La buena administración en el derecho público

AutorEva M.ª Menéndez Sebastián
Páginas15-67
CAPÍTULO PRIMERO
LA BUENA ADMINISTRACIÓN EN EL DERECHO
PÚBLICO
I. PLANTEAMIENTO
Resulta cuanto menos paradójico que desde hace años se haya venido em-
pleando el término buena administración, no solo a nivel jurisprudencial,
sino, incluso, que se refleje de forma expresa en diversos textos normativos 1,
por ejemplo, algunos Estatutos de Autonomía 2 o normas como la LCSP 3, y,
sin embargo, no se ofrezca en ellos un concepto, una noción o definición de
qué es o qué debemos entender por buena administración. Lo que ocurre no
solo en nuestro país, sino también en otros sistemas 4, tal y como se tratará
de exponer.
1 Destacando, sin lugar a dudas, el art. 41 de la Carta de Derechos Fundamentales de la
Unión Europea, respecto al cual cabe remitirse a lo dicho en E. M.ª MENÉNDEZ SEBASTIÁN, «La
apuesta europea por una buena administración: implicaciones y estado de la cuestión», en P. AN-
DRÉS SÁENZ DE SANTA MARÍA (dir.), Una contribución a la europeización de la ciencia jurídica. Es-
tudios sobre la Unión Europea. Homenaje de la Facultad de Derecho de la Universidad de Oviedo al
Profesor Gil Carlos Rodríguez Iglesias, Thomson Reuters, 2019, pp. 613-629.
2 Así, por ejemplo, en los años 2006 y 2007 se modificaron algunos Estatutos de Autonomía
en este sentido, mencionando incluso de forma expresa el derecho a una buena administración,
como, por ejemplo, el art. 9.2 del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana, el art. 30
de la redacción actual del Estatuto de Autonomía de Cataluña, el art. 14.2 del Estatuto de Au-
tonomía de las Islas Baleares, y el art. 31 del Estatuto de Autonomía de Andalucía. Véase, en
relación al mismo, C. M.ª ÁVILA RODRÍGUEZ, «El derecho a una buena Administración en el nuevo
Estatuto de Autonomía para Andalucía: significado y alcance», Revista Andaluza de Administra-
ción Pública, núm. 75, 2009, pp. 289-326; o el art. 12 del Estatuto de Autonomía de Castilla y
León. O, más recientemente, el Estatuto de Autonomía de Canarias, reformado por la Ley Orgá-
nica 1/2018, de 5 de noviembre, de reforma del Estatuto de Autonomía de Canarias, que recoge
el derecho a una buena administración en el art. 32.
3 En concreto, en cuanto a la libertad de pactos, en el art. 34 habla de los principios de buena
administración.
4 Si bien es cierto que, como se expondrá más detenidamente, hay quien ha hecho un au-
téntico esfuerzo por buscar una noción de buena administración que dé contenido y utilidad a
16 De la función consultiva clásica a la buena administración
Valga mencionar ahora simplemente, la jurisprudencia griega de los
años treinta 5, la doctrina italiana de la misma época 6, o en los años cin-
cuenta la Ley de procedimiento administrativo de los Países Bajos 7; o la
jurisprudencia del TJUE también desde los años cincuenta 8; sin olvidar
otros ordenamientos como el francés 9, la buona amministrazione o el buon
la misma, como es el caso de la autora Rhita Bousta, quien ofrece una visión restrictiva de esta
figura, que en gran medida se comparte en este trabajo. Véase, a este respecto, especialmente su
tesis, R. BOUSTA, Essai sur la notion de bonne administration en Droit public, Paris, L’Harmattan,
2010.
5 A este respecto véase, por ejemplo, G. DELLIS, «Le principe de bonne administration dans
la jurisprudence du Conseil d’État hellénique», État-loi-administration. Mélanges en l’honneur de
Epaminondas P. Spiliotopoulos, Bruxelles, Bruylant, 1998.
6 Valga de ejemplo, entre otros, R. RESTA, «L’onere di buona amministrazione», Scritti giuri-
dici in onore di Santi Romano, vol. II, Padova, Cedam, 1940, pp. 104 y ss.
7 En concreto, la Ley Wet administratieve rechtspraak bedrijfsorganisatie, de 16 de septiembre
de 1954.
