Cambio climático y fiscalidad
| Autor | Marta Villar Ezcurra |
| Cargo del Autor | Catedrática de Derecho Financiero y Tributario Universidad San Pablo-CEU |
| Páginas | 763-780 |
CAPÍTULO XXXIV
CAMBIO CLIMÁTICO Y FISCALIDAD
Marta VILLAR EZCURRA
Catedrática de Derecho Financiero y Tributario
Universidad San Pablo-CEU
SUMARIO: 1. INTRODUCCIÓN Y PLANTEAMIENTO.—2. LOS RETOS DE LAS POLÍTICAS DE CAMBIO CLIMÁTICO:
2.1. La Unión Europea y el Pacto Verde Europeo. 2.2. España y la Ley del Clima.—3. EL PAPEL DE LOS INSTRU-
MENTOS FISCALES: 3.1. Fiscalidad y extrafiscalidad. 3.2. Tendencias de las reformas fiscales verdes.—4. MARCO
EUROPEO ARMONIZADOR DE LA ENERGÍA: 4.1. Sobre la Directiva de Imposición de la Energía (DIE) y su revisión.
4.2. Sobre el régimen de control de las ayudas de Estado y su aplicación a España.—5. PANORAMA DE LA FISCALI-
DAD MEDIOAMBIENTAL Y DE LA ENERGÍA EN ESPAÑA.—6. CONSIDERACIONES FINALES.
1. INTRODUCCIÓN Y PLANTEAMIENTO
Vincular cambio climático y transición energética a la fiscalidad es más que
oportuno, es una necesidad. Así se ha puesto de manifiesto recientemente por par-
te de la Comisión Europea con la presentación del nuevo paquete legislativo bajo
el título «Listos para el 55» («Fit for 55») 1, en el que se combina el actual régimen
eu ropeo de comercio de derechos de emisión (RCDE) con ajustes de las políticas
fiscales y otros instrumentos, como medidas dirigidas a posibilitar un mayor uso de
energías renovables, una mayor eficiencia energética, un despliegue más rápido de
modos de transporte de bajas emisiones y de la infraestructura y combustibles para
sostenerlos 2. Hay evidencias que muestran que no serán posibles los cambios re-
queridos en nuestras economías y sociedades para alcanzar los objetivos de la neu-
tralidad climática, si las políticas públicas y las acciones de lucha contra el cambio
climático no hacen un uso correcto y coordinado de medidas fiscales e instrumentos
de mercado, capaces de complementar eficazmente las medidas regulatorias.
El tiempo ha demostrado que la aplicación del principio «quien contamina,
paga» es insatisfactoria e insuficiente, además de generar nuevos costes 3. No se
1 La denominación se refiere al compromiso de reducir de aquí al año 2030 en un 55 por 100 las
emisiones de gases de efecto invernadero de la Unión Europea, respecto a los datos de 1990.
2 https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/es/ip_21_3541.
3 Vid. TRIBUNAL DE CUENTAS, Informe Especial, núm. 12, 2021: Principio de «quien contamina,
paga»: Aplicación incoherente entre las políticas y acciones medioambientales de la Unión Europea
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trata de apostar sin más por energías limpias, pues es esta una visión reduccionista
que no tiene en cuenta que a medida que las tecnologías en energías renovables
maduran los costes bajan y que es recomendable revisar también estos incentivos
para asegurar que son los apropiados 4.
Pese a que los problemas del calentamiento global se asocien, fundamental-
mente, a los elevados niveles de emisiones contaminantes a la atmósfera (GEI)
debido al uso de combustibles fósiles, las políticas de cambio climático requieren
actuar en los sectores de energía o transporte, pero van mucho más allá. Además
de mitigar la contaminación atmosférica —y acústica— en estos dos sectores, se re-
quiere actuar para el correcto tratamiento del agua, residuos o plásticos, así como
para la conservación de la biosfera, suelos y recursos naturales. Las evaluaciones
de lo conseguido hasta ahora en términos de eficacia y los nuevos retos que se van
fijando para distintas áreas aconsejan adoptar enfoques integrales y sofisticados,
que incluyan el vector de la fiscalidad 5.
