La búsqueda del desarrollo sostenible a través del ordenamiento territorial: elementos para Costa Rica

El objeto y contenido del Ordenamiento del Territorio puede abordarse desde diferentes perspectivas, entre ellas el factor tiempo: ¿cuándo es el momento adecuado para iniciar un proceso de ordenamiento del suelo, las perspectivas desde las cuales se debe abordar el uso del suelo y las modalidades de la planificación: desde lo sectorial o desde el plano general?. Se presenta a continuación una selección de las distintas aproximaciones que se pueden dar a este tema, así como una breve explicación relacionada con la forma de visibilizar el reto de la distribución del uso del suelo.

El momento para ordenar el suelo

Resulta imposible estudiar el tema de Ordenamiento Territorial sin plantearse la pregunta de cuándo es el momento adecuado para ordenar el suelo, cuál debe ser el detonador para iniciar este complejo proceso. Con frecuencia se vincula con la identificación y el intento de solución de problemas territoriales. Sin embargo, no siempre la motivación cabe en lo que se entiende por "problema territorial".

La doctrina ha distinguido entre problemas territoriales y procesos territoriales, dependiendo de la base de la intervención que se realiza, de la siguiente manera:

- Intervención basada en la elección entre diversas alternativas: para resolver problemas que requieren una respuesta en términos de elección de la alternativa óptima entre diversas posibles. En este sentido, la planificación sectorial puede ser una herramienta adecuada. Se combinan diversos criterios, se realizan análisis de costo- beneficio y se aplica la evaluación de impacto ambiental para poder escoger la mejor alternativa. Un claro ejemplo es la regulación de un cuerpo de agua y el aprovechamiento de todos los elementos de una cuenca.

- Intervención basada en la armonización de múltiples usos del suelo: es un proceso complejo de toma de decisiones en donde se utilizan planes territoriales y urbanos.

Es decir, las herramientas existentes para ordenar el uso del suelo se pueden aplicar en cualquier momento, ya sea por necesidad de dar solución a problemas específicos, como para armonizar un universos de usos del territorio a través de planes generales que funcionan como marco de acción y orientación. No sólo se solucionan problemas actuales sino que se busca prevenir problemas y conflictos futuros.

Formas de abordar el Ordenamiento Territorial

- Desde la política: el Ordenamiento Territorial culmina siempre en una decisión política

- Desde lo técnico: El ordenamiento del suelo exige un importante componente técnico y profesional para establecer las distintas alternativas posibles.

- Desde los agentes económicos: como destinatarios de las decisiones de ordenamiento y como influencia indirecta en la decisión final.

- Desde los ciudadanos: como usuarios del suelo, partícipes del proceso de formación de políticas y de escogencia final de alternativas.

Las modalidades de planificación

La planificación económica: se entiende como "el conjunto de políticas económicas con incidencia territorial sobre todo las políticas sectoriales (industrial, agraria, artesanal, turística, comercial y tecnológica) y la política regional dirigida a corregir desequilibrios territoriales." (Pujadas, 1998). Tiene un doble carácter, indicativo y vinculante a la vez: es vinculante para el sector público pero indicativo para el privado en relación con la redistribución territorial y sectorial de la actividad económica.

La planificación física: tiene como objeto la ordenación armoniosa de los diferentes usos del suelo y en última instancia comporta la producción física del territorio ordenado. Es de carácter vinculante, tanto para el sector público como para el privado.

Las modalidades de la planificación física

Aproximación territorial o general: Se busca ordenar de una manera integral o global el territorio, para esto se descompone en unidades más pequeñas según criterios de similitud o funcionalidad, se asignan usos de suelo específicos a cada unidad y se definen sus elementos estructurales.

Aproximación sectorial: El centro de atención es la distribución territorial de una determinada variable o función, se dice que es un aproximación vertical porque proyecta sobre todo el territorio los elementos vinculados a una función determinada, empezando por los elementos estructurales de nivel superior.

El nuevo Ordenamiento Territorial

A partir de los años 70´s empieza a cuestionarse la necesidad de ordenar el uso del suelo, integrando variables y sin perder de vista los componentes de cualquier ordenamiento territorial: redes de infraestructura, clasificación y uso de los suelos, asentamientos irregulares, expansión urbana y límites de la ciudad.

Es así como los nuevos planes de ordenamiento territorial se plantean en una dimensión regional de la planificación, en concordancia con el desarrollo local de sus intervenciones. Surge de esta manera el concepto de ciudades-región, como nuevas entidades que son ciudades en un sentido socioeconómico y regiones en un sentido geográfico y administrativo. (Weissman, 1976)

Este nuevo sistema o modelo de ordenamiento territorial se debe desarrollar a través de políticas, normativa, instituciones y de la participación en involucramiento de diversos actores.

