STS, 19 de Julio de 2002
| Ponente | Juan José González Rivas |
| ECLI | ES:TS:2002:5483 |
| Número de Recurso | 1189/1998 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - 01 |
| Fecha de Resolución | 19 de Julio de 2002 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
D. MANUEL GODED MIRANDAD. JUAN JOSE GONZALEZ RIVASD. FERNANDO MARTIN GONZALEZD. NICOLAS ANTONIO MAURANDI GUILLEN
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a diecinueve de Julio de dos mil dos.
Visto por la Sección Séptima de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso de casación nº 1189/1998 interpuesto por la Procuradora de los Tribunales Dª María Granizo Palomeque, en nombre y representación del Ayuntamiento de DIRECCION000 (Avila), contra sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla- León, con sede en Burgos, de 19 de diciembre de 1997, habiendo sido parte recurrida el Procurador de los Tribunales D. Enrique Hernández Tabernilla, en nombre y representación de D. Agustín , D. Luis María , D. Oscar , D. Gabriel , D. Augusto , Dª Maite , D. Juan Miguel , D. Jose Ángel y D. Pablo , habiendo sido parte el Ministerio Fiscal.
La sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla- León, con sede en Burgos, de fecha 19 de diciembre de 1997 contenía la siguiente parte dispositiva: "Estimar el recurso contencioso-administrativo seguido al amparo de la Ley 62/78 interpuesto por el Procurador D. Cesar Gutiérrez Moliner, en nombre y representación de D. Agustín , D. Luis María , D. Oscar , D. Gabriel , D. Augusto , Dª Maite , D. Juan Miguel , D. Jose Ángel y D. Pablo , contra Resolución de la Alcaldía del Ayuntamiento de DIRECCION000 (Avila) de 13 de junio de 1997, resolución que se anula y deja sin efecto por vulnerar los derechos fundamentales consagrados en el artículo 23.1 y 2 de la Constitución, condenando a la Administración demandada a estar y pasar por esta declaración, viniendo obligada a convocar sesión plenaria a celebrar en el plazo de quince días a partir de la notificación de la presente resolución a la representación del Ayuntamiento en la que se delibere y vote la moción de censura propuesta por los recurrentes el día 27 de mayo de 1997 y ello con imposición a la parte demandada de las costas causadas en esta instancia".
En la sentencia impugnada se reconocen como probados los siguientes hechos:
-
) El 27 de mayo de 1997 los recurrentes Concejales del Ayuntamiento de DIRECCION000 presentaron en el Registro del Ayuntamiento de dicha localidad moción de censura para la destitución del Alcalde D. Silvio y la proclamación, para el caso de que prosperare, como nuevo Alcalde al Concejal y candidato D. Juan Miguel , solicitando la convocatoria del Pleno para debatir y votar la moción en el plazo de quince días.
-
) Con fecha 4 de junio de 1997, el Secretario de la Corporación emite informe señalando que el escrito presentado reúne los requisitos establecidos en el artículo 197 de la Ley Orgánica 5/85 de Régimen Electoral General, por tratarse de una moción suscrita por la mayoría absoluta del número de Concejales, incluyendo al candidato propuesto como Alcalde e informando que la moción debe ser discutida y votada en el plazo de quince días desde su presentación en un pleno convocado al efecto, del que concluye el plazo el día 13 de junio de 1997, por lo que el último día para convocar la sesión sería el 10 de junio. Se reconoce como probado que a pesar de tal informe, el citado Pleno no fue convocado.
-
) Por Resolución de la Alcaldía de 3 de junio de 1997 se resolvió que aunque la moción de censura presentada al Alcalde reunía formalmente los requisitos legales, sin embargo, habida cuenta de la existencia de expedientes administrativos de los que pudieran resultar eventuales responsabilidades para varios de los firmantes de la moción de censura presentada, entendiendo que los mismos tenían intereses particulares en la sustitución del actual equipo de Gobierno con el fin de que no se revisasen anteriores actuaciones se utilizó la Ley Electoral de forma fraudulenta, por lo que se acordó impulsar la tramitación y resolución de los expedientes que debían estar concluidos el 30 de septiembre de 1997 y a partir de dicha fecha y según la clarificación de responsabilidades que resultaren, se operará en consecuencia, convocando el Pleno solicitado para debatir la moción de censura.
