STS, 25 de Mayo de 2011

PonenteRAFAEL FERNANDEZ VALVERDE
Número de Recurso3908/2007
ProcedimientoRECURSO CASACIÓN
Fecha de Resolución25 de Mayo de 2011
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a veinticinco de Mayo de dos mil once.

VISTO por la Sección Quinta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso de casación número 3908/2007 interpuesto por la entidad "SOCIEDAD PROTECTORA DE ANIMALES Y PLANTAS DE MADRID" representada por el Procurador D. Antonio Alvarez-Buylla Ballesteros, contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de fecha 13 de abril de 2007 , sobre denegación de calificación urbanística, habiendo comparecido como parte recurrida la COMUNIDAD DE MADRID , representada por la Letrada de sus Servicios Jurídicos.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

La "SOCIEDAD PROTECTORA DE ANIMALES Y PLANTAS DE MADRID" interpuso recurso contencioso administrativo, tramitado por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, con el número 605/2006 , contra la desestimación presunta por silencio administrativo del recurso de reposición interpuesto por la propia recurrente contra la Resolución de fecha 26 de Julio de 2001, de la COMISIÓN DE URBANISMO DE MADRID , por la que se denegaba la calificación urbanística solicitada para la instalación de "albergue y centro de protección animal" en el P. K. 12 de la Carretera Fuencarral-El Pardo, en término municipal de Madrid; recurso contencioso-administrativo en el que alegó, en síntesis, que la licencia se había obtenido por silencio por el transcurso del plazo de 6 meses; que, en todo caso, la actividad solicitada era conforme con el ordenamiento jurídico, y que, en esa zona existían actividades análogas a la solicitada, en concreto un centro de equitación, invocando con ello el principio de igualdad en la aplicación de la Ley.

SEGUNDO

La Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid dictó sentencia con fecha 13 de abril de 2007 (recurso 605/06 ) en cuya parte dispositiva se acuerda:

"Que desestimamos el recurso contencioso-administrativo que ante nos pende interpuesto por el Procurador Don Antonio Alvarez Buylla Ballesteros en nombre y representación de la entidad «Sociedad Protectora de Animales y Plantas de Madrid» contra la desestimación presunta por silencio administrativo del recurso de reposición interpuesto contra la Resolución de 26 de Julio de 2001, de la Comisión de Urbanismo de Madrid que denegaba la calificación urbanística solicitada para la instalación de "albergue y centro de protección animal" en el P.K. 12 de la Carretera Fuencarral-El Pardo en término municipal de Madrid por ser dicho acto ajustado a Derecho, sin expresa imposición de las costas a ninguna de las partes".

TERCERO

Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación de "SOCIEDAD PROTECTORA DE ANIMALES Y PLANTAS DE MADRID" se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en Providencia de la Sala de instancia de fecha 13 de septiembre de 2007, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

CUARTO

Emplazadas las partes, la representación procesal de la "SOCIEDAD PROTECTORA DE ANIMALES Y PLANTAS DE MADRID" compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que en fecha 16 de julio de 2007 formuló el escrito de interposición del recurso de casación, en el que, tras exponer los argumentos que considera oportunos, solicita a la Sala se anule la sentencia y se dicte otra de conformidad con los pedimentos de su escrito de demanda.

QUINTO

Por Providencia de fecha 13 de noviembre de 2007 se acordó la admisión a trámite del recurso de casación y la remisión de los autos a la Sección Quinta de esta Sala para su sustanciación y por nueva Providencia de 9 de enero de 2008, se acordó entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida a fin de que en el plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso, lo que hizo la COMUNIDAD DE MADRID en escrito presentado en fecha 18 de febrero de 2009, en el que tras exponer los razonamientos oportunos solicita a la Sala sentencia desestimando el recurso, con imposición de costas a la parte recurrente.

SEXTO

Por Providencia de fecha 12 de mayo de 2011 se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 18 de mayo de 2011, fecha en la que, efectivamente, tuvo lugar.

SÉPTIMO

En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Rafael Fernandez Valverde, Magistrado de la Sala

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO .- La representación procesal de la entidad "SOCIEDAD PROTECTORA DE ANIMALES Y PLANTAS DE MADRID" interpone, al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA ), recurso de casación contra la citada sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de fecha 13 de abril de 2007 , por la que fue desestimado el recurso contencioso administrativo interpuesto por la misma recurrente en casación contra la desestimación presunta, por silencio administrativo, del recurso de reposición interpuesto contra la Resolución de fecha 26 de julio de 2001, de la Comisión de Urbanismo de Madrid, por la que se denegaba la calificación urbanística solicitada para la instalación de "albergue y centro de protección animal" en el P. K. 12 de la Carretera Fuencarral-El Pardo, término municipal de Madrid.

