El blindaje de las competencias y la reforma estatutaria

AutorEnoch Albertí
CargoCatedrático de derecho constitucional de la Universidad de Barcelona
Páginas1-31

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1. Introducción

El objetivo de este artículo no es hacer un análisis, ni siquiera un comentario, del texto de la Propuesta de reforma del Estatuto de autonomía de Cataluña respecto a las competencias que atribuye a la Generalidad. Lo que se intenta, simplemente, es formular algunas consideraciones en torno a lo que ha venido denominándose como el blindaje de las competencias. En este sentido, lo que se intenta es averiguar el problema al que se pretende hacer frente y comentar las posibles estrategias para abordarlo.

Quiero aclarar de entrada que el término blindaje, referido a las competencias estatutarias, no es muy de mi agrado, y ello por razón de la imagen que suscita y también por motivos de rigor en el análisis, porque creo que este “blindaje”, al menos en el sentido más fuerte que puede darse a la expresión, no es técnicamente posible, como intentaré mostrar más adelante. Pero esta expresión ha logrado una notable popularidad y, ciertamente, dispone de una capacidad plástica (y mediática) como quizá ninguna otra para identificar el objetivo que se pretende, que no es sino el de garantizar la integridad de las competencias de la Generalidad. Sobre el porqué de esta necesidad de garantía y, sobre todo, de las posibles estrategias para llevarla a cabo, tratan las siguientes páginas.

2. El problema

La necesidad de garantizar la integridad de las competencias de la Generalidad de Cataluña (haciendo referencia solamente a la comunidad en la que se ha planteado de forma abierta y directa el problema y se ha intentado remediarlo, aunque la cuestión es extensible a todas las comunidades autónomas) viene motivada por la experiencia de estos veinticinco años de autonomía estatutaria, que si bien constituye el período más largo y fructífero de autogobierno de Cataluña de los últimos tres siglos, ha evidenciado asimismo algunos problemas importantesPage 3 respecto de las competencias asignadas a la Generalidad por el Estatuto de autonomía.

Expuesto rápidamente, no se trata tanto de un problema de cantidad de competencias reconocidas como, sobre todo, de calidad de la autonomía para poder ejercerlas. A través de diversas circunstancias se ha producido, en efecto, una erosión y una limitación de la capacidad de decisión autonómica que sobre los variados ámbitos materiales parecía, partiendo de una legítima confianza en el texto estatutario aprobado en el año 1979, reconocerse a la Generalidad, de modo que al final se ha dificultado gravemente, al menos en algunos campos, el pleno ejercicio de los poderes autonómicos que se suponía estaban atribuidos a su esfera de responsabilidad. No se trata ahora de examinar con detalle esas circunstancias y las vías por las que ha discurrido la citada erosión, en las que, por otro lado, existe una considerable coincidencia política y doctrinal, al menos en Cataluña.1 No obstante, puede resultar de utilidad mencionarlas, para tener presente el tipo de problemas a los que se pretende hacer frente y que se hallan en la base de la estrategia del blindaje.

En primer lugar, hay que poner de manifiesto el alcance excesivo que el Estado ha otorgado a sus bases, en ejercicio de las competencias de este tipo que le reserva la Constitución, alcance excesivo que ha sido sancionado, en su mayor parte, por la doctrina del Tribunal Constitucional. En efecto, las bases, no han sido lo que en los inicios delPage 4 Estado autonómico la doctrina iuspublicista2 en general entendía que debían ser: los principios y criterios generales de ordenación de la correspondiente materia, establecidos a través de una ley marco o de principios, a partir de la cual pudiese actuar normativamente la comunidad autónoma, sino que en realidad se han convertido en una habilitación al Estado para tomar las decisiones que crea convenientes en los aspectos que considere básicos de la materia en cuestión, con independencia de que esas decisiones tengan carácter normativo o ejecutivo y estén contenidas en una ley, en un reglamento o incluso en un acto administrativo. Ello resulta especialmente cierto en las materias de carácter económico que se disciplinan bajo ese régimen competencial,3 aunque también se ha extendido a cuantas responden a ese mismo tipo de competencia y que, por su naturaleza, pueden adaptarse sin dificultad a una distribución competencial de dicho tipo.4 El Tribunal Constitucional, a lo largo de una dilatada y a veces zigzagueante jurisprudencia,5 ha impuesto ciertos límites a esta inteligencia de las bases por parte del Estado (fundamentalmente, el principio de no vaciado de la competencia autonómica y la exigencia de un elemento formal de las bases, que deben estar claramente formuladas como tales y hallarse contenidas de forma preferente en una ley), aunque en general han sido poco operativos y su doctrina, especialmente su concepción material de las bases, ha amparado el uso extensivo que el Estado ha hecho de las mismas.

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En segundo lugar, se ha hecho un uso abusivo de los conceptos interés general, interés supraautonómico o alcance supraterritorial, que han servido para habilitar actuaciones estatales en ámbitos y materias en que el Estado no dispone de competencias o, en todo caso, más allá de las competencias de que dispone. Así, y pese a una reiterada doctrina del Tribunal Constitucional por la que el interés general no es un concepto que pueda dar lugar a una reformulación del reparto de competencias,6 el criterio del interés general, presentado como interés supra o extraterritorial, o en su variante de alcance supraterritorial del objeto o la materia, se utiliza regularmente para justificar actuaciones estatales que exceden de las competencias reconocidas. Esto sucede en algunos sectores en que la competencia exclusiva de las comunidades autónomas no ha impedido al Estado intervenir de forma habitual, condicionando las competencias autonómicas.7 Y ocurre también cuando el Estado declara su competencia para actuar atendiendo a la dimensión supraterritorial del objeto o materia sobre la que debe recaer tal actuación, caso en el que el Tribunal Constitucional acostumbra a justificar también la actuación estatal, a pesar de su doctrina de principio.8

La filosofía subyacente en la base de esta forma de actuar es la que, a mi entender, resulta realmente perturbadora para la autonomía política de las comunidades y la correcta inteligencia del funcionamiento de un estado compuesto, integrado por una pluralidad de centros de gobierno, todos ellos con poderes de naturaleza estatal: cualquier problema que exceda del ámbito territorial de una Comunidad o cualquier objeto o materia que presente una dimensión más amplia que la de una Comunidad (y en el complejo mundo actual, los problemas y cuestionesPage 6 de tal alcance son mayoría) deberá ser resuelto por el Estado, o, cuando menos, justificará la intervención del Estado, con independencia de sus títulos competenciales concretos o específicos. En ningún supuesto, sin embargo, y en estricta aplicación de la doctrina del Tribunal Constitucional, el interés general o el alcance supraterritorial podría justificar una invasión de las competencias autonómicas, una vulneración de la autonomía de las comunidades o una alteración del orden constitucional de distribución de competencias. De hecho, los mecanismos de cooperación horizontal (entre las propias entidades territoriales de gobierno) se han desarrollado en los sistemas comparados precisamente para poder hacer frente a los problemas que excedían de su ámbito territorial o de su capacidad de actuación, sin que ello supusiera necesariamente una centralización automática, en forma de trasvase de la capacidad de decisión e intervención a la instancia central de gobierno.

