STS, 10 de Febrero de 2005

En el procedimiento abreviado número 240/2003, el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 2 de Las Palmas de Gran Canaria dictó sentencia de fecha 4 de noviembre de 2003, cuyo fallo dice literalmente: «FALLO: Que debo estimar y estimo el recurso contencioso- administrativo interpuesto por UNISAFARI, S.L. contra el acto identificado en el antecedente de hecho primero de esta sentencia que anulo por no ser conforme al Ordenamiento jurídico, sin hacer expresa imposición de las costas.».

Contra la referida sentencia preparó la representación procesal del CABILDO INSULAR DE TENERIFE recurso de casación en interés de la Ley en fecha 3 de febrero de 2004, en el que, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, concluyó con el siguiente SUPLICO: «que, teniendo por presentado este escrito, con sus documentos anexos y copias, dicte Sentencia por la que, respetando las situaciones jurídicas derivadas de la recurrida, declare que ésta infringe el Ordenamiento Jurídico, y fijando la doctrina legal correcta, establezca lo siguiente: Que el artículo 145 de la Ley 16/87, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres ha sido tácitamente derogado por la Disposición Adicional Undécima de la Ley 42/1994, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y de Orden Social, por lo que los plazos de prescripción son los previstos en el artículo 132 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común; que el plazo de caducidad de los expedientes sancionadores en materia de transportes es de seis meses, computándose dicho plazo desde el Acuerdo del Órgano Competente (Resolución del Consejero por la que se acuerda la incoación del expediente sancionador) hasta la notificación de la resolución del mismo al interesado.».

Por providencia de la Sala de fecha 22 de abril de 2004, se ordenó el trámite previsto en el artículo 100.4 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción Contencioso-Administrativa y habiéndose personado el Abogado del Estado, se acordó darle traslado del escrito de interposición para alegaciones.

El Abogado del Estado presentó escrito de alegaciones con fecha 29 de septiembre de 2004, en el que manifestó su conformidad con las pretensiones deducidas por el CABILDO INSULAR DE TENERIFE.

Dado traslado al Ministerio Fiscal, éste evacuó el trámite conferido mediante escrito de fecha 1 de octubre de 2004, en el que interesó la desestimación del presente recurso en interés de la Ley.

Por providencia de fecha 15 de noviembre de 2004, se designó Magistrado Ponente al Excmo. Sr. D. José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat, y se señaló este recurso para votación y fallo el día 2 de febrero de 2005, fecha en que tuvo lugar el acto.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat, Magistrado de la Sala

Sobre el objeto del recurso de casación en interés de la Ley.

El CABILDO INSULAR DE TENERIFE interpone este recurso de casación en interés de la Ley contra la sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 2 de Las Palmas de Gran Canaria de 4 de noviembre de 2003, por estimar la decisión jurisdiccional recurrida errónea y gravemente dañosa para el interés general.

La Administración recurrente pretende que esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo declare como doctrina legal la siguiente: «Que el artículo 145 de la Ley 16/87, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres ha sido tácitamente derogado por la Disposición Adicional Undécima de la Ley 42/1994, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y de Orden Social, por lo que los plazos de prescripción son los previstos en el artículo 132 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común; que el plazo de caducidad de los expedientes sancionadores en materia de transportes es de seis meses, computándose dicho plazo desde el Acuerdo del Órgano Competente (Resolución del Consejero por la que se acuerda la incoación del expediente sancionador) hasta la notificación de la resolución del mismo al interesado.».

Sobre la fundamentación de la sentencia recurrida.

La sentencia del Juzgado de lo Contencioso- Administrativo recurrida anuló el Decreto del Presidente del Cabildo Insular de Tenerife de 11 de marzo de 2003, por el que se desestimó el recurso de alzada formulado contra la resolución del Consejero Insular del Área de Carreteras, Vivienda y Transporte de 28 de noviembre de 2002, que impuso a la empresa UNISAFARI, S.L. la sanción de multa de 600 euros por la comisión de la infracción de la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres, al estimar caducado el procedimiento sancionador en aplicación del artículo 205 del Reglamento de Ordenación de los Transportes Terrestres aprobado por Real Decreto 1772/1994, de 5 de agosto.