SEGUNDO .- La Sala de instancia, para proceder al recurso contencioso-administrativo, examina en primer lugar la cuestión relativa a si la licencia se había obtenido por silencio, para lo cual toma como referencia el carácter bifásico del procedimiento para la realización de obras en suelo no urbanizable destinadas a usos impropios respecto de los usos normales y habituales para este tipo de suelo, distinguiendo el carácter netamente reglado de la licencia municipal y la existencia de una cierta discrecionalidad, respecto de la autorización previa ---denominada calificación urbanística--- a otorgar por la Administración autonómica, llegando a la conclusión de que la licencia no se había obtenido por silencio, pues el articulo 43.2 de la LRJPA , en su redacción dada por la Ley 4/1999 , impide el silencio positivo por el vencimiento del plazo máximo, sin comunicar la resolución, en los procedimientos iniciados a instancia de parte, en los supuestos en los que exista una norma con rango de Ley o norma de Derecho Comunitario que prevea el efecto negativo al silencio; circunstancia que concurre en el supuesto de autos, pues "la Ley Territorial 8/1999, de 9 de abril, de Adecuación de la Normativa de la Comunidad de Madrid a la Ley Estatal 4/1999, de 13 de enero , de modificación de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, al establecer que en los procedimientos de Calificación urbanística en suelo no urbanizable, regulado en los artículos 117 y 49 a 69 de la Ley autonómica 9/1995, de 28 de marzo («Boletín Oficial de la Comunidad de Madrid» de 11 de abril y 28 de junio), modificada por Ley 20/1997, de 15 de julio («Boletín Oficial de la Comunidad de Madrid» del 18y 20 de octubre), el Plazo máximo de resolución es de seis meses y los efectos del silencio son desestimatorios ...", añadiendo, más adelante, en el mismo Fundamento de Derecho Tercero que " Cuando de conformidad con lo establecido en el art. 54 se solicite calificación urbanística en suelo no urbanizable sujeto a protección, se entenderá denegada si no se hubiere notificado resolución expresa en el plazo de tres meses, contados desde la entrada del expediente correspondiente en el Registro de la Consejería competente en materia de Ordenación del Territorio y Urbanismo. El propio recurrente admite que la finca se encontraba en suelo clasificado como no urbanizable de protección agropecuaria, y la resolución administrativa establece que se encuentra en suelo no urbanizable incluido en el Parque Regional de la Cuenca alta del Manzanares y clasificado por el Plan General de Ordenación Urbana de Madrid de 17 de Abril de 1.997 como suelo no urbanizable de protección ecológica, es decir en uno y otro caso se trata de suelo no urbanizable sujeto a protección por lo que el silencio es negativo. Debe pues desestimarse la pretensión de que se haya obtenido la calificación urbanística por silencio administrativo ".

Seguidamente, y en segundo término, la sentencia examina la adecuación a derecho de la Resolución impugnada atendiendo a la motivación de la misma, consistente en los informes desfavorables emitidos por la Dirección General de Calidad y Evaluación Ambiental de fecha 13 de Octubre de 2.000, según el cual el uso pretendido no es acorde con las actividades admisibles en esta zona, y en el informe, también desfavorable, emitido por la Comisión del Pleno del Patronato del citado Parque en sesión celebrada el 23 de Octubre de 2000, reseñando en el Fundamento de Derecho Quinto que, con arreglo al primero de los informes,

"... la finca de referencia está situada en el ámbito de la Zona T ó Área de Transición del Parque Regional mencionado, establecida, según consta en el artículo 21 de la Ley de creación de dicho espacio protegido, para garantizar la protección del Monte de El Pardo, bien éste, integrante del Patrimonio Nacional que tiene como objetivo fundamental la conservación del hábitat y especies propias de los sistemas ligados al bosque mediterráneo, de acuerdo con lo establecido en la Orden de 31 de julio de 1997, por la que se establece el Plan de protección medioambiental del Monte de El Pardo. Esto determina que dicha Zona pueda albergar únicamente las instalaciones compatibles con dicha función de protección como finalidad primordial como son las deportivas recreativas y culturales, no encuadrándose la actividad objeto del presente expediente en ninguno de los tipos o grupos de actividades mencionadas, y que por tanto sea de gran importancia además de la protección del Monte, el mantenimiento del ámbito colindante (zona que nos ocupa), libre de actuaciones que puedan contribuir a la degradación de dicho espacio. Por otra parte además de estar incluida la citada finca en el Parque de referencia, se encuentra dentro de un espacio LIC (Lugar de Importancia Comunitaria) "que contribuye de forma apreciable a mantener un tipo de hábitat natural, en desarrollo de la Directiva 79/409/CEE, del Consejo de las Comunidades Europeas , relativa a la conservación de las aves silvestres. Por esta razón le resulta de aplicación lo previsto en el Real Decreto 1.997/95, de 7 de diciembre , por el que se establecen medidas de contribuir a garantizar la biodiversidad mediante la conservación de los habitáis naturales y de la fauna y flora silvestres. Además hace referencia a la excesiva ocupación de la parcela y a la imposibilidad de forestación del 50 % de la finca".

Pues bien, en el Fundamento de Derecho Sexto la Sala examina la conformidad de la actividad solicitada con las determinaciones previstas para la zona T, en que se incluyen los terrenos, con la normativa reguladora del Parque Regional de la Cuenca Alta del Manzanares, concluyendo en el sentido de que " la falta de adecuación de las instalaciones con las finalidades de protección del Parque, aún en esta zona de transición han de provocar la desestimación del recurso pues la razón de la especial protección del suelo como no urbanizable es de naturaleza ecológica según establece el Plan General de Ordenación Urbana de Madrid de 17 de Abril de 1.997 y no de protección agropecuaria, debiendo señalarse que esta calificación depende del propio Plan y no de otras normas o decisiones judiciales dictadas en ámbitos distintos del urbanístico, más aún cuando la alegada de fecha 4 de Mayo de 1995, es anterior al plan vigente que es de 17 de Abril de 1.997, el cual puede evidentemente modificar la clasificación del suelo si aprecia elementos de protección distinta cual es la ecológica "; ello motivó en los siguientes razonamientos:

"La denegación ha de analizarse a la vista de lo que previene el artículo 21 de la Ley 1/1985, de 23 de enero de 1985, del Parque Regional de la Cuenca Alta del Manzanares que regula la Zona T (área de transición). Esta Área estará destinada a garantizar la protección del Monte de El Pardo entre el límite urbano de Madrid y la Tapia del Monte y según la redacción de la Ley 1/1991, de 7 de febrero , de modificación de la Ley 1/1985, de 23 de enero, del Parque Regional de la Cuenca Alta del Manzanares en este Área puede albergar, igualmente, actividades e instalaciones deportivas, recreativas y culturales e infraestructuras de interés público y general, compatibles con la función de protección que constituye la finalidad primordial del Área. No se trata de un uso cultural, pues la cultura es el conjunto de modos de vida y costumbres, conocimientos y grado de desarrollo artístico, científico, industrial, en una época, grupo social. Las instalaciones de albergue de animales nada tiene que ver con la cultura de forma que sólo podemos encuadrarlas en las actividades de interés un interés público y general, pero en este caso para que pueda otorgarse la calificación urbanística es preciso que dicha actividad sea compatible con la finalidad de protección que constituye el Área. El artículo 54 de la Ley Territorial de la Comunidad de Madrid 9/1995, de 28 de marzo, de Medidas de Política Territorial, Suelo y Urbanismo establece que sólo podrán producirse las calificaciones urbanísticas que sean congruentes con los aprovechamientos que expresamente permita la ordenación establecida por el planeamiento urbanístico o la planificación ambiental. La cuestión ha de centrarse pues en las propias instalaciones pretendidas que se describen en la forma siguiente edificio principal, donde se ubicará la parte administrativa y el área de recepción, situándose a un lado una vivienda par el guarda y los vestuarios del personal, y al otro lado el almacén general y el almacén de día; edificio para clínica, adosándose a la misma una jaula para gatos; dos viviendas para guardas; residencia para perros y residencia para gatos; cheniles de perros; parideras y reservas; zona de aparcamiento y garajes de visitantes y empleados. En el resto de la finca se proyectan zonas de servicios infraestructurales, y viales de acceso. Debe tenerse en cuenta que el artículo 1 de la 1/1985, de 23 de enero de 1985 , del Parque Regional de la Cuenca Alta del Manzanares, señala que los objetivos de la actuación son: a) Proteger la integridad de la gea, fauna, flora, aguas y atmósfera y de todo el conjunto de los ecosistemas del ámbito ordenado, así como procurar su restablecimiento, cuando fuera preciso. b) Promover la utilización ordenada de dicho ámbito con fines de investigación científica. c) Fomentar en el mismo ámbito las actividades de interés educativo, cultural, recreativo, turístico y socioeconómico. d) Conservar el paisaje y la calidad de las aguas subterráneas y superficiales del ámbito considerado y de las que vierten en ella. e) Fomentar la mejora, recuperación e implantación de las actividades productivas tradicionales, de carácter agrícola, ganadero y forestal, como medio de preservación y protección activa del medio físico. f) Mantener la calidad del aire y disminuir los niveles de contaminación. g) Procurar la utilización pública del ámbito ordenado, fomentando su destino al uso o servicio público, en función de los anteriores objetivos. Las actividades de interés público y general han de ser congruentes con la finalidad de protección que se establecen en el artículo 1º . Las instalaciones pretendidas aún cuando tengan un interés público no son congruentes con las finalidades de protección ya que alteran el ecosistema, carecen de finalidad de estudio científico del propio ecosistema, no puede entenderse que protejan el paisaje sino todo lo contrario pues lo alteran. Tampoco se trata de recuperación de actividades agropecuarias tradicionales, ni tiene nada que ver con el mantenimiento de la calidad del aire (en realidad la posibilidad de acceso rodado implica todo lo contrario). En conclusión para que pueda autorizarse una instalación aún de interés general, esta ha de estar orientada a los propios objetivos del parque, lo que no ocurre con la actividad pretendida, que no tiene nada que ver con el ecosistema natural, sino todo lo contrario pues se trata de animales extraños al mismo, incluso existe un riesgo no evaluado, en el caso de posibles fugas accidentales de los animales albergados en dichas instalaciones, perros y gatos que como depredadores podrían afectar a la fauna natural, mas aún si se trata de una zona ZEPA, donde incluso el riesgo para las aves, además de la modificación de su hábitat puede producirse porque estas accedan a las zonas de albergue de los animales" .

Finalmente, la vulneración del derecho a la igualdad en la aplicación de la Ley, es examinado por la Sala de instancia y desestimado por los motivos recogidos en el Fundamento de Derecho Séptimo , en que la Sala dijo:

"... respecto a que se vulnerado el derecho a la igualdad previsto en el artículo 14 (no el 15 como alega la recurrente que regula el derecho a la vida) la Constitución Española al entender que se ha dado una respuesta jurídica en el caso presente distinta a la otorgada a otros, haciendo referencia a la existencia de una instalación equina, de la que desconocemos si es poseedora de la calificación urbanística, o mas aún si en razón al momento en que se instaló estaba sometida a este régimen. Dicha posición no puede ser sustentada por este Tribunal, pues su conocimiento no puede extenderse mas allá del recurso sometido a su jurisdicción y enjuiciamiento, sin evaluar otros para los que no dispone de los datos de hecho necesarios para su valoración y sin extralimitarse en la función que el ordenamiento jurídico que le otorga que no es otra que el control de la legalidad de la actuación administrativa, mas no en abstracto, sino en concreto en relación al supuesto de hecho concreto que se le somete a través del correspondiente recurso contencioso-administrativo. Ahora bien la función primordial de los Tribunales de Justicia no es otra que la defensa de la legalidad, ajustar los comportamientos a los mandatos de la soberanía nacional, por lo que resulta al menos paradójico que se le solicite el amparo utilizando el expediente de la igualdad en la ilegalidad, pues el parámetro de comparación en todo caso ha de ser el del cumplimiento de la legalidad, este es el pensamiento de la Doctrina constitucional y la línea jurisprudencial constante, basta para ello citar dos recientes Sentencias de la Sala tercera del Tribunal Supremo, la primera de ellas de 10 de Junio de 1.997 que establece « 1ª .- La igualdad que, como principio y como derecho fundamental, proclama el artículo 14 de la Constitución, exige que la ley sea aplicada por igual a todos, lo que no se puede confundir con la interpretación y subsiguiente aplicación de la norma según las circunstancias fácticas del caso y de las pruebas que pudieran practicarse en el proceso; y, además, es exigible, por evidente, que toda norma sea interpretada y aplicada a la luz de la Constitución Española y del resto del ordenamiento jurídico. Pero para poder ponderar y valorar la fundamentación jurídica en que basar el derecho de igualdad, es necesario que ofrezcan, objetivamente y en concreto (nunca en abstracto y subjetivamente), un término válido de comparación. Y es que el principio de igualdad ante la Ley, otorga a las personas un derecho subjetivo consistente en tener un trato igual al dado a otras ante supuestos de hecho idénticos o ante situaciones jurídicas sustancialmente iguales: de ahí la necesidad de la existencia de un término válido de comparación porque la Constitución Española prohíbe toda discriminación o desigualdad de trato que, desde la perspectiva de la norma aplicada, carezca de justificación objetiva y razonable. 2ª.- El examen del derecho de igualdad, debe hacerse dentro de la legalidad, lo que exige el análisis de la normativa que ha de ser tomada en consideración, para la formulación de un juicio de legalidad en el caso que se trata de resolver.»; y en igual Sentido se pronuncia la Sentencia de la Sala 3ª del Tribunal de 19 de Mayo de 1.997 " .

TERCERO .- En el escrito de interposición, frente a dicha sentencia, se articulan en dos motivos de impugnación, ambos al amparo del epígrafe d) del artículo 88.1 de la LRJCA , en los que reprocha a la sentencia de instancia incurrir en infracción de las normas del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia aplicable que se citaba:

En el motivo primero se denuncia, en concreto, la infracción del artículo 43 y concordantes de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPA), según la redacción dada por la Ley 4/1999, de 13 de enero, de Modificación del anterior.

En el desarrollo del motivo se argumenta que la actividad pretendida es conforme con el planeamiento urbanístico, al estar el uso está admitido en el artículo 3.4.3 de las Normas Urbanísticas del Plan General de Ordenación Urbana (PGOU) de Madrid, como así se reconoció en el informe emitido con fecha 7 de julio de 2000 por la Dirección General de Urbanismo y Planificación Regional de la Consejería de Obras Públicas, Urbanismo y Transportes de la Comunidad de Madrid, por lo que no existía impedimento alguno para la producción del silencio positivo según lo dispuesto en el articulo 117.1 de la Ley 9/1995, de 28 de marzo, de Medidas de Política Territorial, Suelo y Urbanismo de la Comunidad de Madrid, licencia que, por lo demás también se habría obtenido por silencio aunque la actividad fuera contra legem , citando en apoyo de tal argumentación sentencias del Tribunal Superior de Justicia de Madrid y de Andalucía.

En el motivo segundo , por su parte, se denuncia la infracción, por parte de la sentencia de instancia, del artículo 16.3 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones (LRSV).

Se alega, en su desarrollo, que el acto de calificación urbanística, en cuanto en él se pormenoriza y desarrolla, mediante la concreción de usos admisibles, la ordenación dispuesta en el planeamiento general, participa de la misma naturaleza que un instrumento de planeamiento de desarrollo, por lo que resulta aplicable el régimen previsto en el artículo 16.3 que prevé la aprobación por silencio de planes de desarrollo promovidos por particulares como consecuencia del transcurso del plazo de seis meses o el que en cada caso establezca la legislación autonómica.

Por último, también aduce que, estando el uso admitido en el PGOU de Madrid de 17 de abril de 1997, es improcedente que se pretenda la aplicación de una legislación precedente, como es la Ley 1/1985, de 23 de enero, del Parque Regional de la Cuenca Alta del Manzanares , para justificar un régimen más restrictivo que el previsto en el PGOU, cuya aprobación implica su consiguiente presunción de legalidad solo destruible mediante su revisión en vía administrativa o por resolución judicial firme, pues aplicar una Ley anterior sobre las determinaciones del Plan General supone vaciar éste de contenido, por lo que no tienen cabida las declaraciones contenidas en el Fundamento de Derecho Sexto en que se indica que la actividad no está permitida por la Ley 1/1985 , pues esa objeción debió efectuarse, en su caso, durante la tramitación del PGOU, pero no después, y menos cuando es la misma Administración la autora de la Ley la que aprueba el Plan, por lo que la aplicaron coordinada de las Normas Urbanísticas del PGOU y las previstas para la zona T, o área de transición en la legislación sectorial, debe llevar a la conclusión de ser autorizable el uso pretendido.

CUARTO .- En el primer motivo se contienen dos tipos de argumentos, apuntando ambos en la misma dirección de que la licencia se había obtenido por silencio:

1) Bien porque la actividad solicitada estaba admitida en el planeamiento urbanístico, citando en apoyo de tal aseveración el informe emitido con fecha 7 de julio de 2000 por la Dirección General de Urbanismo y Planificación Regional, por lo que resultaría de aplicación el epígrafe 1 del artículo 117 de la Ley 9/1995, de 28 de marzo, de Medidas de Política Territorial, Suelo y Urbanismo y no el régimen del silencio negativo previsto en el epígrafe 3 de ese mismo articulo, que se limita, según dice, a los supuestos de actividades contrarias al planeamiento, y;

2) Bien porque, aunque la actividad no estuviera permitida, resulta aplicable al acto de calificación el régimen del silencio positivo en materia de licencias de urbanismo.