En tercer lugar, se ha producido un uso expansivo de los títulos competenciales estatales de carácter horizontal, y, especialmente, de las competencias sobre la ordenación general de la economía (art. 149.1.13 CE). El título competencial estatal previsto en el art. 149.1.13 CE ha sido interpretado, en efecto, en el sentido de habilitar al Estado para ejercer unos poderes generales de dirección de la política económica y para adoptar todas las medidas necesarias para hacerla efectiva. Con esta concepción, consagrada en numerosas sentencias del Tribunal Constitucional,9 las facultades de intervención económica del Estado se proyectan prácticamente sin límite sobre todas las materias económicas con un mínimo de trascendencia, cruzando todos los sectores, incluidos aquellos que están nominalmente atribuidos a la exclusiva competencia de las comunidades autónomas (como, por ejemplo, en el caso de la agricultura o el turismo). Naturalmente, no se trata de negar la capacidad de la instancia central de gobierno de poder conducir la política económica general (fuertemente condicionada en la actualidad, sinPage 7 embargo, por la pertenencia a la Unión Económica y Monetaria de la Unión Europea), que es uno de los poderes que suelen reconocerse a los gobiernos centrales en todos los estados compuestos, pero sí de intentar evitar que la fuerza expansiva de ese título acabe impidiendo o reduciendo a la irrelevancia el ejercicio de las competencias que en materia económica los estatutos de autonomía y, particularmente, el Estatuto de Cataluña reconocen a las comunidades autónomas en general y a la Generalidad en particular.

La misma capacidad de penetración en las competencias de las comunidades ha tenido el título estatal del art. 149.1.1 CE, que reserva al Estado la competencia para regular las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales. Esta previsión, unida al principio establecido en el art. 139.1 CE, y como ha señalado de forma expresa el propio Tribunal Constitucional,10 no puede entenderse en ningún caso en el sentido de que garantice una completa uniformidad en la regulación de los derechos y deberes constitucionales, puesto que disminuiría la autonomía política de las comunidades hasta un nivel inaceptable, dada la estrecha vinculación entre los derechos y deberes constitucionales y muchas materias que corresponden a la competencia autonómica. Sin embargo, la interpretación de la competencia estatal ex art. 149.1.1 CE ha sido muy expansiva por parte del legislador estatal,11 y harto confusa y errática por parte del Tribunal Constitucional, que no siempre la ha ceñido a la garantía de las posiciones jurídicas básicas de los ciudadanos.12 El respeto de la autonomía política y la aceptación lealPage 8 del pluralismo territorial obligan a reconocer que puede existir una diversidad en el régimen de los derechos y deberes, en aquellas materias que son de competencia autonómica y hasta donde alcance dicha competencia, que en su ejercicio deberá respetar, además, como es natural, los derechos constitucionalmente declarados. Más allá de ahí, la apelación al principio de igualdad se convierte simplemente en un intento de justificar injerencias en las competencias propias de las comunidades.

Sin embargo, esa capacidad expansiva no es tan sólo exclusiva de la competencia estatal sobre la ordenación general de la economía y las condiciones básicas de ejercicio de los derechos para garantizar la igualdad de todos los ciudadanos, sino que siendo éstos los principales títulos competenciales dotados de este carácter horizontal o transversal, otros pueden disponer también de esa dimensión, y de los efectos expansivos que les acompañan, en especial si son objeto de una interpretación extensiva, como ha sucedido, por ejemplo, con las competencias estatales en materia administrativa contempladas en el art. 149.1.18 CE o bien con las competencias que la Constitución reserva al Estado sobre determinados sectores del ordenamiento jurídico (tales como la legislación civil o la mercantil), que pueden proyectarse sobre materias muy diversas, algunas de las cuales se sitúan bajo la órbita competencial de las comunidades autónomas (así, la protección de los consumidores o el comercio interior).

Finalmente, otros factores, como la interpretación inicial de la cláusula de supletoriedad del derecho estatal en clave de norma de atribución universal de competencia legislativa al Estado13 o como la creación de una tupida red de interrelaciones que muchas veces no son sino la expresión de inercias centralistas que intentan conservar o, incluso, recuperar para el poder central algunos espacios de intervención enPage 9 ámbitos atribuidos a las comunidades autónomas, han contribuido asimismo a esta laminación de las competencias propias de la Generalidad, haciendo desaparecer prácticamente las competencias exclusivas, diluyendo los ámbitos de responsabilidad de cada parte e impidiendo que la Generalidad pueda establecer políticas propias en ámbitos materiales coherentes y completos, como señaló el Informe sobre la reforma del Estatuto del Instituto de Estudios Autonómicos del año 2003. Queda afectado así el núcleo esencial de la autonomía política, que consiste precisamente en esa capacidad para formular políticas propias, tal y como ha reconocido el propio Tribunal Constitucional.14

3. Las soluciones: ¿dentro o fuera del paradigma autonómico?

Para hacer frente a la situación tan brevemente descrita en el apartado anterior, es posible pensar en estrategias para, en primer lugar, recuperar (o, quizás en términos más exactos, alcanzar por vez primera) la calidad de la autonomía política y establecer un ámbito perfectamente delimitado de responsabilidad y, en segundo lugar, para evitar que la autonomía se degrade, sometida como está a las numerosas y muy poderosas presiones centralizadoras existentes en la actualidad.

Naturalmente, las estrategias posibles al respecto pueden ser variadas. Quisiera referirme sólo a tres, que son las que, de alguna forma, y con intensidades diferentes, se han planteado en algún momento del proceso de debate sobre la reforma del Estatuto de autonomía de Cataluña. Estas tres estrategias son las que denomino (i) garantizar estatutariamente la integridad de las competencias autonómicas; (ii) apelar a los derechos históricos; y (iii) definir constitucionalmente los poderes del centro.

Como es natural, estas tres estrategias no son incompatibles entre sí, o cuando menos no del todo, si bien presentan tres modos distintos dePage 10 acercarse a la resolución de los problemas que se han manifestado. Y lo que resulta más significativo, a mi entender, es que mientras algunas se sitúan claramente dentro de lo que podríamos denominar como paradigma autonómico, otras exigen, o presuponen, un cambio de dicho paradigma. Por ello creo que antes resulta conveniente poner de manifiesto, muy sintéticamente, lo que podemos llamar paradigma autonómico.