Los grandes fundamentos que sirven de antecedente al nuevo sistema de ordenamiento del territorio están ligados a los contenidos sociales, ambientales y económicos.

Siguiendo a Kammeier y su llamada "gestión del cambio", los principios que se expresarán más adelante en la presente investigación, se articulan de la siguiente manera:

* El desarrollo social y económico como el principal fin, que implica el crecimiento económico unido a la distribución equitativa

* La sostenibilidad ambiental como la principal condición a cumplir

* La participación en la gestión como el método a utilizar (Montes, 2001)

Como se verá en la siguiente sección, el ordenamiento del territorio requiere de planificación estratégica, visión de futuro, articulación de elementos relacionados con la protección del medio ambiente y el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales, así como la función de hacer más eficiente y eficaz la asignación de todos los recursos en una porción del suelo.

Por último, se busca aclarar que la planificación urbana es únicamente una parte del Ordenamiento del Territorio, la cual puede existir sin la previa aprobación de planes territoriales. Busca ordenar la totalidad de un espacio municipal, tanto lo urbano como lo rural. Ordenar únicamente lo urbano no es ordenar el suelo en su totalidad, por tanto, esta planificación es solo una parte de lo que se debe tomar en cuenta en un modelo de ordenamiento del territorio que busque ser integral y perseguir como finalidad la integridad ecológica, la eficiencia económica y la equidad social.

Las diferencias entre ambos conceptos pueden situarse desde tres perspectivas:

· En cuanto al objeto, mientras que el ordenamiento territorial hace referencia a magnitudes supra locales, preferentemente regionales, y decisiones sobre la estructura, disposición y composición de actividades principales o más determinantes para el territorio; la planificación urbana hace relación a la "magnitud local, la de la convivencia inmediata, y, consecuentemente, a decisiones sobre la regulación directa y concreta de los usos del suelo" (Pardo, 2005)

· En cuanto a su forma de proceder: la ordenación del territorio procede por vía de incitaciones, con una forma predominantemente orientadora, técnicas de persuasión, incentivos, estímulos, porque su destinatario final es el propio poder público que las utilizará para guiar el resto de sus políticas de planificación. La planificación urbana usa métodos más autoritarios como limitaciones concretas a la propiedad, siendo sus principales destinatarios los sujetos privados.

· En cuanto a los entes públicos competentes: la ordenación del territorio corresponde primeramente al Estado central, mientras que la planificación urbana compete tanto al Estado Central como a las Municipalidades.

Por estas características, es que se ha llegado a plantear la conveniencia de configurar la "ordenación del territorio como instrumento para la coordinación de las diferentes políticas y planificaciones sectoriales con incidencia territorial, teniendo en cuenta que toda práctica coordinadora persigue la integración de la diversidad de partes o subsistemas en el conjunto o sistema, evitando contradicciones y reduciendo disfunciones que, de subsistir impedirían, o dificultarían, respectivamente la realidad misma del sistema" (STC 32, 1983)

El término Desarrollo Sostenible fue expresado por primera vez en 1987, cuando en el Informe Brundtland, "Our Common Future" se conceptualizó como el desarrollo actual que no compromete los recursos para el desarrollo de las futuras generaciones. Este documento además evidenció la importancia de relacionar los términos desarrollo económico y protección del medio ambiente.

"In essence, sustainable development is a process of change in which the exploitation of resources, the direction of investments, the orientation of technological development; and institutional change are all in harmony and enhance both current and future potential to meet human needs and aspirations." (Nuestro futuro común, 1987)

Siguiendo esta línea de pensamiento, en la Carta de la Tierra del año 2000 se hace referencia a la necesidad de relacionar el medio ambiente con cada uno de los aspectos de la vida del ser humano en el planeta, en este sentido, este documento no vinculante pero fuertemente defendido e impulsado por la sociedad civil, hace un llamado para dar un paso más allá del desarrollo sostenible y movernos a lo que se conoce como "integridad ecológica", que es entendida desde los siguientes puntos de vista:

Adoptar patrones de producción, consumo y reproducción que salvaguarden las capacidades regenerativas de la Tierra, los derechos humanos y el bienestar comunitario.

Impulsar el estudio de la sostenibilidad ecológica y promover el intercambio abierto y la extensa aplicación del conocimiento adquirido.

Entonces, el criterio de integridad ecológica propone no solo la búsqueda de un desarrollo sostenible sino también la integración de las políticas ambientales a la toma de decisiones políticas de un Estado, tomando como parámetro el aprovechamiento racional de todos los recursos naturales, buscando la eficiencia económica y la equidad social en la distribución de los beneficios.