-
) En la sentencia impugnada y concretamente en el fundamento jurídico cuarto, se hace constar que la solicitud al Pleno reunía los requisitos legales establecidos en el artículo 22.3 de la Ley 7/85, en relación con el artículo 197 de la Ley Orgánica Electoral General y fue adoptada por mayoría absoluta del número de Concejales, en total 9 de los 13 que integran la Corporación, se propuso al correspondiente candidato D. Juan Miguel , indicándose la finalidad del Pleno que debió celebrarse en el plazo de quince días desde la presentación, siendo el último día para la celebración el 13 de junio y para convocar la sesión el 10 de junio, por lo que no habiéndose convocado el pleno en los plazos señalados, se concluye por parte de la sentencia impugnada que tal actuación vulnera el artículo 23.1 y 2 de la Constitución en cuanto supone un acto arbitrario que impide la celebración del Pleno, del debate y la votación correspondiente.
Ha interpuesto recurso de casación la representación procesal del Ayuntamiento de DIRECCION000 , el Ministerio Fiscal solicita la desestimación del recurso y los Concejales del Ayuntamiento de DIRECCION000 solicitan, igualmente, la confirmación de la sentencia impugnada.
Cumplidas las prescripciones legales, se señaló para votación y fallo el día 16 de julio de 2002.
El primero de los motivos de casación en que se basa la representación procesal del Ayuntamiento de DIRECCION000 , consiste en señalar, al amparo del artículo 95.1.4 de la Ley Jurisdiccional Contencioso-Administrativa, que en la cuestión examinada, se consideran violados por no aplicación el artículo 70.1.b) de la Ley 30/92 sobre Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo común y el artículo 78.2 del Real Decreto 2568/86 de 26 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Corporaciones Locales. En el primero de dichos preceptos se recogen los requisitos que han de reunir las solicitudes y en el segundo, se recogen el carácter de las sesiones extraordinarias y el escrito en que se razona el asunto o asuntos que lo motivan.
Para la parte recurrente, además, se ha producido infracción de la jurisprudencia y se invoca como infringida la sentencia de 21 de abril de 1987 dictada por la antigua Sala Quinta de este Tribunal.
En la cuestión examinada, no concurre la vulneración legal aducida, teniendo en cuenta la descripción de hechos probados y el examen de las actuaciones del expediente administrativo y judicial que se efectúa, por cuanto que el escrito presentado y lo dice expresamente el informe del Secretario de la Corporación de 4 de junio de 1997, reunía los requisitos legales prevenidos en el artículo 70.1.b) de la Ley 30/92, sin que se observe quebrantamiento del artículo 78.2 del Real Decreto 2568/86.
De este modo, la invocación del artículo 70.1.b) de la Ley 30/92 no es determinante de la estimación del motivo de casación, pues en este precepto se concreta que las solicitudes que se formulen deberán contener el nombre y apellidos del interesado en la persona que lo represente y la identificación del medio o del lugar que se señale, la firma del solicitante y si corresponde a una pluralidad de personas, podrán ser formuladas en una única solicitud, salvo que los procedimientos específicos dispongan otra cosa, reconociéndose en el artículo 78.2 del Real Decreto 2568/86 que son sesiones extraordinarias aquellas que convoque el Concejal o Presidente con tal carácter, por iniciativa propia o solicitud de la cuarta parte del número legal de miembros de la Corporación, pues la moción, en los términos del artículo 197.2 de la Ley Orgánica 5/85, ha de ser suscrita al menos por la mayoría absoluta de los Concejales, incluido el nombre del candidato propuesto para Alcalde.
La moción fue suscrita debidamente, estaba motivada, tenía carácter constructivo y existía una justa causa, por lo que la Administración demandada incurrió en vulneración del artículo 23.2 de la CE por cuanto que cumpliéndose los requisitos exigidos para la tramitación de la moción de censura la negativa del Alcalde a convocar el Pleno en el plazo legalmente establecido, incurría en la vulneración del contenido esencial del derecho reconocido en el artículo 23 de la Constitución.
No cabe estimar vulnerado el criterio mantenido por la sentencia de 21 de abril de 1987 de esta Sala, puesto que en ella, si bien se reconoce que los Alcaldes son elegidos por los Concejales, también pueden ser destituidos conforme al artículo 197 de la Ley Orgánica 5/85 mediante la moción de censura y reconoce dicha sentencia que han de cumplirse los taxativos requisitos que se detallan en dicho precepto, pues en el caso que allí se examinaba se ponía de relieve la prohibición de suscribir por parte de los Concejales más de una moción de censura durante su mandato, puesto que seis de ellos lo habían hecho en anterior circunstancia y este elemento no concurre en la cuestión que estamos analizando, por cuanto que aquí no queda acreditado que se reiteraran sucesivas mociones de censura.
