Los acuerdos de Cancún: un nuevo impulso a las negociaciones internacionales sobre cambio climático
| Autor | Paola Milenka Villavicencio Calzadilla |
| Cargo | Becaria predoctoral, Universitat Rovira i Virgili |
| Páginas | 1-32 |
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Las conclusiones de la XV Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (en adelante, COP15) celebrada en diciembre de 2009 en Copenhague,
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Dinamarca, solo demostraron a la comunidad internacional que las negociaciones sobre el cambio climático deberán afrontar un difícil camino antes de lograr la suscripción de cualquier acuerdo jurídicamente vinculante. Precisamente fue el Acuerdo de Copenhague1el que generó un ambiente de desconfianza en la sociedad civil, pues una vez más en la historia de las negociaciones, el poder de algunas naciones y líderes políticos se antepuso al bienestar de toda la humanidad2.
A este ambiente desalentador se suma el hecho de que con la creación de dos grupos ad hoc, a saber, el Grupo de Trabajo Especial sobre los futuros compromisos de las partes
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del anexo I con arreglo al Protocolo de Kioto (en adelante, GTE-PK3) y el Grupo de Trabajo Especial sobre la cooperación a largo plazo en el marco de la Convención Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climático (en adelante, GTE-CLP4), las discusiones acerca de la arquitectura del régimen jurídico internacional sobre el cambio climático, constituido por la Convención Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático5(en adelante, CMNUCC) y el Protocolo de Kioto6, se han desarrollado por dos caminos separados7. Dentro de este two tracking system, el GTE-PK tiene por objeto la redacción de un protocolo que renueve los compromisos de mitigación del Protocolo de Kioto para el período posterior al 2012, mientras que el GTE-CLP tiene la tarea de diseñar un protocolo bajo la Convención que entre otras cosas deberá crear compromisos de mitigación para los países en desarrollo8.
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Dado que en Copenhague no se alcanzó el objetivo establecido en el Plan de Acción de Bali, fue necesario prolongar el mandato de los grupos ad hoc a lo largo de 2010, por lo que se desarrollaron nuevas sesiones de negociación sobre el clima en el seno de ambos grupos. Sin embargo, durante estas sesiones se hizo visible la dificultad para relacionar los textos resultantes del trabajo de ambos grupos, pues la idea de mantener caminos paralelos que produjeran protocolos diferentes constituyó un obstáculo para lograr la cooperación entre ellos a fin de obtener un solo documento final.
Con estas dificultades y debido al ambiente desalentador y de desconfianza que se generó en la COP15, lo que obligaba a mantener un perfil bajo en las negociaciones sobre el clima, entre los días 29 de noviembre y 10 de diciembre de 2010 se celebraron en Cancún (México) las reuniones correspondientes a la XVI Conferencia de las Partes de la Convención Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climático (en adelante, COP16) y la VI Conferencia de las Partes en calidad de reunión de las partes del Protocolo de Kioto (en adelante, COP/MOP69).
Los participantes de la COP16 pretendían mostrar a la comunidad internacional que la labor llevada a cabo a lo largo de 2010 por el GTE-PK y el GTE-CLP sería un ejemplo de inclusión y transparencia, pues se pretendía incluir todas las propuestas que los países desarrollados y en desarrollo habían realizado después de la decepción que había supuesto el Acuerdo de Copenhague a fin de lograr el acuerdo jurídicamente vinculante que todos estaban esperando.
Si bien muchos de los asistentes a la COP16 apostaban por el éxito en las negociaciones, otros anunciaban un nuevo fracaso, el cual no solo retrasaría el proceso, sino también ocasionaría la pérdida de esperanza y confianza de la comunidad internacional hacía la CMNUCC, lo que provocaría que el problema del cambio climático perdiera el espacio que difícilmente había adquirido en las agendas nacionales e internacionales10.
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Paradójicamente, el ambiente de recelo y desconfianza que rodeaba a los espacios de debate reforzaron el compromiso de los países en la COP16. Pese a que se abrieron para el debate temas que habían sido analizados y acordados anteriormente en Copenhague, lo que generó cierto conflicto entre los países desarrollados y en desarrollo, lo único evidente es que la habilidad y determinación políticas del Gobierno de México y de la secretaria de Relaciones Exteriores de este país y presidenta de la COP, Patricia Espinosa, para inspirar confianza en lograr un acuerdo exitoso demostraron que no todas las esperanzas estaban perdidas y que el "equilibrio" sería la palabra clave durante las negociaciones11.