8 Así, desde la Sentencia del Tribunal de Justicia de 11 de febrero de 1955, Industrie Side-
rurgiche Associate (ISA) c. la Alta Autoridad de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero,
asunto 4-54, ECLI:EU:C:1955:3, en cuyo apartado 6 se mencionan las reglas de buena adminis-
tración, hasta la actualidad, se ha producido una abundante jurisprudencia comunitaria al res-
pecto. Valga mencionar algunas resoluciones a modo de ejemplo, como la Sentencia del Tribunal
de Primera Instancia de las Comunidades Europeas de 9 de noviembre de 1994, Scottish Football
Association c. Comisión de las Comunidades Europeas, asunto T-46/92, ECLI:EU:T:1994:267, o
del mismo Tribunal la de 6 de julio de 2000, Volkswagen AG c. Comisión de las Comunidades Eu-
ropeas, asunto T-62/98, ECLI:EU:T:2000:180, donde se vincula el principio de buena administra-
ción con la obligación de motivación de los actos y con el derecho a la audiencia; la Sentencia del
Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas de 27 de noviembre de 2001, Z/Parlamento,
asunto C-270/99 P, ECLI:EU:C:2001:639, en la que se afirma que el principio de buena adminis-
tración consiste en la obligación de tramitar el procedimiento disciplinario con diligencia y ac-
tuar de modo que cada acto de procedimiento se realice dentro de un plazo razonable en relación
con el acto precedente; la Sentencia del mismo Tribunal de 9 de septiembre de 2009, Territorio
Histórico de Álava - Diputación Foral de Álava y otros c. Comisión de las Comunidades Europeas,
asuntos T-30/01 a T-32/01 y T-86/02 a T-88/02, ECLI:EU:T:2009:314, donde se trata el tema de este
principio conectado con el elemento de plazo razonable, la Sentencia del Tribunal General de la
Unión Europea de 19 de abril de 2016, Bruno Costantini c. Comisión Europea, asunto T-44/14,
ECLI:EU:T:2016:223; la Sentencia del Tribunal de Justicia (Gran Sala), de 4 de abril de 2017,
asunto C337/15 P, ECLI:EU:C:2017:256, la Sentencia del Tribunal de Justicia (Sala 6.ª), de 22
de noviembre de 2017, asunto C691/15 P, ECLI:EU:C:2017:882, la Sentencia del Tribunal Gene-
ral de la Unión Europea, de 16 de enero de 2019, asunto C-265/17 P, Comisión c. United Parcel
Service, ECLI:EU:C:2019:23, la Sentencia del Tribunal de Justicia (Sala 2.ª), de 14 de mayo de
2020, caso Agrobet CZ s.r.o. c. Finanční úřad pro Středočeský kraj, ECLI:EU:C:2020:369, o la del
Tribunal de Justicia (Sala 1.ª), de 25 de junio de 2020, caso SC c. E. K., ECLI:EU:C:2020:505,
entre muchas otras.
9 Donde se maneja de forma amplia por el Conseil d’État, si bien a nivel de Derecho posi-
tivo se hace eco tardíamente de esta expresión en la Loi n.º 2013-1005 du 12 novembre 2013,
por la que se modifica la Loi n.º 2000-321 du 12 avril 2000, relative aux droits des citoyens dans
leurs relations avec les administrations, hoy recogida en el Code des relations entre le public et
l’administration de 2015, en concreto, en su art. L.231-5, que habla de la posibilidad, «por ra-
zones de buena administración», de derogar el principio de que el silencio administrativo de
más de dos meses constituye una aceptación por parte de la Administración. Pero ya desde el
siglo XIX podemos encontrar en diversos autores el empleo de esta expresión, con diferentes
significados, cabe ahora mencionar, por ejemplo, a L. A. MACAREL, Éléments de Droit Politique,
Paris, Libraire de la Cour de Cassation, 1833, p. 399, quien precisamente vincula la buena
administración con la labor del Consejo de Estado, o J. CRUET, Étude juridique de l’arbitraire
gouvernemental et administratif: des cas où l’autorité gouvernementale et administrative n’est
pas tenue, sous des sanctions efficaces, de respecter les droits individuels et la légalité, Paris, Li-
brairie Nouvelle de Droit et de Jurisprudence, Arthur Rousseau, 1906, pp. 226, 258, 294 y 355,
respecto a la igualdad ante las cargas como principio de buena administración; en la p. 359
como móvil de la actuación administrativa del Estado; en la p. 414 en cuanto a preocupada
La buena administración en el Derecho público 17
andamento en el italiano 10, la idea de hyvä hallinto del sistema finlandés 11,
la god forvaltningsskik en Dinamarca; el god forvaltningsstandard sueco;
Ordnungsgemässe Verwaltungalgun o Gute Verwaltung en Alemania; Ver-
waltungsverfahrensrecht y Volksanwaltschaft en Austria 12; o el Ombudsman
británico que, desde 1967 13, se encarga del estudio de casos de mala admi-
nistración, si bien dicha figura encuentra un origen más remoto en Suecia
y se ha extendido a un gran número de países tanto en Europa 14, como en
Latinoamérica 15, así como a las instituciones de la UE, donde el Defensor
por la rápida ejecución de los servicios públicos, etc. Por lo que se refiere a la reforma operada
al respecto en el sistema francés que dio lugar al citado código, véase, también, A. BOTO ÁLVA-
REZ, «Simplificación procedimental y optimización del funcionamiento de la Administración
francesa», Revista Vasca de Administración Pública, núms. 99-100, mayo-diciembre de 2015,
pp. 681-701.