La sentencia estimó la pretensión anulatoria fundándose en las siguientes consideraciones jurídicas plasmadas en los fundamentos jurídicos primero y segundo:

En primer lugar debe abordarse la posible prescripción de la infracción y la caducidad del procedimiento.

La denuncia que formula se realiza el día 29.11.01, notificándose la sanción el 31 de octubre 2002, por lo que la estimación del recurso por prescripción de la infracción sería consecuencia obligada de la aplicación al caso enjuiciado del artículo 145 de la Ley de Ordenación de Transporte Terrestre que establece como plazo de prescripción específico de la acción para sancionar las infracciones de la legislación reguladora de los transportes terrestres el de tres meses de haberse cometido, si antes de transcurrido dicho plazo no se ha notificado al presunto responsable la incoación del expediente sancionador o si, habiéndose iniciado éste, sufriesen las actuaciones paralización por tiempo superior a dicho plazo, el cual se computará entre dos actuaciones o diligencias consecutivas que resulten legal o reglamentariamente necesarias para la resolución del expediente.

Puede oponerse a ello que la disposición 11ª de la Ley 42/1994 dispuso que las infracciones de la legislación reguladora de los transportes terrestres prescribirán en los plazos y condiciones establecidos en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, salvo cuando se trate de infracciones leves, en cuyo caso, el plazo de prescripción será de un año.

No puede afirmarse de forma rotunda que ello suponga la derogación de aquel precepto de la específica ley de ordenación del transporte por algunas razones: a) puede, al menos doctrinalmente, distinguirse entre la prescripción de la infracción y la de la "acción para sancionar" que constituiría una difusa separación con la caducidad, b) Existe una especie de reenvío normativo dado que el artº 132 de la Ley 30/92 preceptúa que los plazos de prescripción serán los señalados en la legislación específica y sólo en su defecto los establecidos en aquel precepto y c) la Ley 42/94, al contrario de la técnica empleada para las restantes modificaciones legislativas, ni dio nueva redacción al repetido artº 145, ni lo derogó expresamente.

Sin embargo lo que sí parece como incuestionable, habida cuenta el calendario que hemos reseñado, es que se produjo la caducidad del procedimiento sancionador.

La sentencia del TS de 23-5-2001, dictada en recurso de casación en interés de ley dice: "Esta Sala en su sentencia de 15 de noviembre de 2000, dictada en un recurso de casación en interés de la ley, sobre cuestión similar a la ahora examinada, razonó «que la denuncia únicamente supone iniciación del expediente sancionador en el supuesto de que se notifique en el acto a los denunciados, y esa iniciación debe entenderse deferida en otro caso al momento en que se produzca el acuerdo correspondiente... ». De conformidad con ello se estableció como doctrina legal, para los supuestos en que la notificación de la denuncia no se verifica en el acto, la siguiente: «conforme al artículo 16 del Reglamento de Procedimiento Sancionador en materia de Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, para el cómputo de los plazos a efectos de caducidad del procedimiento se tendrá en cuenta como fecha de iniciación la de incoación por órgano competente una vez conocida la identidad del infractor, que no pudo ser notificado en el acto de comisión de la infracción, sin que a estos efectos el inicio del cómputo pueda efectuarse a partir de la fecha de la denuncia por el agente».

Esta doctrina, referida a las sanciones de tráfico, es perfectamente aplicable a las sanciones en materia de transportes, pues, aunque e este sector el Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres no contenga un precepto análogo al del artículo 10 de aquel otro Reglamento, no debe desconocerse que habrá ocasiones, como ocurrió en el caso de autos, en que también las denuncias efectuadas por los agentes que tengan encomendada la vigilancia de transportes se entiendan directamente con los hipotéticos infractores, y puesto que en ellas tiene que constar, según dispone el artículo 207 RLOTT una sucinta exposición de los hechos, matrícula del vehículo interviniente en los mismos, sí como aquellas circunstancias y datos que contribuyan a determinar el tipo de infracción y el lugar, fecha y hora de la misma, cabe decir que, cumplidas estas condiciones -consignación de datos y notificación-, si bien formalmente no puede hablarse de procedimiento, sí que lo hay materialmente, al concurrir todos los elementos objetivos y subjetivos precisos para ello.