Desde el año 2004, un grupo de consultores expertos de la Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza (UICN), trabajan en la preparación de un Protocolo de Uso del Suelo, y en él proponen aplicar el concepto de integridad ecológica por considerar el suelo como un recurso limitado y necesario para todas las actividades del ser humano y de los ecosistemas. La Comisión de Redacción hace hincapié en los siguientes aspectos:

"Accepting that soil is non-renewable within a number of generations at least, and its continued intensive use is currently reducing the stock for future generations, this does not mean that soil cannot be used for agricultural and non-agricultural practices. It means that all forms of soil use should be subject to rigid application of ecological soil standards to ensure sustainability, and in this regard they may be established as "norms". Various eco-ethical concepts can form the basis of standards that should be applied in the legal and institutional arenas to maintain or improve the physical and chemical status of soil i.e., the "ecological integrity of soil".

Más adelante el texto continúa afirmando:

Effective means to manage soils more sustainably require an integrated land management approach that includes technical and non-technical factors, aspects of society as well as of the biophysical environment and solutions in the policy environment as well as technical, social and economic solutions. Soil is at the interface of many different processes and is a highly multi-functional medium. An integrated approach to soil protection could mean streamlining existing policies concerning air, water, agriculture etc) by incorporating a soil protection element into each of these policies. Only an integrated approach can lead to adequate solutions.

El Derecho Internacional Ambiental también entrelaza los criterios de protección del ambiente con la urgencia de un adecuado marco de ordenamiento del suelo.

La Declaración de Estocolmo en sus principios 13 y 14, hace referencia a la necesidad de un ordenamiento del territorio en los siguientes términos:

A fin de lograr una más racional ordenación de los recursos y mejorar así las condiciones ambientales, los Estados deberían adoptar un enfoque integrado y coordinado de la planificación de su desarrollo, de modo que quede asegurada la compatibilidad del desarrollo con la necesidad de proteger y mejorar el medio humano en beneficio de su población.

"La planificación racional constituye un instrumento indispensable para conciliar las diferencias que puedan surgir entre las exigencias del desarrollo y las necesidades de proteger y mejorar el medio."

La Carta Europea de 1983 conceptúa la ordenación del territorio como la expresión espacial de la política económica, social, cultural y ecológica de toda sociedad y establece los siguientes objetivos fundamentales de la política territorial:

1. El desarrollo socioeconómico equilibrado de las regiones, con una clara tendencia a la eliminación de las grandes diferencias en el nivel de vida.

2. La mejora de la calidad de vida que, entre otras cosas, se concreta en una mayor accesibilidad de la población a los equipamientos colectivos de todo tipo en la mejora de las infraestructuras.

3. La gestión responsable de los recursos naturales y la protección del medio natural que haga compatible la satisfacción de las necesidades crecientes de recursos y su conservación, así como el respeto a las peculiaridades propias de cada comarca en cuanto a sus formas de vida.

4. La utilización racional y equilibrada del territorio, definiendo los usos aceptables o a potenciar para cada tipo de suelo, creando las adecuadas redes infraestructurales e incluso fomentando, con medidas incentivadoras, aquellas actuaciones que mejor persigan el fortalecimiento del espíritu comunitario. (Carta Europea sobre Ordenamiento Territorial, 1983)

En el Plan de Acción Regional de América Latina y el Caribe, los países de la región concuerdan en la necesidad de "adoptar mecanismos de gestión y ordenamiento territorial para la protección y reconstitución de los sistemas biofísicos compartidos por más de un país de la región, mediante acciones coordinadas que faciliten el manejo integral del medio ambiente y los recursos naturales." (CEPAL, 2001)

En el Programa 21, sección II, capítulo 10 "Enfoque integrado de la planificación y la ordenación de los recursos de tierras", se menciona que: "Las recientes necesidades humanas y el aumento de las actividades económicas ejercen una presión cada vez mayor sobre los recursos de tierras, suscitan la competencia y los conflictos y llevan a un uso impropio de la tierra y los recursos. Si se quiere satisfacer en el futuro las necesidades humanas de manera sostenible, es esencial resolver ahora estos conflictos y encaminarse hacia un uso más eficaz y eficiente de la tierra y sus recursos naturales. Un enfoque integrado de la planificación y gestión del medio físico y del uso de la tierra es una forma eminentemente práctica de lograrlo. Examinando todos los usos de la tierra de manera integrada, se pueden reducir al mínimo los conflictos y obtener el equilibrio más eficaz y se puede vincular el desarrollo social y económico con la protección y el mejoramiento del medio ambiente, contribuyendo así a lograr los objetivos del desarrollo sostenible" (Naciones Unidas, 1992)

"Bringing the development of urban areas into harmony with the natural environment and the overall system of settlements in one of the basic tasks in achieving a sustainable urbanized world. The tools for achieving a physically more balanced development include not only specific urban and regional policies and legal, economic, financial, cultural and other measures, but also innovative methods of urban planning and design and urban development, revitalization and management". (UNCHS/Habitat, 1998)

Un ordenamiento territorial eficiente, guiado por principios que permitan alcanzar la integridad ecológica, el desarrollo económico y la equidad social, propiciará una utilización racional de los recursos naturales como de los servicios, proteger adecuadamente espacios por su valor ecológico y una verdadera distribución de beneficios económicos producto de dicho ordenamiento del suelo.