Ninguno de tales argumentos puede ser acogido.

Empezando por el primero de ellos, es un hecho sobre en el que las partes están de acuerdo que el PGOU de Madrid clasifica los terrenos litigiosos como suelo no urbanizable de protección ecológica. Tal protección determinaba la directa aplicación, en materia de calificación territorial, del régimen previsto en el artículo 54 de la Ley 9/1995 , norma vigente al momento de dictarse el acto administrativo impugnado, con arreglo al cual "En el suelo no urbanizable sujeto a un régimen específico de protección sólo podrán producirse las calificaciones urbanísticas que sean congruentes con los aprovechamientos que expresamente permita la ordenación establecida por el planeamiento urbanístico o la planificación ambiental. En ningún caso serán posibles calificaciones que permitan la autorización de actos que tengan por objeto cualesquiera de los contemplados en las letras b), c), e) y f) del número 1 del artículo anterior, cuando el planeamiento urbanístico considere que éstos son incompatibles con el régimen de protección que establezca" .

La aplicación al caso del artículo 54 de la Ley 9/1995 deja exento de apoyo el argumento de ser aplicable el silencio positivo previsto en el artículo 117.1 de esa misma Ley , pues tal efecto se predica de las calificaciones territoriales solicitadas al amparo de otros preceptos de la misma, en concreto en los artículos 62, 63 , 65 y 67 y no del artículo 54 , que es el aplicable al supuesto que nos ocupa, y cuyos efectos por la falta de resolución en plazo es desestimatorio, como dispone el artículo 117.3 que indicaba textualmente: "3. Cuando de conformidad con lo establecido en el artículo 54 se solicite calificación urbanística en suelo no urbanizable sujeto a protección, se entenderá denegada si no se hubiere notificado resolución expresa en el plazo de tres meses, contados desde la entrada del expediente correspondiente en el Registro de la Consejería competente en materia de Ordenación del Territorio y Urbanismo".

Además, la Ley 8/1999, de 9 de abril, de Adecuación de la Normativa de la Comunidad de Madrid a la Ley Estatal 4/1999, de 13 de enero , de modificación de la LRJPA, modificó los plazos para dictar y notificar resolución previstos en la el artículo 117 de la Ley 9/1995 , de forma tal que desde entonces el plazo se fija en seis meses (antes era de tres meses) y se unifica el sentido del silencio, pues antes únicamente se preveía el silencio negativo para las calificaciones en suelo no urbanizable protegido y ahora se extiende a todo el suelo no urbanizable.

QUINTO .- Respecto de la adecuación de la actividad solicitada al ordenamiento jurídico, en concreto a la planificación medio ambiental y a la planificación urbanística, la sentencia de instancia examina la incardinación de la actividad solicitada en el régimen previsto en la legislación sectorial, haciendo referencia al informe emitido con fecha 13 octubre de 2000 por el Director General de Calidad Ambiental, del que resulta que la finca en que se pretende implantar tal actividad:

1) Está incluida dentro del ámbito de Protección del Parque Regional de la Cuenca Alta del Manzanares, en concreto en la zona T ó Área de Transición, cuya finalidad es, según el artículo 21 de la Ley 1/1985, de 23 de enero, del Parque Regional de la Cuenca Alta del Manzanares , la protección del Monte del Pardo, bien inmueble que, con arreglo al artículo 4 de la Ley de 16 de junio de 1982 , reguladora del Patrimonio Nacional, forma parte del Patrimonio Nacional y que tiene como objetivo fundamental la conservación del hábitat y especies propios de los sistemas ligados al bosque mediterráneo, como así consta en la Orden de 31 de julio de 1997 por la que se acordó la publicación del Plan de Protección Medio-Ambiental del Monte El Pardo (BOE de 7 de agosto de 1997). La zona T se define en el articulo 21 de la Ley 1/1985 , según la redacción dada por la Ley 1/1992, de 7 de febrero , como aquella "constituida por el área al oeste de la tapia del monte de El Pardo, dentro del término municipal de Las Rozas. Este área estará destinada a garantizar la protección del monte de El Pardo, entre la carretera nacional VI y la tapia de dicho monte, pudiendo albergar actividades e instalaciones deportivas, recreativas y culturales compatibles con la función de protección que constituye la finalidad primordial del área" , señalando el citado informe que la actividad solicitada no es encuadrable en ninguna de las permitidas en ese articulo 21 , concluyendo en la importancia de la protección no sólo del Monte del Pardo, sino "del mantenimiento del ámbito colindante (zona que nos ocupa), libre de actuaciones que puedan contribuir a la degradación de dicho espacio" .

2) Está también incluida en un Lugar de Importancia Comunitaria (LIC) denominado "Cuenca del Río Manzanares", en aplicación de la Directiva 79/409/CEE , Directiva Aves. Por tanto, forma parte de una Zona de Especial Protección para las Aves (ZEPA), por lo que resulta aplicable la regulación contenida en el Real Decreto 1.997/1995, de 7 de diciembre , por el que se establecen medidas para contribuir a garantizar la biodiversidad mediante la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres.

Por ello, " al tratarse de un espacio singular que goza de protección y entendiéndose que no existe necesidad de asumir las alteraciones que desencadenaría el establecimiento de la mencionada actuación ", el informe concluye en sentido desfavorable a la implantación solicitada.