Consecuentemente, en estos supuestos el día inicial para el cómputo del plazo del año que señala el artículo 205 de RLOTT para la tramitación y resolución del procedimiento sancionador será el de la denuncia correctamente extendida y notificada, y no el del posterior acto del órgano competente".

El plazo establecido en un año por aquel precepto reglamentario, (que hoy debe entenderse de seis meses luego de la modificación y reserva de ley que introdujo la Ley 4/99 en el artº 42 de la Ley 30/92), ha sido ampliamente rebasado, por lo que procede estimar el recurso, sin hacer pronunciamiento sobre las costas del mismo por no concurrir ninguna de las circunstancias que le art. 139.1 de la Ley de la Jurisdicción, establece para hacer una declaración sobre condena a su pago.

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Sobre la naturaleza del recurso de casación en interés de la Ley.

El recurso de casación de interés de la Ley, que conforme el artículo 100 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa cabe contra las sentencias dictadas en única instancia por los Jueces de lo Contencioso-Administrativo y las pronunciadas por las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia y de la Audiencia Nacional, que no sean susceptibles de los recursos de casación a que se refieren las dos Secciones anteriores, y que podrán ser impugnadas por la Administración pública territorial que tenga interés legítimo en el asunto y por las Entidades o Corporaciones que ostenten la representación y defensa de intereses de carácter general o corporativo y tuviesen interés legítimo en el asunto, por el Ministerio Fiscal y por la Administración General del Estado, cuando estimen que la resolución dictada es gravemente dañosa para el interés general y errónea, tiene delimitado su objeto porque únicamente podrá enjuiciarse la correcta interpretación y aplicación de normas emanadas del Estado que hayan sido determinantes del fallo recurrido.

El recurso de casación en interés de la Ley en el orden jurisdiccional contencioso-administrativo se caracteriza como un remedio extraordinario de impugnación preservado a las Administraciones Públicas y el Ministerio Fiscal, concebido en defensa del ordenamiento que faculta al Tribunal Supremo, supremo intérprete de la legalidad infraconstitucional, para impedir que se consoliden sentencias dictadas por los Juzgados y Salas de lo Contencioso-Administrativo reputadas de erróneas que pueden comprometer los intereses generales más allá del caso resuelto por su proyección en la resolución de otros casos idénticos contra los que no cabe ningún recurso de casación.

Cumple de este modo el recurso de interés de la Ley una función nomofiláctica en defensa del interés general mediante la creación de doctrina legal porque su finalidad es la de corregir con efectos de futuro un error interpretativo o de selección de la norma aplicable que se concibe no como un enjuiciamiento abstracto de la norma, sino en conexión con el proceso concreto y las normas que han servido de fundamento a la sentencia recurrida que se estima errónea y gravemente dañosa a los intereses generales.

Esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en la sentencia de 17 de abril de 2001 (RC 3176/2000) acogiendo la doctrina expresada en las sentencias de 27 de diciembre de 1999 (RC 2249/1999) y de 16 de mayo de 2000 (RC 4689/1999), ha declarado que el recurso extraordinario en interés de la Ley constituye "[...] un medio de impugnación de naturaleza casacional, que, como todos, está dirigido a la unificación de los criterios interpretativos y aplicativos del Ordenamiento, pero que tiene por única finalidad la fijación en el fallo de doctrina legal, en cuanto ha de respetar la situación jurídica derivada de la sentencia, en cuanto es subsidiario respecto de las otras dos modalidades casacionales y en cuanto, por último, aparte de haberse de observar en su interposición los requisitos formales y procedimentales establecidos en el precepto antes mencionado, exige el cumplimiento de otros fundamentalmente encaminados a evitar que un medio de impugnación de tan singular naturaleza se convierta, de hecho, en un mecanismo que permita un nuevo examen del problema concreto suscitado en la instancia, anticipando así el resultado de cuestiones iguales o sustancialmente iguales que a la Administraciones y Entidades legitimadas para interponerlo pudieran plantearse, o que ya tuvieran realmente suscitadas, o que convierta al Tribunal Supremo en una suerte de órgano consultivo de aquellas siempre que sus particulares criterios decisorios hubiesen sido contrariados en vía de revisión jurisdiccional.