Precisamente por medio de este equilibrio y por la preocupación que los líderes de Estado mostraron tras analizar nuevos informes de especial relevancia, como el informe The Emissions Gap Report del Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente presentado en noviembre de 201012, la COP16 concluyó con la suscripción de los Acuerdos de Cancún, que si bien no incluyen las propuestas de algunos países como
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Bolivia y parecen "desarrollar" el Acuerdo de Copenhague alcanzado un año atrás, demuestran que los Estados continuarán con su lucha contra el cambio climático a través del trabajo colectivo.
Durante la celebración de la COP15 la diversidad de opiniones, la falta de entendimiento y el dominio de las minorías prevalecieron en las negociaciones del clima; sin embargo, en la Conferencia de México se mantuvo una posición constructiva. En este sentido, cuestiones como la mitigación y adaptación13, la presentación de informes e inventarios y el segundo período de compromisos de Kioto fueron algunos de los temas que se trataron en distintos foros, donde las partes pudieron manifestar sus inquietudes con vistas a lograr un texto inclusivo y transparente14.
Pero el proceso no fue fácil. A lo largo de las negociaciones se presentaron distintos obstáculos y desacuerdos entre las partes, que reclamaban ser escuchadas y tener pleno conocimiento de cualquier documento que se pretendiese adoptar. Así, por ejemplo, Japón rechazaba la posibilidad de renovar el Protocolo de Kioto si no existía un compromiso de reducción de emisiones de países como los Estados Unidos y China, mientras que estos últimos no mostraban ningún interés por lograr un nuevo acuerdo15.
Finalmente, después de 12 días de reuniones y negociaciones, el sábado 11 de diciembre los representantes de los Estados que constituyen la CMNUCC decidieron concluir sus
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tareas de negociación formalizando la adopción de un texto de más de 100 páginas denominado los Acuerdos de Cancún, texto que tuvo el apoyo de 193 de los 194 países de la CMNUCC16.
¿Quién era el país 194? ¿Quién se oponía a la adopción de los Acuerdos de Cancún? Una vez más, no todos estaban de acuerdo. El único país que manifestó su desacuerdo fue Bolivia, que no solo se opuso drásticamente al Acuerdo de Copenhague en 2009, sino que incluso en abril de 2010 realizó su propia Cumbre del Clima, la Conferencia Mundial de los Pueblos sobre el Cambio Climático y los Derechos de la Madre Tierra, como una opción paralela a las negociaciones oficiales17. Pero ¿cuál era el argumento para dicha oposición? Esta vez Bolivia, uno de los más duros negociadores en esta reunión, se oponía a los Acuerdos de Cancún sobre la base de dos argumentos importantes: la similitud entre el Acuerdo de Copenhague y los Acuerdos de Cancún, y la falta de consenso en las negociaciones.
A lo largo del año 2010, el GTE-PK y el GTE-CLP desarrollaron una difícil y maratónica labor a fin de obtener los textos de negociación que debían ser presentados a la COP16 y que debían lograr incluir las propuestas y observaciones que los países desarrollados y en desarrollo habían realizado a lo largo de las cuatro reuniones preparatorias llevadas a cabo en Bonn, Alemania, y Tianjin, China18.
Producto de todo el trabajo realizado por los grupos especiales, en diciembre de 2010, previamente a la celebración de la COP16, se logró la redacción de unos documentos
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que parecían ser diferentes del Acuerdo de Copenhague y en los que se incluyeron temas como una posible enmienda del artículo 3.9 del Protocolo de Kioto; mejoras a los mecanismos de flexibilidad y proyectos de uso de la tierra, cambio de uso del suelo y silvicultura; el mantenimiento de un escenario de 1,5 ºC o 2 ºC de incremento máximo de la temperatura, y, la financiación en beneficio de los países en desarrollo para propiciar su adaptación al cambio climático y la mitigación de este19.
Sin embargo, después de las primeras reuniones llevadas a cabo en Cancún, el contenido de los textos de negociación fueron cambiando, así como la posición de ciertos países en relación con su contenido. El viernes 10 de diciembre, en la plenaria informal de recapitulación convocada por la presidenta de la COP, se dieron a conocer los textos de proyectos de decisión, que reflejaban el trabajo del GTE-CLP, los cuales no incluían las propuestas ni las observaciones que Bolivia y Venezuela habían presentado anteriormente en las reuniones preliminares20...
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