El diseño del modelo de organización territorial del Estado que se realizó en la Constitución de 1978 se sustenta, según mi opinión y a los efectos que aquí interesan, sobre tres pilares fundamentales:

— En primer lugar, el principio dispositivo, en la doble vertiente de la creación de las comunidades autónomas y de la determinación de sus competencias y la organización de sus poderes. La Constitución, en efecto, y como todo el mundo sabe, no establece directamente una nueva organización territorial del Estado sino que sólo prevé la transformación de la existente hasta el momento, para pasar de una estructura unitaria y fuertemente centralista a otra basada en el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones y en el autogobierno de las comunidades creadas en ejercicio de ese derecho, dando como resultado una estructura profundamente descentralizada. La preocupación esencial de la Constitución es determinar el tránsito de un sistema hacia otro, dejando en cambio en un segundo plano el diseño concreto y pormenorizado del nuevo modelo, lo cual explica el carácter abierto y general que presenta el modelo constitucional de organización territorial y el sesgo marcadamente procedimental y transitorio de muchas de las disposiciones contenidas en su título VIII.

Y la Constitución basa ese tránsito sobre un principio dispositivo. La creación de las comunidades autónomas y la propia determinación de los sujetos que son titulares del derecho a la autonomía y que, en su ejercicio, pueden convertirse en comunidades corresponde, en efecto, a los mismos territorios15 que la Constitución sólo cita como nacionalidades yPage 11 regiones, sin definirlos ni concretarlos. Pero no sólo la decisión de ejercer el derecho a la autonomía y de convertirse en comunidad autónoma queda en manos de los territorios interesados, sino que el principio dispositivo se extiende también sobre la propia configuración de las comunidades autónomas que se creen. Aspectos tan importantes como las competencias que asumirá la comunidad (al efecto de determinar, negativamente, las que permanecerán en la esfera del Estado)16 o incluso, al menos en parte, el sistema de financiación,17 son decisiones que se toman en el estatuto de autonomía y, por lo tanto, con un elevado grado de disposición por parte del territorio que accede a la autonomía. Es importante subrayar que estas materias no afectan únicamente a la estructuración de la comunidad autónoma que se constituye, como es el caso de la organización de sus instituciones de autogobierno, que quedan naturalmente también dentro del círculo del principio dispositivo,18 sino que exceden del ámbito interno o doméstico de la comunidad autónoma y afectan a su relación con el Estado. El principio dispositivo se extiende así también a aspectos importantes de la posición de las comunidades autónomas en el seno del Estado.

— En segundo lugar, la función constitucional de los estatutos de autonomía. Resulta obvio que la pieza clave del modelo de organizaciónPage 12 territorial diseñado por la Constitución de 1978 son los estatutos de autonomía: ellos son los que crean las comunidades autónomas, haciendo efectiva la transformación de la estructura territorial del Estado que la Constitución quiere pero que sólo prevé en potencia y ellos son los que concretan el principio dispositivo en relación con cada territorio. Los estatutos de autonomía asumen así una función constitucional, en la medida en que el modelo territorial general no es efectivo ni completo hasta tanto no se han aprobado esas normas especiales. Y esa función no es constitucional exclusivamente en relación con las comunidades autónomas, que crean y regulan en sus aspectos básicos, sino también respecto al Estado, cuyas competencias (y todo lo que de ello se deriva, en términos de organización y financiación, por ejemplo) no quedan definidas hasta que estas normas son aprobadas. En realidad, los estatutos son una continuación del proceso constituyente: la estructuración territorial del Estado no queda determinada hasta su aprobación. Esta función constitucional de los estatutos les confiere una naturaleza especial, y es la circunstancia que en realidad explica su rigidez también especial y la posición igualmente singular que ocupan dentro del ordenamiento.19

— Y en tercer lugar, y como consecuencia natural de los otros dos, la diversidad potencial de estatus de las comunidades autónomas. El modelo de organización territorial previsto en la Constitución de 1978 trae consigo la diversidad de una manera inherente y consustancial. En la medida en que es trata de un modelo potencial, del que la Constitución contiene sólo sus líneas maestras, debiendo concretarse por medio de decisiones que en gran parte toman los propios territorios o que al menos sólo pueden adoptarse por iniciativa suya, la configuración final de dichoPage 13 modelo es, al menos potencialmente, diversa. Así, las previsiones constitucionales dan como resultado una organización territorial que no sólo no tiene por qué ser homogénea para todos los territorios sino que más bien implica cierto grado de diversidad de forma natural. El modelo autonómico constitucional supone introducir la posibilidad de la diversidad como un elemento clave del diseño territorial.

La diversidad resultante del sistema español no es, sólo, la diversidad federal. Los estados federales, en efecto, traen consigo un determinado grado de diversidad en los asuntos públicos como resultado de la autonomía de las entidades federadas y, específicamente, del ejercicio de sus competencias. La autonomía implica posibilidad de diferenciación y de diversidad en el ámbito del que se predica. Y esta diversidad es reconocida también en el modelo territorial español, como consecuencia natural de la autonomía de las comunidades.20 Pero la diversidad que resulta, al menos potencialmente, del modelo constitucional de 1978 no es sólo ésta, sino que va más allá y afecta a la posición de las comunidades respecto del Estado, en la medida en que el ámbito competencial, la financiación y, como consecuencia, las relaciones con el Estado pueden ser diversas, al menos en parte.

Las estrategias para hacer frente a los problemas competenciales que se han puesto de manifiesto más arriba, y que serán tratadas seguidamente, se ajustan o se separan de este paradigma autonómico. Por lo tanto, es conveniente tener en cuesta esta circunstancia para valorar las consecuencias e implicaciones constitucionales que tiene cada de ellas.

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4. Garantizar estatutariamente la integridad de las competencias de la Generalidad

La primera de las estrategias indicadas, y la adoptada esencialmente en la propuesta de reforma del Estatuto de autonomía aprobada por el Parlamento de Cataluña,21 consiste en intentar garantizar la integridad de las competencias de la Generalidad mediante previsiones incorporadas al Estatuto de autonomía que aseguren el espacio material para ejercer el autogobierno e impidan las injerencias del Estado en ese espacio de autonomía. De lo que se trata, en definitiva, es de intentar asegurar los ámbitos materiales de las competencias autonómicas, por un lado, y proteger la capacidad de actuación autonómica en dichos ámbitos, por otro.