Las razones en las que se justifica el motivo casacional son desestimables por ausencia de fundamentación de la normativa legal y de la jurisprudencia invocada por la parte actora en el recurso de casación, máxime cuando el examen del expediente administrativo permite constatar que en el escrito de presentación de la moción de censura se exponía los motivos de tal decisión, que la sentencia de instancia declara que dicha moción cumplía los requisitos legales exigibles y no cabe cuestionar en este recurso casacional la causalización de la moción de censura, aludiendo a otras circunstancias o invocando jurisprudencia que no es de plena aplicación a la cuestión debatida.
Sobre este punto, la jurisprudencia de esta Sala (de manera reiterada en sentencias de 3 de junio de 1986, 8 de julio y 5 de octubre de 1987 y 18 de enero de 1991), ha reconocido que el Alcalde no puede negarse a convocar la correspondiente sesión extraordinaria del Ayuntamiento en casos como el aquí examinado, so pena de incurrir en clara vulneración del derecho fundamental proclamado en el artículo 23 de la Constitución, puesto que lo contrario supone realizar un uso indebido de facultades de las que carece la autoridad municipal, lo que determina la improcedencia del motivo.
A mayor abundamiento, la cita que se efectúa de la sentencia no es determinante de la estimación del recurso interpuesto, en la medida que además de lo ya razonado, se refiere a un supuesto anterior a la Ley 7/85 de Bases de Régimen Local y no se incardina en el concepto de la jurisprudencia, según la postura reiteradamente manifestada por esta Sala (por todos, Autos de la Sección Primera, Sala Tercera de 9 de junio y 21 de julio de 1997).
El segundo de los motivos de casación, al amparo del artículo 95.1.4 de la LJCA invoca la violación del artículo 6.4 del Código Civil y 11.2 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, aludiendo también a la jurisprudencia de esta Sala contenida en las sentencias de 1 de junio de 1988, 27 de marzo de 1984 y 16 de abril de 1990.
El primero de los preceptos invocados alude a la consideración de que los actos realizados al amparo del texto de una norma que persigue un resultado prohibido por el ordenamiento jurídico contrario a él, se consideran ejecutados en fraude de ley, lo que no impedirá la debida aplicación de la norma que se hubiese tratado de eludir y el artículo 11.2 de la Ley Orgánica del Poder Judicial significa que los Juzgados y Tribunales rechazarán las peticiones, incidentes y excepciones que se formulen con manifiesto abuso de derecho o que entrañen fraude de ley o procesal.
No se acredita por la parte recurrente la concurrencia de los elementos determinantes del fraude de ley previstos en el artículo 6.4 del Código Civil, ni en el proceso de instancia ni en este recurso en sede casacional.
Así, en el caso examinado, no consta acreditado que la condición de Concejal de los suscribientes se hubiera visto alterada por la privación y el ejercicio de los derechos inherentes a dicha condición y tampoco consta acreditada que se procediera contra ellos como consecuencia de un procesamiento, extremo que no corresponde a la jurisdicción contencioso- administrativa, sino a la penal y en todo caso, no hay obstáculo para que se siguieran ejerciendo los derechos y cumpliendo las obligaciones del cargo entre los que se encontraba claramente la de plantear una moción de censura al Alcalde, como así sucedió.
Los razonados criterios tenidos en cuenta por la Sala de instancia y que reitera esta Sala (con apoyo en el fundamento jurídico tercero de la sentencia de 13 de mayo de 1996), al reconocer la validez de las mociones planteadas por Concejales que no han sido privados de dicha condición o del ejercicio de los derechos inherentes a la misma en virtud de procesamiento que no consta acreditado, justifican la desestimación del motivo aludido.
Tampoco los criterios jurisprudenciales invocados por la parte recurrente justifican la estimación del motivo ni son relevantes a los fines de su apreciación:
-
La sentencia de 27 de marzo de 1984 no supuso, por cuanto que allí estaba en juego el alcance de la intervención del tercero en la lista de candidatos de un partido mayoritario, la incidencia de la posible infracción del artículo 23 de la Constitución y las circunstancias allí concurrentes son totalmente distintas de la cuestión aquí debatida, puesto que se trataba de aplicar analógicamente las normas sobre designación en relación con un supuesto delito de estafa, elementos no concurrentes en este caso.
-
La sentencia de 16 de abril de 1990 únicamente reconoce un desinteresado cambio de postura de un Concejal respecto de la mayoría a la que pertenece, circunstancia que viene determinada por intereses particulares defendibles, pero que por muy irrazonables que sean, no son aceptables no desde la legalidad, sino desde el desconocimiento de ésta y del abuso de prerrogativas por la situación que se ocupa dentro de la Corporación municipal.