10 Entre la doctrina italiana, cabe mencionar, entre otros, S. CASSESE, «Il diritto alla buona
amministrazione», Relazione alla «Giornata sul diritto alla buona amministrazione» per il 25.º
aniversario della legge sul «Síndic de Greuges» della Catalogna, Barcelona, 2009; id., «Sulla buo-
na amministrazione e sulle riforme», Conclusioni del Convegno annuale Aipda su Antidoti alla
cattiva amministrazione: una sfida per le riforme, Roma, Università di Romatre, 2016; D. SORA-
CE, «La buona amministrazione e la qualità della vita, nel 60.º aniversario della Costituzione»,
Relazione al Convegno della rivista «Constituzionalismo.it»: La Constituzione ha 60 anni: la qua-
lità della vita sessant’anni dopo, Ascoli, Piceno, 2008, o con anterioridad, G. FALZONE, Il dovere
di buona amministrazione, Milano, Giuffrè, 1953, o, incluso antes, el ya mencionado trabajo
de R. RESTA, «L’onere di buona amministrazione», op. cit., pp. 104 y ss. Así como el estudio en
general del art. 97 de la Constitución italiana, por cuanto habla del buen funcionamiento de la
Administración, por ejemplo, el realizado por R. CARANTA, «Art. 97», en R. BIFULCO, A. CELOTTO
y M. OLIVETTI, Commentario alla Costituzione, vol. II, Milano, Utet Giuridica, 2006, pp. 1889-
1908.
11 Donde destaca la previsión del art. 21, en que habla expresamente de la garantía de buena
administración.
12 Respecto al concepto de buena administración en sus diversas formas en algunos de los
sistemas indicados, véase K.-D. CLASSEN, Gute Verwaltung im Recht der Europäischen Union. Eine
Untersuchung zu Herkenft, Entstehung und Bedeutung des Art. 41 Abs. 1 und 2 der Europäischen
Grundrechtecharta, Berlin, Duncker & Humblot, 2008, pp. 99-182.
13 En efecto, tal y como ya dijeran J. A. FUENTETAJA PASTOR y J. GUILLÉN CARAMÉS, La regenera-
ción de la Administración Pública en Gran Bretaña, Madrid, Civitas, 1996, pp. 191-192, en Reino
Unido, «desde 1967, la supervisión externa de las reclamaciones públicas, se han llevado a cabo
por un Ombudsman, que constituye una parte reconocida y respetada de la Administración pú-
blica. Los ciudadanos a nivel individual pueden elevar sus quejas si entienden que han padecido
una injusticia como resultado de un mal funcionamiento de los servicios públicos. No todos los
casos serán el resultado de falta de probidad, pues a menudo se trata de malos procedimientos,
falta de eficiencia o simples errores, pero constituye una importante comprobación del inco-
rrecto funcionamiento de la Administración pública. La existencia de un control externo supone
una importante disciplina para resolver en primer lugar las quejas sobre los entes públicos».
Con carácter general, esta figura, que se ha extendido como se ha visto en muchos otros siste-
mas, se ha definido por la doctrina, en concreto, por R. BOUSTA, «Contribution à une définition
de l’Ombudsman», Revue Française d’Administration Publique, núm. 123, 2007/3, p. 397, «como
una institución responsable del control independiente de la acción de la Administración para
poner fin a un conflicto de intereses entre la Administración y los ciudadanos, mediante un po-
der de recomendación y propuesta de reforma sin fuerza coercitiva», si bien, la misma autora
pone de manifiesto los diversos contextos en que estas figuras se crean.
14 Así, por ejemplo, en Francia se reformó la Constitución en 2008 para introducir la figura
del Défenseur des Droits, en su art. 71, creándose en 2011, por la Loi organique n° 2011-333 du
29 mars 2011 relative au Défenseur des droits. Si bien ya existía desde 1973 como Médiateur de la
République, respecto al cual puede verse, entre otros, J. MÉNIER, «La place du Médiateur dans la
politique de réforme administrative (1970-1980)», Revue Internationale des Sciences Administra-
tives, núm. 4, 1981, pp. 312-324.
15 Véase, a este respecto, entre otros, G. ESCOBAR (ed.), Ombudsman y democracia, Madrid,
Trama editorial, 2015.

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