Actualmente existen normas ambientales que incluyen el tema del ordenamiento del territorio como eje central para la protección de espacios naturales y mejorar la calidad de vida del ser humano. Sin embargo, la dispersión normativa, la falta de claridad en cuando a los alcances de dichas competencias y de coordinación entre las estancias que deben aplicar estas normas, es más que un reto para la efectiva aplicación e integración de las mismas, basta echar un breve vistazo a los textos normativos para llegar a esta conclusión.

El ordenamiento territorial es una de las muchas competencias atribuidas al Estado costarricense. Esta potestad tiene su base constitucional en el artículo 50, donde se expone que "el Estado procurará el mayor bienestar a todos los habitantes del país, organizando y estimulando la producción y el más adecuado reparto de la riqueza. Toda persona tiene derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado...".

Como herramienta de aplicación práctica del derecho a un ambiente sano, el ordenamiento territorial debe convertirse en un instrumento de desarrollo socioeconómico bajo una perspectiva de armonía los recursos naturales y el desarrollo sostenible; con una escala que podrá ir desde lo local hasta lo nacional.

La Ley Orgánica del Ambiente ha desarrollado puntualmente este mandato constitucional, determinando un lineamiento específico en cuanto a las políticas de ordenamiento territorial, en su artículo 28 indica:

Es función del Estado, las municipalidades y los demás entes públicos, definir y ejecutar políticas nacionales de ordenamiento territorial, tendientes a regular y promover los asentamientos humanos y las actividades económicas y sociales de la población, así como el desarrollo físico espacial con el fin de lograr la armonía entre el mayor bienestar de la población, el aprovechamiento de los recursos naturales y la conservación del ambiente.

Por último, en cuanto a desarrollo urbanístico, el artículo 31 de la citada Ley, indica:

"Para lo dispuesto en el artículo 29 anterior, se promoverá el desarrollo y el reordenamiento de las ciudades, mediante el uso intensivo del espacio urbano, con el fin de liberar y conservar recursos para otros usos o para la expansión residencial futura."

El ordenamiento territorial en Costa Rica, como Modelo para asignar usos del suelo y por ende, de los recursos naturales, no existe de forma armoniosa, ni siquiera se sigue un planteamiento que permita una real coordinación entre las diferentes instituciones que tienen responsabilidad en la planificación y ordenación del territorio.

Los instrumentos de planificación del suelo existentes son sectoriales y carecen de un hilo conductor o guía de ruta para su elaboración y puesta en práctica. Por ejemplo, las municipalidades elaboran planes reguladores que son mayoritariamente dirigidos a resolver problemas de crecimiento y planificación urbana, además tienen en los territorios de zona marítima que elaborar un plan de ordenamiento costero; el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismos (NVU) debe dictar planes de ordenamiento regionales, el Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones (MINAET) está encargado de los planes forestales, de los de uso del suelo y de todo lo relacionado con las áreas silvestres protegidas. Existen muchos instrumentos pero poca coordinación y visión conjunta entre ellos.

En virtud de esta falta de claridad en la operatividad de las normas, es que la presente investigación propondrá en la segunda parte, una serie de principios que permitan entre otras cosas regular la coordinación y la gestión integrada de la administración pública en un tema tan complejo como el ordenamiento del territorio.

En materia de ordenamiento territorial, "la pretensión del control de una única institución resulta ilusoria por la diversidad y el carácter transversal de la materia. La experiencia internacional en estos temas ilustra sobre mecanismos de dirección, coordinación y tutela inter-institucional. Algunos de esos mecanismos ya están incluso en nuestra legislación." (CEDARENA & EPYPSA, 2007)

El éxito de cualquier Modelo de Ordenamiento Territorial que se construya dependerá en gran medida de los principios que acompañen su creación y de los niveles de coordinación que se logren en su implementación. En suma, lo que Costa Rica necesita es un tratamiento integrador de las perspectivas sectoriales para evitar la yuxtaposición aleatoria de actuaciones sin un marco de referencia global.

En este punto, una de las mayores dudas es cómo dar el paso de lo sectorial al ordenamiento territorial integrado. Es importante aclarar que no se pretende rechazar las políticas de planificación sectoriales existentes, por el contrario, se busca armonizarlas, crear una coherencia que permita su aplicación eficiente y obtener los resultados buscados.