Ello se ha traducido en dos líneas principales de actuación, distintas aunque muy interrelacionadas:

(i) por un lado, la definición de las materias competenciales, determinando y concretando aquellos elementos, subsectores o submaterias que las integran y en los que existe mayor riesgo de interferencia del Estado. De este modo, los títulos competenciales no se definen ya sólo en términos genéricos, sino que concretan los distintos sectores materiales que incluyen. Así, por ejemplo, en relación con la competencia sobre la regulación de la organización de las cajas de ahorros con domicilio en Cataluña (exclusiva) se indica de forma expresa que incluye, al menos, seis elementos o subsectores determinados;22 y laPage 15 competencia (exclusiva) sobre comercio ya no se refiere solamente a esta materia en general, sino que se descompone a su vez en seis submaterias diversas.23

Esta situación contrasta vivamente con la que se da actualmente, en la que el vigente Estatuto de 1979, en su artículo 12, atribuye a la Generalidad una competencia genérica sobre “comercio interior” y sobre “cajas de ahorros”, de carácter exclusivo pero «de acuerdo con las bases y la ordenación de la actividad económica general y la política monetaria del Estado, [...] en los términos de lo dispuesto en los artículos 38, 131 y los números 11 y 13 del apartado 1 del artículo 149 de la Constitución [...]».

La diferencia entre las dos técnicas de atribución competencial es evidente: frente a la definición genérica de los títulos competenciales, que a veces mezclan de manera bastante confusa materias y funciones, y que están repletas de cláusulas “sin perjuicio”, de salvaguardas a favor de la competencia estatal y de remisiones a otros preceptos constitucionales quePage 16 en muchas ocasiones, como en el caso que acaba de indicarse, carecen de contenido competencial (y que es obvio que deben respetarse en el ejercicio de todas las competencias), con la nueva técnica se intentan definir objetivamente las competencias, delimitando el campo material que corresponde a cada tipo de función dentro de la correspondiente materia genérica, concretándolo, particularmente, en aquellos casos en los que se han producido conflictos que han reducido la competencia de la Generalidad o en los que existe el riesgo de que se produzcan. Esta técnica, por otro lado, no es muy distinta de la empleada en la nueva Constitución suiza de 1999, que dedica 71 artículos24 a delimitar con precisión las competencias federales y las cantonales en los distintos sectores de actividad.

Y si aparecen claras las diferencias técnicas entre ambos métodos, también lo están los efectos que se pretenden. Con esta nueva forma de atribuir competencias a la Generalidad se busca esencialmente delimitar de modo mucho más nítido los ámbitos de responsabilidad de cada instancia de gobierno, evitar interferencias del Estado en la esfera autonómica de actuación y, con ello, prevenir asimismo conflictos. No sería ya posible (o por lo menos se reduciría mucho la probabilidad) que el Estado regulase, por ejemplo, los horarios comerciales, incidiendo en la competencia autonómica sobre comercio interior a partir de su título sobre las bases y la coordinación de la planificación general de la economía (art. 149.1.13 CE),25 o que regulase la edad máxima para acceder al consejo de administración de las cajas de ahorros, entrando en el ámbito de la competencia autonómica (exclusiva) sobre cajas de ahorros a partir de su título para establecer las bases de la ordenación del crédito y la banca (art. 149.1.11 CE).26 De este modo se pretende garantizar, pues, la integridad material de las competencias de la Generalidad.

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(ii) Por otro lado, se define y concreta el contenido funcional de las competencias de la Generalidad, con el fin de garantizar también la integridad de los poderes de intervención autonómica en las correspondientes materias. Este intento de mayor definición lleva a establecer una tipología de las competencias de la Generalidad más clara y más completa que la actual, si bien elaborada sobre la base de la que, de forma bastante confusa y dispersa, determina la Constitución en su art. 149.1, y que ha sido interpretada y sistematizada por el Tribunal Constitucional.

En esta operación pueden distinguirse dos vertientes diversas, que suponen a su vez consecuencias y problemas diferentes. Por un lado, el propio intento de sistematización en el Estatuto de las competencias de la Generalidad y, por otro, la concreta definición que se realiza de cada régimen competencial y el contenido funcional que se le otorga.

Sobre la primera cuestión, la clasificación de las competencias de la Generalidad en el Estatuto en tres categorías básicas (competencias exclusivas, compartidas y ejecutivas), en las que puedan encajarse los diversos tipos de actuación de la Comunidad, estableciendo al mismo tiempo la relación con los poderes del Estado en cada uno de estos regímenes, no puede sino aportar claridad y transparencia al sistema de delimitación de competencias, ajustándose perfectamente, a mi entender, a la función que constitucionalmente tiene encomendada el Estatuto, como norma de atribución de competencias a la comunidad autónoma. Lo cual, por otra parte, aunque de forma mucho más incompleta e imperfecta, ya viene haciéndolo el vigente Estatuto, que distingue entre competencias exclusivas (art. 9), competencias de desarrollo y ejecución (art. 10) y competencias ejecutivas (art. 11), tras las que añade una nutrida lista de nuevas materias en las que la asignación de funciones a la Generalidad sigue criterios a veces singulares (art. 12 a 24). Y en relación con estas categorías, el vigente Estatuto contiene asimismo una definición general de las funciones que corresponden a la Generalidad (art. 25.2, especialmente), aunque resulta incompleta (no hace referencia a lasPage 18 competencias compartidas o concurrentes, en las que la Generalidad asume las funciones de desarrollo normativo y de ejecución a partir de las bases estatales) y en gran parte imprecisa e indeterminada (en especial respecto de las competencias exclusivas, donde la introducción de la expresión “según proceda” en el art. 25.2 devalúa notoriamente su significado y hace que resulte imposible determinar un contenido general para este tipo de competencia que pueda ser aplicado a todas las materias sometidas a su régimen). Lo cierto es que, pese a las citadas deficiencias, el actual Estatuto ya contiene una definición general del contenido funcional de las competencias que corresponden a la Generalidad, y que ello se ha llevado a cabo sin que nadie formulase objeciones.

