La Buena Administración en la Disciplina Urbanística
| Autor | Jaime Rodríguez-Arana Muñoz/Almudena Fernández Carballal |
| Cargo del Autor | Catedrático de Derecho Administrativo. Universidad de A Coruña/Profesora Titular de Derecho Administrativo. Universidad de A Coruña |
| Páginas | 313-440 |
Capítulo III
La Buena Administración en la Disciplina
Urbanística
1. La intervención administrativa del urbanismo
A propósito de la técnica tradicional de la licencia como acto peven-
tivo.
1.1. Introducción. La intervención administrativa: sus nes
La Constitución española establece los principios rectores que han de
pautar la intervención de la Administración en el ejercicio del derecho de
propiedad del suelo. Por un lado, en su Artículo 45, apartado 2º se dice
que:
“Los poderes públicos velarán por la utilización racional de los recursos naturales,
con el n de proteger y mejorar la calidad de vida y defender y restaurar el medio am-
biente, apoyándose en la indispensable solidaridad colectiva”.
Y por otro lado, su Artículo 103, que legitima el control jurisdiccional
de la actividad de la Administración que prevé el Artículo 106 de la Nor-
ma fundamental, establece:
“1. La Administración Pública sirve con objetividad a los intereses generales y ac-
túa de acuerdo con los principios de ecacia, jerarquía, descentralización, desconcen-
tración y coordinación, con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho”.
La preocupación de nuestro constituyente por destacar el concepto
social de la propiedad se maniesta en el Artículo 33.2 de la Constitución
Española con el reejo directo que, desde su vigencia, ha tenido en la
legislación urbanística.
La función social de la propiedad “delimitará su contenido, de acuer-
do con las leyes”, señala el Artículo 33.2 CE. Congurada dicha función
por los deberes que son inherentes a esta forma de dominio y por los
límites que, formando parte de su contenido, condicionan el ejercicio del
derecho a edicar en cuanto núcleo esencial del de propiedad urbanística,
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Jaime Rodríguez-Arana Muñoz y Almudena Fernández Carballal
resulta que dentro de esos límites “estatutarios” y “delimitadores” —que
no restrictivos— se encuentra el deber urbanístico de solicitar licencia y
el deber urbanístico de conservación que, desde la legislación precons-
titucional han sido regulados como normas básicas en el ordenamiento
urbanístico español.
Nuestro Ordenamiento jurídico da lugar a una denición del conte-
nido normal del derecho de propiedad, del que forman parte auténticos
deberes, como son los deberes citados. Se trata de unos límites internos,
de unos de los rasgos o caracteres que forman parte de la propia sio-
nomía del derecho de propiedad urbanística y que contribuyen, por una
parte, a la estatutarización de su contenido normal, y por otra parte, a su
especicación respecto al instituto de la propiedad privada.
Desde la exibilización de la reserva constitucional de la regulación
planeamiento urbanístico para determinar el contenido último del dere-
cho de propiedad urbanística —al que la función social ha de servir y del
que forma parte, como deber urbanístico básico, el de solicitar licencia y
el de conservación—, regulando el uso y el aprovechamiento del suelo en
coherencia con las exigencias del interés general.
Será, por lo tanto, el planeamiento urbanístico o los instrumentos de
ordenación que prevea la legislación urbanística o bien “en los términos
dispuestos por la legislación sobre ordenación territorial y urbanística”
concretar, conforme al destino dado por la clasicación urbanística a los
terrenos y en relación con los mismos, el contenido del derecho de pro-
piedad del suelo, el que señale el alcance y contenido de estos deberes,
con la ayuda, en este caso necesaria, de la potestad normativa local a
través de las Ordenanzas de uso de suelo y de la edicación.
La inaplicabilidad de la regulación civil del derecho de propiedad pa-
ra congurar la propiedad urbanística se justica desde el momento en
que el Artículo 348 del C.c. se reere, únicamente, a la limitación de la
propiedad privada, pero no a su delimitación o constitución a través la
planicación urbanística.
Se explica así que, dentro del marco legal que regula el instituto de
la propiedad del suelo, el propietario tenga dos deberes jurídicos. Por
un lado, el de solicitar licencia como medida preventiva para garantizar
la legalidad y, por otro lado, un deber social de mantener los terrenos e
inmuebles en perfecto estado de uso y de “imagen urbanística”.
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La buena administración del urbanismo
Y para ello, la Administración, en este caso local, con posibles inter-
venciones desde la Administración autonómica, recibe del Ordenamiento
jurídico potestades habilitantes para intervenir en estas dos fases prin-
cipales en la historia de un edicio, sin que ello constituya limitación
alguna a la propiedad.
Conforme a este marco constitucional y a la conguración estatutaria
del contenido del derecho de propiedad del suelo que siguiendo sus prece-
dentes legales, sigue nucleando la regulación básica estatal (arts. 4 y 11 a
17 TRLS), los títulos habilitantes urbanísticos y las órdenes de ejecución
de obras de conservación constituyen las más antiguas y generalizadas
actividades administrativas en la actividad de los particulares sobre el uso
del suelo y la edicación.
Así lo mostraba directamente la primera Ley propiamente urbanística
dictada en nuestro país, la LS 1956, señalando en su Preámbulo que
“La actividad constructiva se somete a intervención administrativa. En éste preci-
samente uno de los casos más antiguos de actuación del Poder público sobre las faculta-
des dominicales. Y nada más justicado, puesto que, como se ha escrito, la vinculación
de los edicios a la ciudad es tan íntima, que al construir los edicios no cabe olvidar
que se está construyendo al mismo tiempo a la ciudad”.
Y continuaba diciendo:
“La intervención administrativa en la propiedad urbana no se proyecta sólo en el
momento de emprender una obra, sino también cuando ya está terminada y mientras
dure la vida de la construcción. Los propietarios habrán de mantener las condiciones
de seguridad, salubridad y ornato público de sus inmuebles y, por consiguiente, los
Ayuntamientos y demás Organismos competentes podrán ordenar la ejecución de las
necesarias obras de conservación y la demolición de las ncas ruinosas, cuyo concepto
se dene”.
Se estaba advirtiendo, ya en este momento, que el sistema de inter-
vención urbanística iba a girar en torno a dos instituciones, la licencia
urbanística o título habilitante equivalente y la conservación urbanística,
con el n último de garantizar una imagen urbana y una armonía pai-
sajística y la utilización del suelo conforme al interés general y conforme
como principios rectores en esta materia.
Así, conforme al Ordenamiento jurídico vigente, la Administración
esta habilitada para intervenir en la actividad privada desde la primera
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