Los elementos que se expondrán a continuación ya han sido reconocidos por la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, por la Procuraduría General de la República e incluso por las mismas normas nacionales o internacionales que Costa Rica ha puesto en vigencia. Lo que se pretende es integrarlos y plasmar de forma ordenada sus alcances. Se parte del hecho que en la realidad costarricense, una propuesta de Ordenamiento Territorial debe nutrirse de todas las políticas sectoriales existentes, las cuales se coordinan y encauzan finalmente en función de ciertos valores o en este caso, de principios que conforman el Modelo de Ordenamiento Territorial de país.

La planificación debe darse como una cascada, desde lo general hasta lo particular, sin embargo, no se busca empezar de cero sino respetar en la medida de lo posible la visión de la ordenación sectorial vigente sin dejar a un lado la posibilidad de modificarla para integrarla a este Modelo propuesto.

El concepto de gobernabilidad está ligado a las competencias legales que cada una de las instituciones que conforman el Estado posee y debe ejercer en determinada materia. Sin embargo, la gobernanza, se plantea como un paso más adelante, tiene que ver con el "arte de gobernar", según el Diccionario de la Real Academia Española, se trata de "El arte o manera de gobernar que se propone como objetivo el logro de un desarrollo económico, social e institucional duradero, promoviendo un sano equilibrio entre el Estado, la sociedad civil y el mercado de la economía". Cabe adicionar a esta definición que también debe buscar la integridad ecológica, el desarrollo sostenible, articulando todos los actores en todos los niveles de la toma de decisiones.

Para lograr este objetivo se debe procurar y comprender:

1. Coordinación entre instituciones con competencia sobre el Ordenamiento del Territorio.

   La Sala Constitucional, en la sentencia que ha marcado precedente en esta materia definió la coordinación como: "La coordinación es la ordenación de las relaciones entre estas diversas actividades independientes, que se hace cargo de esa concurrencia en un mismo objeto o entidad, para hacerla útil a un plan público global, sin suprimir la independencia recíproca de los sujetos agentes. Como no hay una relación de jerarquía de las instituciones descentralizadas, ni del Estado mismo en relación con las municipalidades, no es posible la imposición a éstas de determinadas conductas, con lo cual surge el imprescindible «concierto» interinstitucional, en sentido estricto, en cuanto los centros autónomos e independientes de acción se ponen de acuerdo sobre ese esquema preventivo y global, en el que cada uno cumple un papel con vista en una misión confiada a los otros. Así, las relaciones de las municipalidades con los otros entes públicos, sólo pueden llevarse a cabo en un plano de igualdad, que den como resultado formas pactadas de coordinación, con exclusión de cualquier forma imperativa en detrimento de su autonomía, que permita sujetar a los entes corporativos a un esquema de coordinación sin su voluntad o contra ella; pero que sí admite la necesaria subordinación de estos entes al Estado y en interés de éste (a través de la «tutela administrativa» del Estado, y específicamente, en la función de control la legalidad que a éste compete, con potestades de vigilancia general sobre todo el sector)." (5445-99, 1999)

   Es imprescindible que para que exista un Ordenamiento Territorial eficiente desde el punto de vista legal e incluso económico, que maximice beneficios y minimice los costos por duplicidad de funciones; se tenga que exigir la coordinación entre todas las instituciones que tienen competencia sobre determinado territorio. Incluso sería necesario plantear la posibilidad de que se aplique la subsidiaridad en materia de ordenamiento del suelo, siendo que en caso de que los entes de menor jerarquía no actúen según su competencia, los de mayor jerarquía puedan hacerlo. En países como Colombia, se habla de un rigor subsidiario en la planificación del territorio, que a diferencia del anterior, estima que a medida que se va descendiendo en la escala jerárquica, los entes de menor jerarquía únicamente pueden plantear normas más rigurosas en materia de protección ambiental y no más laxas, el inconveniente en este país es que se considera que con esta disposición se limita la autonomía de la municipalidad porque únicamente puede ser más rigurosa en casos justificados o permitidos por la Ley. (Universidad externado de Colombia, 2005)

   Para el caso de Costa Rica, lo importante es plantear un modelo con la capacidad de prevenir la concurrencia de competencias entre las distintas instituciones, dejar claro que la autonomía municipal implica el trabajo en conjunto con el Estado Central, y que es este en última instancia como una totalidad el responsable de una adecuada planificación del uso del suelo y la protección de los recursos naturales.

   No se considera aconsejable aplicar el rigor subsidiario si con esto se impide la posibilidad de que con base en una mera decisión autónoma de la municipalidad se haga más fuerte una directriz sobre ordenación del territorio; pero sí es importante que a falta de planes de uso del suelo que son competencia de entes municipales o de otras instituciones, se aplique la norma general, en este caso, la Ley de Ordenamiento del Territorio y el respectivo plan nacional, según el principio de subsidiaridad.