Cuestión diferente es el contenido concreto que el Estatuto otorgue a la definición funcional de estas distintas categorías competenciales. En este aspecto, el Estatuto, de nuevo, intenta garantizar la integridad de los poderes de la Generalidad en cada uno de los regímenes competenciales que prevé, precisando su extensión y las facultades que incluye.27 En esta labor, ciertamente, la Propuesta de Estatuto no se mueve dentro de los límites de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional o, cuando menos, no por completo. Pero eso no significa que no se mueva dentro de los límites de la Constitución, en una interpretación diferente, en parte, de la realizada hasta ahora, y de acuerdo con el carácter abierto y evolutivo que siempre posee la interpretación constitucional. Dos ejemplos resultan elocuentes al respecto: por un lado, en el ámbito de las competencias compartidas, la competencia de desarrollo de la Generalidad se define a partir de una concepción de las bases estatales como «principios, objetivos o estándares mínimos fijados por el Estado» (salvo en los casos en que la Constitución o el propio Estatuto prevean otra cosa, lo cual puede llevar, por ejemplo, a que las bases estatales fijen reglas, art. 111). Si bien esta inteligencia de las bases estatales no se corresponde exactamente con la doctrina del Tribunal Constitucional sobre la cuestión, que utiliza esencialmente un conceptoPage 19 material de bases,28 sí lo hace con algunas interpretaciones expresadas en los primeros momentos del Estado autonómico29 y que alimentaron, legítimamente, la expectativa de que la competencia básica del Estado funcionase en términos principales, y no como se ha desarrollado hasta el momento (también de forma legítima, en el sentido de conforme a la Constitución, aunque diferente). Y, por otro lado, en el ámbito de las competencias ejecutivas de la Generalidad, la Propuesta de Estatuto prevé que «comprende la aprobación de reglamentos de desarrollo» (art. 112). Esta inclusión contrasta con la doctrina del Tribunal Constitucional, que excluyó muy pronto la posibilidad de que la comunidad pudiera adoptar reglamentos ejecutivos en las materias sometidas a este régimen, interpretando de manera extensa y material el término legislación con el que la Constitución se refiere a esta competencia estatal.30 No obstante, eso no significa que esta interpretación no pueda cambiarse, pasando a interpretar el término “legislación” en sentido más estricto, de modo que encajen los reglamentos ejecutivos autonómicos en este régimen competencial.

En estos casos se trataría de una modificación de la interpretación de la Constitución, que no fuerza en absoluto su texto ni, incluso, su sentido originario. Que una modificación de la interpretación de la Constitución en esta dirección resulta, en general, posible o legítima es algo que me parece fuera de toda duda. De hecho, hay ejemplos muy espectaculares de cambios de interpretación de preceptos constitucionales, en estos escasos veintisiete años de vigencia de la Constitución.31 La cuestión que hay que plantearse es si esta modificación de la interpretación de la Constitución puede venir originada por un estatuto de autonomía, y no por el impulso interno del propio TribunalPage 20 Constitucional, que decida modificara su criterio.32 Y, al respecto, me parece que el hecho de que el Estatuto de autonomía sea una ley estatal, que cumple la función constitucional que se ha indicado ya y que ocupa una posición tan peculiar en el sistema normativo español, formando parte del bloque de la constitucionalidad, son circunstancias que justifican que el Estatuto pueda precisar las competencias en lo que la Constitución deja abierto o indeterminado.33 No resulta de aplicación aquí la doctrina establecida por el Tribunal Constitucional en su sentencia sobre el proyecto de LOAPA,34 respecto a la ilegitimidad de dichas leyes interpretativas, que intentan cerrar el sentido de los preceptos constitucionales. Aquí se trata de una norma que cumple la función constitucional de determinar las competencias de la comunidad autónoma (y, por lo tanto, negativamente, también las del Estado), y que es aprobada con el acuerdo de las dos partes: el Estado y la comunidad. La interpretación de la Constitución deriva de manera natural de la función que cumple esta norma, como sucede con todas las demás leyes que se ajustan a la función que deben cumplir (por ejemplo, las que desarrollan derechos fundamentales, que incluyen también una determinada interpretación de los preceptos constitucionales que reconocen los derechos). Y, además, no se trata de una interpretación realizada unilateralmente por una de las partes afectadas e interesadas, que condicione de modo unilateral las competencias de la otra. Negar esta posibilidad a los estatutos es negar que puedan realizar su función constitucional y que integren, junto a la Constitución, el bloque de la constitucionalidad que distribuye y delimita las competencias entre el Estado y las comunidades autónomas.35

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Cuestión distinta es que esa concreción se realice sólo en relación con una comunidad autónoma. Sobre ello, que en ocasiones se presenta como un obstáculo insalvable para que un Estatuto pueda realizar una operación de este tipo,36 creo que hay que subrayar que, en mi opinión, el cumplimiento de la función constitucional de los estatutos de autonomía no puede verse condicionado a que su contenido sea idéntico al de los otros o a que se generalicen las previsiones en ellos contenidas. Resulta obvio que, en esta materia, lo más conveniente desde un punto de vista general puede ser que el Estado pueda definir por igual sus competencias sobre todo el territorio, de modo que, por ejemplo, no haya dos o más maneras de entender las “bases” que puede fijar el Estado. Pero el hecho de que las competencias se encuentren definidas en los estatutos de autonomía, y de que las competencias se asignen particularmente a las comunidades autónomas, no excluye tampoco la otra solución, la de la diversidad y la posibilidad de estatutos especiales o singulares, que reconozcan un estatus particular a una determinada comunidad. La diversidad competencial, al menos potencialmente, es consustancial al modelo autonómico, como ya se ha dicho, y existen muestras más que suficientes de esta diversidad, no sólo en los ámbitos materiales, lo cual es más que evidente, sino incluso respecto del alcance de las bases estatales.37 Otra cuestión es que, por motivos de racionalidad, de eficacia o de cualquier otra índole, se quiera cambiar el paradigma, y en lugar de definir los poderes de las partes, como sucede ahora, se pase a definir en general los poderes del centro. Sobre ello se volverá más adelante.

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Con relación a esta estrategia general, en las dos vertientes indicadas, material y funcional, hay que hacer, a mi entender, algunas observaciones, que paso a formular muy rápidamente.

En primer lugar, la concreción de las submaterias que integran el ámbito material de un determinado título competencial no tiene carácter exhaustivo, sino sólo ejemplificativo. Su función no es la de describir con detalle los diversos aspectos que forman parte de la materia en cuestión, sino garantizar que, al menos determinados elementos, deben ser considerados como parte integrante de esa materia competencial. En definitiva, lo que se precisa, y es donde adquiere sentido el empleo de esta técnica, es asegurar lo que podríamos denominar como sectores de riesgo, allí donde existen más posibilidades de injerencias o intervenciones inadecuadas del Estado. No es necesario, por lo tanto, e incluso puede resultar poco prudente, intentar una definición completa y con apariencia exhaustiva de los subsectores y las submaterias que integran los distintos títulos competenciales, inclusive en aquellos casos en los que no ha habido conflictos o en que no es demasiado probable que se produzcan o que, de presentarse, tienen una solución jurídica clara.