-
Además de lo ya aducido desde el punto de vista de la jurisprudencia aplicable por no concurrir los mismos supuestos en las sentencias invocadas como determinantes de la estimación del motivo, se subraya, finalmente, que el caso contemplado en las sentencias de 27 de marzo de 1984 y 1 de junio de 1988 son anteriores a la Ley 7/1985 y que la sentencia del Tribunal Supremo de 16 de abril de 1990, que igualmente se cita como fundamento para la estimación del motivo, se refiere a un supuesto de recusación de un Concejal, habiéndose señalado en la posterior sentencia de esta Sala y Sección de 16 de febrero de 1998, que en este caso estamos ante un acto de contenido político y no ante un procedimiento administrativo, por lo que las invocadas vulneraciones no se han producido en la cuestión examinada.
Finalmente, no consta acreditado en la cuestión examinada, la vulneración por la sentencia impugnada del contenido constitucional del artículo 23.2 de la Constitución, pues según reiterada jurisprudencia constitucional (STC 10/1983) el derecho fundamental del artículo 23.2 C.E. protege a los titulares de cargos y funciones públicas de cualquier género y no sólo a los de funciones representativas, como el derecho del apartado 1 de dicho precepto implica el de no ser removidos de los cargos y funciones públicas a los que se accedió si no es por causas y de acuerdo con procedimientos legalmente establecidos (SSTC 5/1983, 10/1983, 28/1984 y 161/1988, entre otras muchas.).
En la cuestión examinada, tanto el artículo 22.3 de la Ley 7/85, como el artículo 197 de la Ley Orgánica 5/85 y reiterada jurisprudencia del Tribunal Supremo, pone de manifiesto la obligatoriedad para los Alcaldes de la tramitación de las mociones de censura que le sometan los Concejales, lo que en un sistema democrático no es sino el mecanismo para exigir responsabilidades políticas de los gobernantes designados por los ciudadanos, de tal forma que cualquier obstrucción a ese mecanismo altera el sistema de representación que constituye uno de los pilares básicos de nuestro sistema de Gobierno y en el presenta caso se ha producido la vulneración del indicado precepto constitucional, estimando razonable la fundamentación puesta de manifiesto por la Sala de instancia.
También, el artículo 23 de la Constitución, como ha declarado esta Sala en sentencias de 14 de julio de 1983, 27 de marzo y 10 de octubre de 1984 reconoce la posibilidad de que los Concejales, integrando el quorum que la legislación exigía para la elección, puedan proponer mediante moción de censura la destitución de Alcalde, señalando que la interposición de la moción requiere en punto a la garantía del ejercicio de cargo público, convocar el Pleno correspondiente y el resultado de la sesión puede ser controlado en virtud del recurso contencioso-administrativo, siendo doctrina legal recogida por esta Sala, en interpretación del artículo 22.3 de la Ley 7/85, reguladora de Bases de Régimen Local, que se atribuye al Pleno Municipal la competencia para votar sobre la moción al Alcalde y el artículo 197 de la Ley Orgánica 5/85 introduce los requisitos para la moción, ya que su análisis se inserta en el seno de un derecho fundamental al ejercicio libre y pleno de un cargo público.
Los razonamientos precedentes conducen a declarar no haber lugar al recurso de casación con imposición de costas a la parte recurrente.
No haber lugar al recurso de casación nº 1189/98 interpuesto por la Procuradora de los Tribunales Dª María Granizo Palomeque, en nombre y representación del Ayuntamiento de DIRECCION000 (Avila), contra sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-León, con sede en Burgos, de 19 de diciembre de 1997, que estimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador de los Tribunales D. Cesar Gutiérrez Moliner, en nombre y representación de D. Agustín , D. Luis María , D. Oscar , D. Gabriel , D. Augusto , Dª Maite , D. Juan Miguel , D. Jose Ángel y D. Pablo , contra la Resolución de la Alcaldía del Ayuntamiento de DIRECCION000 de 13 de junio de 1997, resolución que fue anulada y dejada sin efecto en la sentencia impugnada, por vulnerar los derechos fundamentales consagrados en el artículo 23.1 y 2 de la Constitución, condenando a la Administración demandada a estar y pasar por dicha declaración, viniendo obligada a convocar sesión plenaria a celebrar en el plazo de quince días a partir de la notificación de la resolución a la representación del Ayuntamiento para que se deliberase y votase la moción de censura propuesta por los recurrentes el día 27 de mayo de 1997, sentencia que procede declarar firme, con imposición de costas a la parte recurrente por imperativo legal, en la primera instancia jurisdiccional y en este recurso de casación.
Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, el Excmo. Sr. D. Juan José González Rivas, en audiencia pública, celebrada en el mismo día de su fecha, lo que Certifico. Rubricado.