Por lo demás, la Resolución denegatoria examina el conjunto de informes emitido en el expediente, incluido el citado por la recurrente de 7 de julio de 2000 y los informes desfavorables emitidos, el ya citado de 13 octubre de 2000 por el Director General de Calidad Ambiental, el de la Comisión del Pleno del Patronato del Parque Regional de la Cuenca Alta del Manzanares, adoptado en sesión de 23 de octubre de 2000, y el informe, también desfavorable, de la Comisión de Autorizaciones en Suelo No Urbanizable, en sesión de 16 de octubre de 2000.

Por ello, aunque el citado informe de 7 de julio de 2000, ciertamente es favorable a la concesión de calificación urbanística, este informe debe entenderse a reserva de los informes sectoriales pertinentes, como así se reconoce en su inciso final, en que se señala que habrá de someterse a informe del Patronato de la Cuenca alta del Manzanares que, ya hemos visto, fue posterior y desfavorable, y del resto de informes, como el del Director General de Calidad Ambiental, antes examinado, informes que impedían la válida concesión de la calificación, pues como disponía el artículo 57 de la Ley 9/1995 , "todas las obras, construcciones e instalaciones que se realicen y todos los usos que se desarrollen en suelo clasificado como no urbanizable deberán serlo con estricta sujeción a la normativa sectorial y ambiental aplicable y en cumplimiento además de las condiciones, los requisitos y las limitaciones establecidas por esta Ley o, en virtud de la misma, por el planeamiento territorial y urbanístico" .

Por ello, no puede sustentarse la pretendida prevalencia del informe de 7 de julio de 2000, que se analiza la actividad desde la perspectiva netamente urbanística sobre el resto de informes desfavorables emitidos, sin tener en cuenta que, en todo caso, la prevalencia es predicable de la ordenación territorial y medio ambiental sobre el planeamiento urbanístico, por aplicación del entonces vigente artículo 5.2 de la Ley 4/1989 , de 27 de marzo , de conservación de los espacios naturales y de la flora y fauna silvestres (hoy sustituida por la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, de Patrimonio Natural y de la Biodiversidad).

SEXTO .- No puede merecer mejor suerte el alegato sobre la posibilidad de admisión del silencio contra legem en materia de licencias.

En el ámbito de las licencias urbanísticas, existe una constante legal que imposibilita la adquisición de licencias contra legem , según se expone seguidamente:

  1. La imposibilidad de adquisición por silencio de facultades contra legem se introdujo en el ordenamiento jurídico urbanístico con motivo de la Ley 19/1975, de 2 de mayo, de Reforma de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 1956 . Esta Ley, en su exposición de motivos señala como fundamento de tal prevención la desaparición, en lo posible, de la "... indisciplina urbanística" . Se trata, sobre todo, de evitar que la infracción se produzca, porque sólo así se evita el coste social que toda infracción comporta. Se procura por todos los medios hacer desaparecer cualquier estímulo al comportamiento antisocial de los presuntos infractores que pudiera resultar de las insuficiencias del ordenamiento jurídico" . Al objeto de que todos los actos de particulares que signifiquen una transformación física del suelo o del espacio sean sometidos a licencia y que ésta, a su vez, se otorgue de conformidad con el planeamiento vigente, se proponen una serie de modificaciones legislativas tendentes todas ellas a mantener y, en su caso, restaurar, la legalidad urbanística ... ", y uno de estos mecanismos que instauró para luchar contra la indisciplina urbanística fue la imposibilidad de adquirir licencias por silencio contra legem . Así, en la nueva redacción dada al artículo 165 de la Ley del Suelo de 1956, en el epígrafe 3 , después de indicar que el procedimiento de otorgamiento de las licencias se ajustará a lo prevenido en la legislación de régimen local, dispuso que " En ningún caso se entenderán adquiridas por silencio administrativo facultades en contra de las prescripciones de esta Ley, de los planes, normas o proyectos, programas y, en su caso, de las normas complementarias y subsidiarias de planeamiento".

  2. Esta disposición pasó a formar parte, con la misma redacción, del artículo 178.3 del Texto Refundido de la Ley de Suelo de 1976 , aprobado por Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril .

  3. La Ley 8/1990, de 25 de julio, de Reforma del Régimen Urbanístico y Valoraciones del Suelo, en su Disposición Adicional Cuarta dispuso que " En ningún caso se entenderán adquiridas por silencio administrativo facultades urbanísticas en contra de lo dispuesto en esta Ley o en la legislación o planeamiento urbanístico aplicables " y el Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992 , aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio , al regular la obtención de licencias por silencio, estableció en su artículo 242.6 , (al que la Disposición Final atribuyó el carácter de legislación básica) que " En ningún caso se entenderá adquiridas por silencio administrativo licencias en contra de la legislación o del planeamiento urbanístico", precepto cuya impugnación por la Generalidad de Cataluña fue desestimado en la STC 61/1997 del Tribunal Constitucional.

  4. La posterior Ley estatal del suelo, Ley 6/1998, de 13 de abril, de Régimen del Suelo y Valoraciones, mantuvo en su Disposición Derogatoria, la vigencia del artículo 242.6 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992 , al igual que la Ley 8/2007, de 28 de mayo , siendo finalmente incorporado al Texto Refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, que en su artículo 8.1 .b), mantiene la imposibilidad de obtención de licencias contra legem , al indicar que " En ningún caso se entenderá adquiridas por silencio administrativo facultades o derechos que contravengan la ordenación territorial o urbanística", en una redacción que recuerda la prevista en el artículo 178.3 de la Ley del Suelo de 1976 , al incluir el concepto más amplio de "facultades o derechos" respecto del término "licencias" .