En segundo lugar, hay que admitir que la técnica de concreción material de las competencias alarga considerablemente el texto estatutario y lo hace prolijo. Sin embargo, considerando incluso el texto de la propuesta aprobado por el Pleno del Parlamento de Cataluña el día 30 de septiembre de 2005, que emplea esta técnica más allá, a mi entender, de lo que he denominado sectores de riesgo, el texto resultante es menos largo y menos prolijo de lo que a veces se ha dicho o puede parecer. La parte de la propuesta de Estatuto dedicada a las materias de la competencia de la Generalidad, en efecto, ocupa 57 artículos del texto, que representan un 25,1% del total del articulado, sin contar las disposiciones finales complementarias (adicionales, transitorias, derogatoria y finales). Teniendo en cuenta que el vigente Estatuto de 1979 dedica a lasPage 23 competencias, siguiendo el mismo criterio,38 un 23,9% de sus preceptos, y que la Constitución suiza de 1999, a la que ya se ha hecho referencia, les dedica un 36,4% de su texto, desde luego no parece que la parte dedicada a las competencias sea desproporcionada. En todo caso, el texto de la propuesta de Estatuto se alarga considerablemente por la inclusión de materias que, si bien no existe obstáculo alguno, a mi entender, para que figuren en el mismo (como la carta de derechos y deberes y los principios rectores, así como la detallada regulación de las instituciones propias del autogobierno), no forman parte del contenido necesario y constitucionalmente reservado del Estatuto.39

En tercer lugar, el detalle al que en ocasiones se desciende en la concreción de las materias representa un riesgo evidente de petrificación y, sobre todo, de obsolescencia prematura del texto, que ya de por sí presenta dificultades para adaptarse a las nuevas realidades, habida cuenta del procedimiento de reforma que debe seguirse, con intervención conjunta del Estado y de la comunidad y con posterior referéndum. Este riesgo avala aún más la prudencia y la contención que es preciso observar al emplear esta técnica.

En cuarto lugar, creo que hay que recalcar que el uso de la técnica de la concreción material (así como la de la definición funcional de las competencias de la Generalidad) no supone propiamente en sí ampliación alguna de las competencias de la Comunidad ni ningún incremento de las facultades públicas de intervención en la vida social, económica o cultural. Naturalmente, puede haber casos en el texto de la propuesta del nuevo Estatuto en los que se haya ampliado el ámbito (material y también funcional) de las actuales competencias de la Generalidad de Cataluña e, incluso, aunque más difícilmente, en los que se haya habilitado unaPage 24 intervención pública más intensa en algunos sectores. Lo cual, sin embargo, no es consecuencia o resultado en ambos casos de la técnica de delimitación de las competencias que se haya empleado, y su legitimidad, en los casos en que haya podido producirse, deberá valorarse según los criterios de constitucionalidad adecuados: si se mueve en el ámbito de las competencias que el Estatuto puede asignar a la comunidad autónoma, en el primer caso, y si la intervención pública prevista resulta legítima, especialmente por contraste con los derechos fundamentales constitucionalmente reconocidos, en el segundo.

En quinto lugar, esta estrategia puede ir acompañada de otras previsiones, que completen y complementen la operación de concreción material y funcional de las competencias; y algunas de estas previsiones se recogen asimismo en la propuesta de Estatuto. Son básicamente, y sólo citándolas, sin que ahora puedan ser examinadas: (i) el reconocimiento de la dimensión exterior de las competencias de la Generalidad (art. 194.2); (ii) la vinculación de la competencia de fomento a la titularidad de las competencias sustantivas, sin que la mayor capacidad de gasto de una parte, que acostumbra a ser el Estado, pueda suponer una extensión de sus poderes más allá de su ámbito competencial (art. 114); (iii) la limitación del transvase de la capacidad de actuación al Estado por motivos del alcance supraterritorial del objeto de la competencia de la Generalidad, mediante la fragmentación de este objeto, la cooperación con otras comunidades autónomas o, en último término, la intervención coordinadora del Estado, cuando no sea posible lo anterior (art. 115); y por último (iv) la fijación de los puntos de conexión territorial de ciertos objetos, a efectos de no sustraerlos de la competencia de la Generalidad (así, por ejemplo, los de las asociaciones y fundaciones, art. 118; las cajas de ahorros, art. 120; las cooperativas, art. 124; las entidades de crédito y de seguros, art. 126; los mercados de valores y centros de contratación, art. 145, entre otros).

En la mayor parte de estos casos, de forma clara en los dos primeros y más limitadamente en el tercero, lo que se hace en realidad es fijar en el Estatuto de autonomía, y por tanto en el bloque de laPage 25 constitucionalidad, doctrinas consolidadas del Tribunal Constitucional en las correspondientes materias.40 No existe, pues, novedad en cuanto a los contenidos, o al menos no de carácter sustantivo, sino, sobre todo, una garantía adicional, por su inclusión en el Estatuto.

Y en sexto lugar, por último, no puede olvidarse que la eficacia de esta estrategia de blindaje de las competencias mediante, en particular, su concreción, material y funcional, en el Estatuto de autonomía (pero también a través de las previsiones complementarias que acaban de indicarse) tiene, a mi entender, un alcance forzosamente limitado. Por descontado, no puede impedirse de manera absoluta cualquier intervención del Estado en aquellos sectores supuestamente blindados. Si ésta fuese su finalidad, además de ser extremadamente ingenua, estaría sin duda condenada al fracaso. No se trata de impedir cualquier intervención del Estado en los ámbitos acotados de competencia de la Generalidad, sino impedir las intervenciones no adecuadas, las injerencias que la experiencia de los más de 25 años de desarrollo del sistema autonómico muestra que se han producido a través de los resquicios que presentaba el propio sistema y que, por la presión de una cultura política, jurídica y administrativa todavía muy centralista, o si se quiere decir más suavemente, nada federal, se han ido ensanchando hasta constituir auténticos agujeros por los que entraba sin prácticamente límites el poder central y al mismo tiempo se desvanecía la autonomía política. Yo estoy convencido de que si la competencia básica estatal se hubiese interpretado y aplicado en el sentido principial como muchos la entendían al comienzo, y entre otros, por ejemplo, Muñoz Machado en el año 1979,41 o si la competencia sobre régimen jurídico de las administraciones públicas se hubiera interpretado y aplicado como también se entendía al comienzo, ceñida a lo que en aquel momento significaba el concepto de régimenPage 26 jurídico administrativo, por poner tan sólo dos ejemplos concretos, muy probablemente hoy la propuesta de Estatuto no tendría el contenido que posee. Si no se hubiera pasado por esta experiencia de reducción del ámbito de la autonomía política, que ha defraudado las expectativas, legítimas, que se habían depositado en las previsiones constitucionales y estatutarias originarias, hoy probablemente no haría falta hablar de la necesidad de garantizar la integridad de las competencias autonómicas.