Determinar qué nivel —internacional 6, supranacional, nacional, regional o lo-
cal— es o ha de ser el competente para adoptar las medidas más eficaces, qué
principios jurídicos y económicos han de regir para cada sector e identificar qué
ámbitos están armonizados o no por las normas de la Unión Europea 7 son cuestio-
nes centrales para asegurar tanto el éxito de la actuación financiera y fiscal como
su conformidad a Derecho. La gravedad de los problemas asociados al cambio
climático alcanza una dimensión mundial y requiere de esfuerzos de todos los paí-
ses y agentes implicados, públicos y privados. Asimismo, a cada uno de los niveles
—político, jurídico y técnico— le corresponde su función. Mientras que el nivel
político debe marcar el camino a recorrer mediante fijación de objetivos, acciones
y calendarios, en el nivel jurídico se hace preciso distinguir las normas jurídica-
mente vinculantes de las directrices —soft law— que son aconsejables, además de
asegurar el cumplimiento de principios tan importantes como el de la jerarquía
normativa o la primacía del Derecho de la Unión Europea. Por su parte, en el
nivel técnico es preciso cuidar al detalle el correcto diseño de tributos, incentivos
fiscales y contribuciones financieras, así como su coordinación con instrumentos
de mercado (fundamentalmente, derechos de emisión) y regulación, para evitar
sobreimposiciones y resultados insuficientes. Los estudios de eficacia ex ante y ex
post de la concreción de las políticas, las evaluaciones de organismos independien-
tes y las medias de control son herramientas esenciales que ayudan a reajustar los
(https://www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/SR21_12/SR_polluter_pays_principle_ES.pdf). En el In-
forme se recomienda a la Comisión Europea que impida que los fondos Unión Europea se utilicen para
financiar proyectos cuya financiación debería correr a cargo de los contaminadores, recomendación que
entendemos trasladable a cualquier presupuesto público.
4 Las energías renovables reducen todo tipo de costes (los de generación eléctrica, los sociales y
económicos). Afirma Gonzalo Escribano que «la fotovoltaica ha caído más del 80 por 100, la termosolar
cerca del 50 por 100, la eólica terrestre un 40 por 100 y la marina ha caído un 30 por 100», y asimismo
que «la fotovoltaica es ya la energía más barata de generación de electricidad de la historia». Vid. G. ES-
CRIBANO, «La caída de los costes ha acelerado los ritmos de la transición energética», Cinco Días, 18 de no-
viembre de 2020 (https://cincodias.elpais.com/cincodias/2020/11/17/economia/1605602414_071043.html).
Sobre los costes esperados hay estudios de interés que sugieren que la electricidad renovable será la clave
para asegurar un sistema de energía descarbonizado y será incluso más barata por su propia naturaleza,
que el hidrógeno. Nos remitimos al trabajo de A. PIEBALGS, Ch. JONES, P. C. DOS REIS, G. SOROUSH y J. M.
GLACHANT, Cost-Effective decarbonization study, European University Institute, 2020, pp. 7 y ss.
5 Este enfoque global y holístico es cada vez más demandado para una buena regulación. Vid.
IRENA, OCDE/IEA y REN21, Renewable Energy Policies in a Time of Transition, 2018 (https://www.irena.
org/-/media/Files/IRENA/Agency/Publication/2018/Apr/IRENA_IEA_REN21_Policies_2018.pdf).
6 La fijación de los precios al carbono es aún la cuestión pendiente, https://carbonpricingdashboard.
worldbank.org/map_data.
7 Fiscalidad, agua, energía, ruido, energías renovables, eficiencia energética, entre otros ámbitos.
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