Existe, por otra parte, una consolidada doctrina de esta Sala y Sección que declara la imposibilidad de obtención de licencias de urbanismo por silencio contra legem . Así, en la sentencia de 28 de enero de 2009 , Recurso de Casación en Interés de Ley 45/2007, declaramos, a propósito de tal precepto , que imposibilita la obtención por silencio de licencias contra legem ya que se trata de un precepto estatal básico de "raigambre en nuestro ordenamiento urbanístico (artículo 178.3 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 ), que rigen en todo el territorio español y que los ordenamientos urbanísticos autonómicos no pueden contradecir (Disposición final primera 1 del Texto Refundido aprobado por el citado Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio )", a lo que añadimos en los Fundamentos de Derecho Quinto y Sexto de esa sentencia:

"QUINTO.- También es un precepto estatal básico el contenido en el artículo 43.2 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común 30/1992, de 26 de noviembre , modificado por Ley 4/1999, de 13 de enero , según el cual «los interesados podrán entender estimadas por silencio administrativo sus solicitudes en todos los casos, salvo que una norma con rango de Ley o norma de Derecho Comunitario Europeo establezca lo contrario».

Pues bien, la regla general es la del silencio positivo, aunque la propia norma contiene la salvedad de que otra norma con rango de Ley o norma de Derecho Comunitario Europeo establezca lo contrario, y esto es lo que sucedía con la vigencia antes, en todo el territorio español, del precepto contenido en el aludido artículo 242.6 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992 y ahora con lo dispuesto en el artículo 8.1 b), último párrafo, del Texto Refundido de la Ley de suelo de 2008 , y, por consiguiente, conforme a ellos, no pueden entenderse adquiridas por silencio administrativo licencias en contra de la ordenación territorial o urbanística, de manera que la resolución de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia, al declarar lo contrario, es errónea y gravemente dañosa para el interés general porque elimina una garantía encaminada a preservar la legalidad urbanística.

SEXTO.- Mantenemos, por tanto, la misma doctrina jurisprudencial que existía con anterioridad a la Ley 4/1999, que modificó el artículo 43.2 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, recogida, entre otras, en nuestras Sentencias de fechas 30 de enero de 2002 (recurso de casación 9239/97 ), 15 de octubre de 2002 (recurso de casación 11.763/98 ), 17 de noviembre de 2003 (recurso de casación 11768/98 ), 26 de marzo de 2004 (recurso de casación 4021/01 ), 3 de diciembre de 2005 (recurso de casación 6660/02 ), 31 de octubre de 2006 (recurso de casación 3289/03 ), 17 de octubre de 2007 (recurso de casación 9828/03 ) y 17 de octubre de 2007 (recurso de casación 9397/03 ), lo que corrobora el error de la Sala de instancia y la necesidad de que procedamos a declarar la doctrina legal que nos pide el Ayuntamiento recurrente, y que debemos hacer extensiva al artículo 8.1. b), último párrafo, del Texto Refundido de la Ley de suelo aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, con los efectos que establece el artículo 100.7 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , de manera que, respetando la situación jurídica particular derivada de la sentencia recurrida, a partir de la publicación de la parte dispositiva de esta nuestra en el Boletín Oficial del Estado, vinculará a todos los jueces y tribunales por ser la Sala Tercera del Tribunal Supremo, conforme a lo establecido en el artículo 123.1 de la Constitución, el órgano jurisdiccional superior en el orden contencioso-administrativo en toda España".

Con base en ello, en la parte dispositiva de la sentencia declaramos como doctrina legal que el artículo 242.6 del Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, y el artículo 8.1 b), último párrafo, del Texto Refundido de la Ley de suelo aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio , son normas con rango de leyes básicas estatales, en cuya virtud y conforme a lo dispuesto en el precepto estatal, también básico, contenido en el artículo 43.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, modificado por Ley 4/1999, de 13 de enero , no pueden entenderse adquiridas por silencio administrativo licencias en contra de la ordenación territorial o urbanística.

Por ello, habiendo declarado la sentencia de instancia que la autorización solicitada por el recurrente no se ajusta a lo dispuesto en el ordenamiento jurídico, resulta clara su imposible obtención por silencio administrativo positivo.

SEPTIMO .- Tampoco podemos acoger el motivo segundo , en que se argumenta la aplicación del artículo 16.3 de la LRSV , que contempla la aprobación por silencio de los planes de desarrollo, porque las calificaciones territoriales previstas en la Ley 9/1995 de 28 de marzo, de la Comunidad de Madrid , gozan de la naturaleza análoga al de los instrumentos de planeamiento de desarrollo, como si de disposiciones de carácter general cuya obtención tuviera por finalidad completar la ordenación en al ámbito territorial al que se refieren.

Tan interpretación no puede admitirse.

Esta Sala se ha pronunciado sobre la naturaleza normativa de las calificaciones territoriales previstas en la legislación canaria, que las calificaba formalmente como disposiciones generales equiparables a los planes de urbanismo, negando que, a pesar de tal declaración prevista para ellas en las normas autonómicas que las regulan, fueran disposiciones normativas y no actos administrativos. Es el caso resuelto en la STS de fecha 20 de noviembre de 2006 (Recurso de casación 4126), y de los sucesivas SSTS de 14 de enero de 2010 (Recurso de casación 1763/2008 ), de 26 de febrero de 2010 (Recursos de casación 12/2006 y 6211/2006 ) y de 28 de octubre de 2010 (Recurso de casación 83/2009 ).

En concreto en la primera de ellas dijimos que aunque la ordenación vigente al tiempo de los hechos entonces examinados incluía las calificaciones territoriales dentro de los instrumentos de ordenación territorial, sin embargo, por encima de esta consideración puramente formal, y atendiendo a su contenido y al procedimiento en el que se insertan, la caracterización de estas calificaciones territoriales como instrumentos de ordenación carece de consistencia y debe ser descartada.