Por lo tanto, de lo que se trata es de subsanar lagunas y de ofrecer garantías a la autonomía política, pero no de impedir la intervención del Estado cuando la misma esté justificada. En todo caso, la Constitución continúa reservando al Estado competencias de carácter horizontal y transversal, y el Tribunal Constitucional sigue siendo el intérprete supremo de la Constitución y del orden competencial. Aun así podrán actuar, tanto el Estado en el ejercicio de sus competencias como el Tribunal Constitucional en la resolución de los conflictos que se le presenten, sobre la base de una delimitación más clara, más precisa y más detallada de las competencias y de las responsabilidades que incumben a cada parte.

5. Apelar a los derechos históricos

También puede pensarse que el objetivo perseguido mediante la estrategia examinada en el apartado anterior sería posible alcanzarlo a través del reconocimiento de unos derechos históricos a favor de Cataluña, cuyo amparo se hallaría en la disposición adicional primera de la Constitución. Esos derechos históricos, que traerían causa del autogobierno de Cataluña abolido por el Decreto de Nueva Planta de 1716, justificarían un trato especial para Cataluña en materia competencial (entre otras), que podría dar satisfacción tanto a la aspiración de incrementar algunas competencias en ciertos ámbitos, así como modular su contenido funcional en otros, garantizando de este modo el espacio de autonomía de la Generalidad frente a posibles intervenciones por parte del Estado.

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La posible apelación a los derechos históricos se ha planteado en el ámbito académico42 y también en el terreno político durante el proceso de elaboración de la propuesta de reforma del Estatuto como estrategia complementaria a la de la concreción de los títulos competenciales, y así llegó a figurar en el texto del Dictamen de la Comisión del Parlamento de Cataluña.43

La apelación a los derechos históricos presenta, sin duda, algunas dificultades considerables si lo que se pretende es atribuirles un sentido jurídico (y no sólo político legitimador) y extraer, por lo tanto, consecuencias prácticas directas en materia de competencias u otras (como la financiación, el régimen lingüístico o la organización local). Y esas dificultades versan, en primer lugar, sobre la concreta identificación de tales derechos en la actualidad (porque, naturalmente, lo que no pueden significar es una pretensión de recuperar las mismas instituciones de autogobierno anteriores a 1716); en segundo lugar, las dificultades aparecen en la determinación de sus efectos jurídicos (por ceñirlo sólo al ámbito competencial, ¿podrían servir para ampliar las competencias de la Generalidad a ámbitos que la Constitución sitúa bajo la competencia exclusiva del Estado?, o ¿podrían justificar que el contenido funcional de las competencias de la Generalidad fuese distinto del de las demás comunidades autónomas para el mismo tipo de competencia como, por ejemplo, las bases?); y, finalmente, existen dificultades también para su propia aplicación constitucional a Cataluña, puesto que la disposición adicional primera de la Constitución los refiere especialmente a losPage 28 “territorios forales”, que en los debates constituyentes se identificaron con el País Vasco y Navarra.44

Sobre todas estas cuestiones podría debatirse. Pero tras el Dictamen del Consejo Consultivo de la Generalidad de 5 de septiembre de 2005,45 sobre la propuesta de Estatuto cabe preguntarse si, por lo menos durante un buen tiempo, vale la pena hacer esfuerzos para intentar averiguar si la apelación a los derechos históricos puede tener una proyección algo más amplia que la meramente legitimadora en términos políticos. El Consejo Consultivo, en efecto, considera que la disposición adicional primera de la Constitución únicamente es aplicable a los territorios del País Vasco y de Navarra (Fundamento II, pág. 13) y que, en todo caso, de la posible mención de los derechos históricos en el texto del Estatuto no puede derivarse ninguna consecuencia inmediata y concreta, más allá de su valor simbólico y, a lo sumo, interpretativo, como sucede, según el propio Consejo, con la mención a los derechos históricos contenida en el Estatuto de Aragón (Fundamento II, pág. 13 y 14).

Con esta posición por parte de la más alta institución consultiva de la Generalidad parece difícil, en efecto, que pueda defenderse con eficacia y tener éxito, al menos en un futuro previsible, una estrategia que pretenda extender la aplicación de la disposición adicional primera de la Constitución a Cataluña y derivar de los derechos históricos consecuencias jurídicas concretas en el ámbito de las competencias, la financiación o cualquier otro.

6. Definir los poderes del centro en la Constitución

Y, por último, hay que plantear la posibilidad de una tercera estrategia para garantizar la integridad de las competencias de la Generalidad y elPage 29 espacio de su autonomía política, que consistiría en definir en la Constitución, directamente y de manera exclusiva, los poderes del Estado, atribuyendo el resto a las comunidades autónomas. Esta alternativa, pese a que se ha planteado en algunos ámbitos, no ha sido propuesta formalmente por ninguna instancia política, y parece más bien excluida del debate actual y, sobre todo, de la agenda del Gobierno sobre la reforma constitucional, que, en materia autonómica, se limita a nombrar las comunidades autónomas en el texto de la Constitución y en la reforma del Senado.46 Y a pesar de que estas reformas constitucionales proyectadas, y en especial la primera, tengan un calado y unas implicaciones bastante mayores de lo que puedan aparentar en un primer momento, no parece que vayan a afectar a los elementos constitucionales básicos que caracterizan actualmente la distribución de competencias entre el Estado y las comunidades autónomas, entre los que figuran de forma destacada los estatutos de autonomía y la función constitucional que desarrollan, como se ha indicado precedentemente. Sin embargo, ello no representa obstáculo alguno para plantear, en un terreno meramente académico, esta otra alternativa.

La alternativa de definir constitucionalmente los poderes del centro y atribuir la competencia residual a las comunidades autónomas (asegurando que esta atribución al Estado deja un espacio adecuado y suficiente para la autonomía de las comunidades, como se dirá después) es la alternativa genuinamente federal de desarrollo del Estado autonómico, pero rompe con la construcción seguida hasta la fecha, basada precisamente en la definición de los poderes de las entidades territoriales de gobierno. Los estados federales siguen, en efecto, la lógica de la definición de los poderes del centro, y dejan después el resto del espacio (también en cuanto a su organización institucional interna) a disposición de las entidades territoriales, que para ello pueden aprobar constituciones de forma directa y unilateral (si bien deben respetar la Constitución federal, que tiene preferencia sobre las otras, según otra regla básica delPage 30 federalismo). El Estado autonómico construido en España hasta ahora sigue la lógica inversa: definir los poderes de las entidades territoriales (y no sólo en cuanto a sus competencias, sino también por lo que respecta a su organización interna); y puesto que el Estado resulta obviamente afectado por esta definición, tiene una intervención decisiva en los estatutos de autonomía, esas normas tan peculiares, que son —y sólo pueden ser, dada la función que realizan— normas estatales.