   A nivel normativo, el principio de coordinación se deriva del artículo 140 inciso 8) de la Constitución Política, según el cual, le corresponde al Poder Ejecutivo "vigilar el buen funcionamiento de los servicios y dependencias administrativas" con el fin de lograr la unidad de la actuación administrativa del Estado.

2. El ordenamiento territorial como un eje transversal en el actuar del Estado: Para poder aplicar de forma eficiente el modelo de Ordenamiento del Territorio que se proponga, se debe de prever que a partir del momento en que se escoja el Modelo y sus Principios, todas las actuaciones del Estado deben de ser coherentes con aquel, de tal forma que el uso del suelo, su gestión y aprovechamiento respondan a los principios en todo su espectro, desde cualquier óptica posible.

   Con esto no se quiere decir que se limitará las competencias de las instituciones en su actuar diario, sino solamente que éste estará guiado por una decisión País sobre el desarrollo que se busca, la visión sobre el espacio y los recursos naturales, y el tiempo en cuanto se busca que ese desarrollo sea sostenible.

3. El ordenamiento del suelo es variable: la flexibilidad que se le dé al modelo de ordenamiento territorial marcará la diferencia entre la posibilidad real y actual de aplicación y la ineficiencia futura al cambiar las circunstancias que le dieron origen. No es posible encaminar el desarrollo del país en una camisa de fuerza, que por serlo, nunca será aplicada a cabalidad. Es preferible tener los principios del ordenamiento territorial claros y crear los medios en la misma legislación para que éstos sean revisados periódicamente al igual que su aparato de aplicación con el fin de no restarles actualidad, de procurarlos dinámicos y eficientes para solucionar los problemas que se vayan presentando. El modelo de ordenamiento debe ser capaz de adaptarse a las necesidades reales de los ecosistemas y del ser humano como parte de aquellos.

El medio ambiente no conoce límites. El ecosistema está conformado tanto por lo urbano como por lo rural, las costas y los mares, el ser humano es parte de ese ecosistema y como tal, debe buscarse la integración de cada uno de sus componentes.

La toma de decisiones sobre cualquier actividad debe basarse en provocar el menor impacto posible al ecosistema (prevención) y en la capacidad de abstenerse de tomar una decisión o emprender una acción cuyos impactos no estén claros, cuando se carezca de certeza científica (precaución) No se trata de no actuar, sino de actuar tomando las medidas necesarias para asegurar que se respetará el mandamiento constitucional de procurar un ambiente ecológicamente equilibrado y sano.

También se busca integrar todos los espacios en el modelo de Ordenamiento Territorial propuesto.

En este punto se enmarcan cuatro aspectos, los dos primeros, ya reconocidos ampliamente por la legislación:

1. Principio precautorio.

2. Principio preventivo.

3. Visión ecosistémica para la gestión: No perder de vista que el suelo forma parte de todo un ecosistema y por tanto su gestión, manejo y aprovechamiento se debe realizar considerando su relación con todo el conjunto de recursos y ecosistemas de soporte ligados, asegurando su conservación y aprovechamiento en un mismo contexto.

4. Integración: Todos las acciones, programas y objetivos del Estado deben estar integrados en el modelo de Ordenamiento Territorial. Cada una de las propuestas sectoriales debe moldearse e insertarse en la política general que sirve de guía para las actuaciones del Estado. De esta forma, se desea recalcar que la labor de planificación no estaría concluida si no se incorpora la planificación de cada uno de los recursos y logramos planificar el desarrollo del país también de frente al mar, las actividades que se dan en las costas y los valiosos ecosistemas marinos.

Siendo el Ordenamiento Territorial un proceso en el cual se ponen en juego las visiones, los intereses y las prioridades de los distintos actores y sectores sociales, es decir, un espacio en donde se negocia el poder de actuar de cada uno sobre el territorio, es de suponer que se tratará de un escenario de conflicto, sobre todo porque se debe ser consciente de que los intereses en juego no son únicamente los actuales sino también los de las generaciones futuras y la de los ecosistemas.

Como se ha dicho líneas atrás, es imposible hacer un ordenamiento del territorio stricto sensu, en realidad lo que se hace es reordenar el uso del suelo, no se parte de una página en blanco, ya se tiene un escenario físico, económico y social en el que las actividades humanas ya se están llevando a cabo (con un aprovechamiento racional o no de los recursos naturales).

El gran reto está en lograr que quienes participan o se ven afectados en el proceso de ordenamiento territorial, tanto del sector público como del privado, logren encontrar puntos de encuentro que les permita derivar ganancias compartidas a partir de ese proceso, o comprender con certeza que aquello a lo que eventualmente deban renunciar o ceder, constituye una inversión para obtener otro tipo de beneficio a corto o mediano plazo.