Tal conclusión es trasladable a la naturaleza jurídica de las calificaciones territoriales prevista en la Ley 9/1995 de 28 de marzo, de la Comunidad de Madrid, reguladas en los artículos 53, 54, 61 a 69, de cuya regulación se desprende que son actos indefectiblemente ligados a la ejecución de obras, construcciones o instalaciones en suelo no urbanizable y que aparecen caracterizados en la regulación contenida en los artículos 61 a 69 por:

1) El ámbito territorial al que afecta cada calificación se refiere a una finca concreta;

2) La calificación se inserta dentro del procedimiento de licencia urbanística para la construcción de edificios o instalaciones o instauración de usos;

3) Su obtención es previa a la licencia urbanística para la construcción o uso del suelo;

4) Su eficacia está ligada a la de la licencia urbanística; y,

5) Finalmente, la propia Ley 9/1995 , al regular el efecto del silencio diferencia según se trate de su aplicación a instrumentos de planeamiento general, cuya regulación se contiene en el artículo 115 , a la aplicación en los procedimientos de calificación territorial, que regula en el artículo 117 con los efectos señalados en el fundamento segundo de esta nuestra sentencia.

Del conjunto de tales notas no se desprende que la finalidad de la calificación territorial sea completar la ordenación urbanística, sino que aparece como un instrumento ligado directamente a la ejecución del planeamiento y a su última fase, la realización de actos de construcción o uso del suelo, concebido como una autorización previa a la licencia de obras o de usos en suelo rústico, careciendo de las notas de generalidad y permanencia propias de los instrumentos de ordenación y de las disposiciones generales, de lo que se desprende su naturaleza jurídica como actos administrativos.

Por lo demás, una interpretación que atienda a los antecedentes históricos y legislativos, también nos lleva a esta conclusión, pues este tipo de actuaciones en suelo no urbanizable sigue la línea procedimental ya prevista en la Ley estatal de Suelo de 1976 , que establecía un régimen jurídico especial respecto de las construcciones o instalaciones en el medio rural (suelos no urbanizables) que no guardan relación con la naturaleza rústica de los predios, caracterizado por la insuficiencia de la licencia urbanística municipal, de forma tal que era precisa la obtención de una "autorización previa" por parte de la Administración del Estado, esquema que se ha mantenido en sus líneas esenciales con motivo de las competencias urbanísticas asumidas por las Administraciones Autonómicas, aunque con la modulación de que se ha intensificado la intervención autonómica, ampliándose los supuestos en que es precisa tal autorización previa, superándose con creces las tradicionales edificaciones de utilidad pública o interés social o vivienda familiar.

OCTAVO .- Finalmente, tampoco podemos aceptar el argumento de la posible regulación contraria o distinta entre el PGOU de 1997 Madrid y la Ley 1/1985 del Parque Regional de la Cuenca Alta del Manzanares , pues además de que tal regulación contraria es solo una conclusión a la que llega la parte recurrente, que apoya en el informe emitido el 7 de julio de 2000, y del que deduce que la actividad sí es autorizable con arreglo al citado PGOU, tal informe, que también señala la normativa sectorial prevista para el citado Parque Regional, no dice que la regulación entre ambas planificaciones, urbanística y medio ambiental, sean disonantes, sino que en su interpretación, el técnico informante concluye que la actividad puede admitirse. Es, por tanto, un juicio u opinión que ni vincula a la Administración (ex articulo 83.1 de la Ley 30/1992 ) ni, en menor medida, a los Tribunales.

Descartada tal contradicción, aunque esta se produjera, la naturaleza reglamentaria de los planes urbanísticos, entre sí y respecto de normas jurídicas con rango de Ley, como es el caso de la Ley 1/1985 del Parque Regional de la Cuenca Alta del Manzanares , determinaría la inaplicación de los preceptos del PGOU que estuvieran en contradicción con aquella, simplemente por el principio de jerarquía normativa, atendida a la naturaleza reglamentaria de los instrumentos de planeamiento, y sin que para ello fuera preciso la expulsión formal del ordenamiento jurídico por la propia Administración, mediante la revisión de la disposición general por ella aprobada, o por Sentencia judicial firme, pues bastaría dejar de aplicar la norma reglamentaria de conformidad con lo dispuesto en el artículo 6 de la Ley 6/1985, de 1 de julio, Orgánica del Poder Judicial , en que se establece el mandado a los Jueces y Tribunales de no aplicar los reglamentos o cualquier otra disposición contrarios a la Constitución, a la ley o al principio de jerarquía normativa.

NOVENO .- Al declararse no haber lugar al recurso de casación procede condenar a la parte recurrente en las costas del mismo (artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional 29/98 ). Esta condena, sin embargo, sólo alcanza, respecto de la minuta de la Letrada de la Comunidad de Madrid a la cantidad máxima de 1.000 euros, a la vista de las actuaciones procesales.

VISTOS los preceptos y jurisprudencia citados, así como los de pertinente aplicación.

Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.

FALLAMOS

  1. No haber lugar y, por tanto, desestimar el recurso de casación número 3908/2007, interpuesto por la "SOCIEDAD PROTECTORA DE ANIMALES Y PLANTAS DE MADRID" contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, en fecha de 13 de abril de 2007, en su Recurso Contencioso Administrativo número 605/2006 , la cual, en consecuencia, confirmamos.

  2. Condenar a la parte recurrente en las costas del presente recurso de casación, en los términos expresados.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN. Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. Rafael Fernandez Valverde, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.

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