene señalar que la sentencia de 5 de Marzo de 2003 declaró que "la Orden en cuestión no se refería exclusivamente al ejercicio de 1986. Determinaba -art. 5 - que la Confederación Hidrográfica correspondiente procedería a verificar una evaluación provisional del canon devengado en ese ejercicio, evaluación que sería notificada a los interesados para alegaciones y con arreglo a la cual se practicarían las correspondientes liquidaciones, pero que estos cánones así liquidados tendrían, también, carácter provisional y se entenderían sin perjuicio de los que se establecieran en las autorizaciones definitivas de vertidos otorgadas de acuerdo con el art. 251 del Reglamento, con lo que se daba claramente a entender que se trataba de liquidaciones provisionales y que mantendrían tal carácter hasta que fueran realidad las procedentes con arreglo a las autorizaciones definitivas cuando se concedieran, esto es, que podrían producirse sucesivamente hasta el momento mismo del otorgamiento de autorizaciones de tal naturaleza".

El quinto de los motivos de casación se basa en la prescripción de la liquidación practicada por la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir de fecha 10 de noviembre de 1997, por considerar que ha transcurrido cerca de ocho años y sin que puedan tenerse en cuenta, a efectos de interrupción de la prescripción, las actuaciones previas realizadas por la Confederación hidrográfica del Guadalquivir por haber desembocado en liquidaciones posteriormente anuladas por el TEAR.

No se puede admitir este motivo por cuanto, el recurrente interpuso reclamación económico administrativa, que interrumpió la prescripción de conformidad con lo dispuesto en el artículo 66, apartado 1, letra b) de la Ley General Tributaria, que dispone: "1. Los plazos de prescripción a que se refieren las letra a) (derecho a liquidar), b) (acción para exigir el pago) y c) (acción para imponer sanciones) del artículo 64 se interrumpen: (...). b) Por la interposición de reclamaciones o recursos de cualquier clase". Por lo tanto, en el presente caso, ha de entenderse que la formalización de las reclamaciones económico administrativas ante el TEAR produjo la interrupción del plazo de prescripción, sin que para esta conclusión sea óbice el que las liquidaciones entonces impugnadas fuesen anuladas, pues es la actuación de la recurrente, al formular su reclamación, y no la liquidación la que propiamente llevaba aparejado el efecto interruptivo del plazo conforme al citado artículo 66.1.b) LGT/1963 ).

Los motivos sexto, séptimo y octavo se refieren a la figura de la tasa del 4% a la que daba cobertura el Decreto 138/1960, de 4 de febrero y, con relación a ella, se alega la falta de vigor del citado Decreto, y, en el supuesto de que éste estuviese en vigor, la indebida aplicación del artículo 24 de este Decreto y la infracción del principio de prohibición de doble imposición.

Sin embargo, dada la cuantía de la liquidación de la tasa, del 4% del canon, es obvio que no puede tener acceso al recurso de casación, de acuerdo con lo que establece el art. 86 de la Ley Jurisdiccional, por lo que aparte de la desviación procesal en que se incurrió, al ser traída de nuevo al proceso, cuando existían actos firmes, sería también inadmisible.

Procediendo, en consecuencia, desestimar el presente recurso de casación, deben imponerse las costas causadas a la parte recurrente, a tenor de lo al respecto prescrito en el art. 139 de la LJCA si bien la Sala, haciendo uso de la facultad concedida por el apartado 3 del citado artículo, limita los honorarios del Abogado del Estado a la cifra de 3.000 euros.

Por las razones expuestas, en nombre de Su Majestad el Rey y por la potestad de juzgar que nos ha conferido el Pueblo español en la Constitución.