La creación de incentivos, la equitativa distribución de beneficios y cargas, la búsqueda de una mejor calidad de vida para los habitantes, e incluso el impulso hacia un cambio de cultura sobre los recursos naturales y el ser humano como parte del ecosistema, deben ser parámetros que un modelo de ordenamiento del territorio procure poner en práctica.

En cuanto a la participación en el proceso de toma de decisiones, ésta debe darse de forma amplia y transparente durante la elaboración de las políticas y normas relacionadas con el medio ambiente, en espacios reales de participación, con la información oportuna y clara. El derecho va más allá de la sola presentación de observaciones, obligando al Estado a que dichas manifestaciones sean tomadas en consideración al momento de la decisión final y a que ésta sea debidamente motivada e informada a los participantes del proceso y población en general.

Los instrumentos de planificación deben ser discutidos involucrando la mayor cantidad de actores, dando una eficiente difusión de los mismos, permitiendo espacios de participación tanto para su aplicación como para su monitoreo y evaluación.

La división territorial de Costa Rica responde a una realidad diferente a la actual, siendo una división política, que no toma en cuenta los aspectos físicos del territorio y que crea 7 provincias que no están dirigidas por ninguna autoridad, pero que en su interior albergan un gran número de gobiernos autónomos cantonales.

Además de esta división político- administrativa, se tienen regionalizaciones que se aplican para el área de salud, de aprovechamiento hídrico (como por ejemplo, los distritos de riego), la división por áreas silvestres protegidas, la gran área metropolitana, la zona marítimo terrestre, entre otros.

Por esta razón es que se considera inviable una propuesta de organización distinta a la existente, la segregación de municipios o provincias generarían un caos que lejos de contribuir al ordenamiento del territorio, interrumpirían y atrasarían el proceso de aplicación del modelo.

Para el caso territorial, se propone crear Unidades de Gestión del Territorio las cuales se delimitarían en función de una decisión técnica por parte del Poder Ejecutivo y en las que funcionaría un Consejo de Ordenamiento Territorial con representación de los sectores privado y público con interés sobre el área.

Cada Unidad deberá contar con un plan de gestión del territorio que seguirá los lineamientos del plan general, los principios de la ley y que enriquecerá, fortalecerá, modificará o servirá de base para crear los planes reguladores cantonales.

De esta forma, las competencias municipales no se modificarían pero sí se obligaría a articularlas con el resto de las instituciones con competencia en un determinado espacio, con la sociedad civil y con la información disponible sobre el aprovechamiento del suelo.

La principal ventaja de la creación de este tipo de Unidades de Planificación del Suelo es el bajo costo de creación, y la eficiencia que se puede lograr en la práctica para hacer realidad los principios del modelo del territorio. El Poder Ejecutivo podría decidir dónde crear estas Unidades y de esta forma se minimizaría los conflictos que una nueva estructura administrativa originaría.

El respeto a la Planificación del Territorio en orden de cascada es evidente para el funcionamiento coordinado de estas Unidades con el Estado Central.

Es imprescindible replantear las competencias que tiene el Estado Central sobre el Ordenamiento del Territorio para poner en práctica un modelo como el que se propone.

Por esta razón, se propone la creación de un Ministerio de Ordenamiento Territorial que tenga competencias para elaborar el Plan Nacional de Ordenamiento del Territorio, crear las Unidades de Gestión Territorial, dirigir las políticas sectoriales en materia de aprovechamiento del suelo y resolver los conflictos que se presenten por superposición de planes o programas en materia territorial.

Después de hacer un recorrido por las normas y la realidad del país en materia de ordenamiento del territorio es posible llegar a las siguientes conclusiones:

1. No existe en Costa Rica un modelo de Ordenamiento del Territorio de carácter integrado, claro y con un sentido establecido de la jerarquía que debe seguirse al adoptar políticas, programas o acciones relacionadas con el uso del suelo. Esto genera un crecimiento desequilibrado, coloca al país en constantes conflictos al no saber cómo decidir sobre determinadas actividades o recursos, poniendo en evidente peligro la integridad ecológica, el ambiente equilibrado y sano al que todos los habitantes tienen derecho según la Constitución Política.

2. Para que un modelo de ordenamiento del territorio sea eficiente en Costa Rica debe ser no solo respaldado con voluntad política sino también gozar de viabilidad política. Para esto se deben establecer principios claros que marquen la dirección en la que deben crearse las políticas sectoriales.

3. Los principios que se deben seguir en materia de ordenación del territorio, deben buscar los objetivos de integridad ecológica, equidad social y desarrollo económico.