Por eso, es absolutamente necesario, para la viabilidad del recurso, que la doctrina que se solicite -que deberá ser acotada en el escrito de interposición, sin que sea procedente hacer remisión a la que derive de sus argumentos- guarde relación directa con el problema planteado en la instancia - evitando así la petición, y en su caso formulación, de interpretaciones y doctrinas que, aun siendo correctas en abstracto, estén desvinculadas de la cuestión suscitada en los autos y resuelta en la sentencia-, y que, además, tal doctrina esté formulada en términos que permitan su aplicación generalizada, y por eso, también, son rechazables las interpretaciones y doctrinas solicitadas que, a la postre, no hagan otra cosa que reproducir o ratificar conclusiones o mandatos de la Ley o de cualesquiera otras disposiciones con susceptibilidad de aplicación directa. Y todo ello sin perjuicio de que también haya que argumentar lo erróneo del criterio sustentado por la sentencia impugnada, en el sentido de que se trate de un criterio manifiestamente contrario a Derecho y no únicamente predicable del caso concreto controvertido, sin posibilidades, por tanto, de generalización - recuérdese la finalidad del recurso de evitar la perpetuación o repetición de la doctrina errónea-, y argumentar, igualmente, la magnitud en que la sentencia recurrida pueda considerarse gravemente dañosa para el interés general [...]".

Sobre la desestimación del recurso de casación en interés de la Ley.

La aplicación de estos parámetros legales y jurisprudenciales acerca de la naturaleza del recurso de casación en interés de la Ley promueve la desestimación del recurso:

La pretensión de que se declare por esta Sala que el artículo 145 de la Ley 16/1987, de 30 de agosto, de Ordenación de los Transportes Terrestres ha sido tácitamente derogado por la Disposición Adicional Undécima de la Ley 42/1994, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y de Orden Social, debe rechazarse porque el órgano juzgador de instancia no fundamenta la anulación de la resolución impugnada del Presidente del Cabildo Insular de Tenerife en la aplicación del plazo de prescripción establecido en dicho precepto legal.

Como advierte con rigor jurídico el Ministerio Fiscal en el informe evacuado de conformidad con el artículo 100.6 de la Ley jurisdiccional, la sentencia recurrida no contiene doctrina alguna sobre el artículo 145 de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres, al limitarse el órgano sentenciador a mostrar sus dudas sobre la vigencia del referido precepto legal, por lo que no puede apreciarse que la interpretación aplicativa de esta norma haya sido determinante del fallo recurrido.

A mayor abundamiento, cabría señalar que la declaración que se pretende resulta innecesaria al existir doctrina legal sobre la derogación del precepto enjuiciado, según se advierte en la sentencia de esta Sala de 9 de febrero de 2005 (RC 59/2003), por remisión a las precedentes sentencias de 20 de enero de 1997 y de 7 de julio de 2000, en base a los siguientes fundamentos jurídicos:

En la primera de ellas se dice:

"En efecto, como ya se adelantó, el artículo 145 de la Ley 16/1987 quedó tácitamente derogado por la Disposición Adicional Undécima de la Ley 42/1994, de 30 de diciembre, de Medidas fiscales, administrativas y de orden social, a cuyo tenor: "Las infracciones de la legislación reguladora de los transportes terrestres prescribirán en los plazos y condiciones establecidos en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, salvo cuando se trate de infracciones leves, en cuyo caso, el plazo de prescripción será de un año". Remisión a la Ley 30/1992 que ya antes había realizado el Real Decreto 1772/1994, de 5 de agosto, que modificando el artículo 203 del Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres, dio a su apartado 2 la siguiente redacción: "Las infracciones y sanciones prescribirán de acuerdo con lo previsto en el artículo 132 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, y en los plazos establecidos por la citada Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres".