4. El concepto de ordenamiento territorial ha sufrido un proceso evolutivo. La toma de conciencia respecto a la importancia del ordenamiento territorial como instrumento para el desarrollo sostenible y la integridad ecológica, ha sido acompañada por un cambio de conciencia desde una visión estática del uso del suelo enfocado en forma casi exclusiva hacia las restricciones y limitaciones al derecho de propiedad, hasta una concepción más amplia y dinámica del ordenamiento del territorio, entendida como una herramienta para la protección ambiental, alcanzar metas de desarrollo socio-económico equilibrado y equitativo, promover economías regionales y mejorar la calidad de vida de los habitantes.

5. El cambio de visión señalado anteriormente se da en Costa Rica con mucho mayor impulso a partir de legislación relacionada con el medio ambiente. Es así como se pone de manifiesto la conciencia de que el ordenamiento del territorio es una pieza clave para la integración de los objetivos ambientales en la elaboración de una política pública que tienda hacia el desarrollo sostenible. La existencia de principios como los planteados en esta investigación, y herramientas jurídicas que hagan posible su aplicación en la práctica para la planificación y ordenamiento del territorio, junto a un esquema de incentivos hacia la producción sostenible y de distribución adecuada de los beneficios del ordenamiento, generarán un sistema que permitirá la protección del ambiente y una verdadera mejora en la calidad de vida.

6. Sumado a lo anterior, hay que destacar notablemente la importancia de la aceptación de que el ordenamiento territorial no se puede seguir diseñando y aplicando únicamente por ingenieros, planificadores urbanos y arquitectos, sino que debe salir de ese contexto de especialistas para incluir la participación ciudadana y un rol más dinámico y proactivo del ordenamiento jurídico y su aparato de justicia. Es por esta razón, que es posible presentar el resultado de esta investigación como una propuesta desde lo jurídico para alimentar el proceso técnico dentro de la planificación territorial.

7. Históricamente la regulación de actividades para la protección, conservación, manejo de recursos como el agua, han sido tratados de forma sectorial, por lo que esta propuesta pretende ser lo suficientemente amplia como para unir esos compartimentos junto a los asociados tradicionalmente con la planificación urbana y crear un ordenamiento territorial integrado.

8. Los estudios de casos a nivel internacional revelan que es posible hacer un ordenamiento territorial macro que oriente las actuaciones públicas y resuelva las necesidades de la población y de los ecosistemas; si se toman en cuenta dos criterios: la participación amplia en la creación del modelo y asegurarse los recursos humanos, técnicos, económicos para llevar el modelo a la práctica.

9. El eje central que permite la integración de un modelo de ordenamiento territorial es el principio de coordinación de competencias, el cual en Costa Rica tiene suficiente asidero jurídico y respaldo jurisprudencial para obligar al Estado y sus Entes e instituciones a planear de forma conjunta la utilización del suelo y sus recursos.

10. Se plantean entonces tres objetivos básicos que debe contener en Costa Rica el modelo de Ordenamiento del Territorio: La búsqueda de la gobernanza, la integridad ecológica y la participación de los habitantes.

11. Además de los elementos que se presentaron como presupuestos para alcanzar los objetivos anteriormente citados, se expone como escenario ideal para la aplicación de este modelo un sistema con las siguientes características:

* Un Ministerio de Ordenamiento del Territorio, rector en la materia, con capacidad de dirigir las políticas sectoriales y dirimir conflictos entre ellas.

* Creación de Unidades de Gestión del Territorio, en donde se contará con la participación de todos los actores involucrados en el espacio, y se elaborarán planes territoriales para la Unidad, que integrarán las políticas sectoriales y orientarán el desarrollo de esa Unidad, así como el aprovechamiento y protección de los recursos naturales.

* La necesidad de un sistema de información georeferenciado actualizado para la toma de decisiones

* Un sistema que asegure la obtención de recursos económicos para la puesta en práctica del Modelo.

Cambiar la manera sectorial y civilista con que se ha enfocado el ordenamiento del territorio para incorporar variables ambientales y sociales generales, no será tarea sencilla. Esta nueva perspectiva demandará mucha visión de futuro por parte de los decisores políticos y participación activa de la sociedad civil para asegurar que las cargas y beneficios del ordenamiento territorial integrado, resulten repartidos entre la sociedad de forma equitativa.

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[1] Es licenciada en Derecho y egresada de la Maestría en Derecho Ambiental de la Universidad de Costa Rica. Tiene experiencia en gestión integrada del recurso hídrico, ordenamiento territorial, registro de bienes inmuebles y catastro, e incidencia política en temas ambientales. Asociada del Centro de Derecho Ambiental y de los Recursos Naturales (CEDARENA). Actualmente se desempeña como abogada del Departamento de Incidencia Política de la Fundación MarViva.