En la de 7 de julio de 2000 se indica:

"La tesis procesal que se mantiene en el recurso es la siguiente. De forma indudable la razón de decidir de la Sentencia impugnada es la prescripción de la infracción, habiéndose aplicado el articulo 203.1 del Reglamento de la ley de Transportes Terrestres, el cual desarrolla (o más bien transcribe) el articulo 145 de esta Ley, la Ley 16/1987, de 30 de julio. Ahora bien, según se mantiene, el juzgador a quo no ha tenido en cuenta que estos preceptos han sido modificados (literalmente se dice que han sido derogados de forma implícita) por la Disposición Adicional undécima de la Ley de Medidas Fiscales, Administrativas y de Orden Social, Ley 42/1994, de 30 de diciembre. Pues la referida Disposición Adicional establece que la prescripción de las infracciones en materia de transportes terrestres se regirá por lo dispuesto en cuanto a plazos y condiciones por la Ley 30/1992, de 26 de noviembre (que regula el tema en su articulo 132), salvo cuando se trate de las infracciones leves que prescribirán al año.

Se solicita por el Cabildo recurrente que se fije como doctrina legal la de que, a partir de la entrada en vigor de la Ley 42/1994, la prescripción de las infracciones en materia de transportes terrestres se rige por la Ley 30/1992, de 20 de noviembre, salvo en el caso de las faltas leves que prescriben al año. Como puede verse ello reproduce en sus propios términos la argumentación del recurso de que inmediatamente antes se ha dado cuenta.

Tras el estudio correspondiente la Sala entiende, visto el informe del Ministerio Fiscal, que es correcta la tesis del Cabildo Insular actor en este recurso en cuanto a cual es la legislación aplicable y cuales son en consecuencia la condiciones y plazos de la prescripción de las infracciones en materia de transportes terrestres"

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Resulta, asimismo, superflua la pretensión de que se declare que "el plazo de caducidad de los expediente sancionadores en materia de transportes es de seis meses, computándose dicho plazo desde el acuerdo del órgano competente; al acogerse en la sentencia recurrida explícitamente la doctrina de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, advertida en la sentencia de 23 de mayo de 2001 (RC 3990/2000) recaída en interpretación del artículo 205 del Reglamento de Ordenación de los Transportes Terrestres, en su redacción dada por el Real Decreto 1772/1994, de 5 de agosto, por lo que se aprecia que carecen de fundamento las dudas hermenéuticas en que descansa el recurso de casación en interés de la Ley interpuesto por el Cabildo Insular de Tenerife.

Procede, pues, la desestimación del recurso de casación en interés de la Ley interpuesto por el CABILDO INSULAR DE TENERIFE contra la sentencia del Juzgado de lo Contencioso- Administrativo número 2 de Las Palmas de Gran Canaria de 4 de noviembre de 2003, dictada en el procedimiento abreviado 240/2003.

Sobre las costas procesales.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, no procede condena en costas, habida cuenta de que aunque su pretensión se desestima, en el fondo de la cuestión la doctrina existente coincide con la por él propuesta.

En atención a lo expuesto, en nombre del Rey, y en ejercicio de la potestad jurisdiccional que emana del Pueblo español y nos confiere la Constitución,

Que debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación en interés de la Ley interpuesto por el CABILDO INSULAR DE TENERIFE contra la sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 2 de Las Palmas de Gran Canaria de 4 de noviembre de 2003, dictada en el procedimiento abreviado 240/2003.

No procede efectuar expresa imposición de las costas procesales causadas en el presente recurso de casación en interés de la Ley.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . Fernando Ledesma Bartret.- Óscar González González.- Manuel Campos Sánchez-Bordona.- Eduardo Espín Templado.- José Manuel Bandrés Sánchez- Cruzat.- Rubricados. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. JOSÉ MANUEL BANDRÉS SÁNCHEZ- CRUZAT, estando constituída la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretario, certifico. Alfonso Llamas Soubrier.- Firmado.