El problema de esta lógica, además de una injerencia casi consustancial en el ámbito de la organización interna de las comunidades autónomas (que tendrá una intensidad directamente proporcional a la extensión con la que el Estatuto trate esta cuestión y otras de carácter meramente interno de la comunidad), es que el Estado acaba siendo o, cuando menos, corre el riesgo de aparecer como algo residual tras haber otorgado competencias a las comunidades autónomas. Y esta perspectiva, naturalmente, no sólo incomoda al Estado sino que lo debilita y lo coloca en una posición defensiva que, precisamente por ello, puede originar en ocasiones reacciones excesivas, desproporcionadas o inadecuadas.

La opción de fijar los poderes del Estado directamente en la Constitución debería ir acompañada probablemente de un reconocimiento constitucional de algunas singularidades que afectan a algunas comunidades autónomas, de forma que su estatuto especial dispusiera en algunos aspectos de una garantía constitucional. Si los estatutos de autonomía, llegado el caso, desaparecieran o perdieran su función constitucional, los niveles específicos de autogobierno o la posición particular de algunas comunidades, recogidos en sus respectivos estatutos de autonomía, deberían pasar a la Constitución. No hacerlo sería otorgar a esta operación una virtualidad homogeneizadora, que no sólo no le es consustancial sino que implicaría que el sistema perdería su capacidad de adaptarse a las variadas situaciones existentes, también en lo relativo a la voluntad de autogobierno. Definición de los poderes del centro y previsión constitucional de la posición particular de algunas comunidades son los aspectos esenciales de esta nueva y posible estrategia.

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El cambio de lógica que se ha indicado, que permita un debate abierto y claro sobre cuáles son los poderes que hoy necesita un Estado moderno, eficaz, democrático y que participa activamente del proceso de construcción europea, y sobre cuál es la posición peculiar que en algunos aspectos ocupan algunas comunidades, implica un cambio del paradigma autonómico actual. Naturalmente, no es imposible, e incluso se podría considerar que, en una perspectiva a largo plazo, puede constituir una meta deseable y aun necesaria. Sin embargo, no parece que hoy por hoy sea una opción viable, preparada y a punto para ser utilizada como alternativa a la reforma estatutaria.

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[1] Pueden verse al respecto los trabajos de la Comisión para el estudio de la mejora del autogobierno creada en el Parlamento de Cataluña durante la sexta legislatura, que actuó entre febrero de 2001 y noviembre de 2002 (Documento de la Comisión para el estudio de la mejora del autogobierno, BOPC núm. 366, de 5 de diciembre de 2002) así como los informes solicitados y presentados a la Comisión por varios profesores en calidad de expertos, publicados en Estudis sobre l’autogovern de Catalunya, Parlamento de Cataluña, Barcelona, 2003 (trabajos de E. Aja, E. Albertí, E. Argullol, M. Ballbé, J. Ferret, M. Gerpe, F. Requejo y J. Vernet). Asimismo, puede consultarse el trabajo Informe sobre la reforma estatutaria, del Instituto de Estudios Autonómicos, coordinado por A. Bayona y elaborado por un equipo del IEA integrado por X. Bernadí y L. Díez y una comisión académica de la que formaban parte E. Albertí, E. Argullol, J. Ferret y C. Viver.

[2] Por todos, véase S. Muñoz Machado, Las potestades legislativas de las comunidades autónomas, Madrid, Civitas, 1979.

[3] Ordenación del crédito, banca y seguros —art. 149.1.11 CE—; planificación general de la actividad económica —art. 149.1.13 CE—, o incluso el régimen minero y energético — art. 149.1.25 CE.

[4] Como las competencias en materia de sanidad —art. 149.1.16 CE—, seguridad social — art. 149.1.17 CE—, régimen de las administraciones públicas —art. 149.1.18 CE—, medio ambiente —art. 149.1.25 CE—, régimen de los medios de comunicación social —art. 149.1.27 CE— y educación —art. 149.1.30 CE.

[5] La bibliografía relativa a la competencia básica del Estado y sobre la jurisprudencia constitucional recaída en este régimen competencial es muy abundante. Valga por todos el reciente trabajo de G. Fernández Farreres, La contribución del Tribunal Constitucional al Estado autonómico, Madrid, Iustel, 2005, que contiene una síntesis de las principales doctrinas jurisprudenciales del Tribunal Constitucional en el ámbito territorial.

[6] Porque, en todo caso, es un dato que el legislador constituyente y estatutario ya ha tomado en consideración al efectuar la distribución de competencias entre el Estado y las comunidades, que no puede ser alterada unilateralmente, como afirmó explícitamente el Tribunal Constitucional en la STC 146/1986, FJ 3, en una doctrina consolidada (véanse, entre otras, las STC 37/1981, 42/1981, 76/1983, 152/1988).

[7] En especial, aunque no únicamente, en el campo de los servicios y la asistencia social, en el que las comunidades disponen de competencia exclusiva. Véase la sanción favorable del Tribunal Constitucional a esta intervención estatal, por ejemplo, en la STC 146/1986.

[8] Por ejemplo, STC 330/1994, en relación con las compañías y los agentes y corredores de seguros que actúan en más de una comunidad.

[9] STC 29/1986 y 186/1988, entre las más significativas. Véase, entre los trabajos más recientes, el análisis jurisprudencial contenido en la obra de M. Carrasco, El reparto de competencias entre el Estado y las comunidades autónomas sobre la actividad económica, Valencia, Tirant lo Blanch, 2005.

[10] STC 37/1981, en primer lugar, seguida por muchas otras.

[11] Que la ha utilizado para entrar en ámbitos de competencia autonómica como, por ejemplo, el urbanismo, con la justificación de asegurar la igualdad de los derechos.

[12] Además de la obra de G. Fernández Farreres, cit., pueden verse al respecto, entre la también muy abundante bibliografía existente, los trabajos de J. L. Carro, «Contenido y alcance de la competencia del Estado definida en el art. 149.1.1 de la Constitución», REDC, 1, 1981, pág. 133 y ss.; M. Barceló, Derechos y deberes constitucionales en el Estado autonómico, Madrid, Civitas-IEA, 1991; J. Pemán, Igualdad de los ciudadanos y autonomías territoriales, Madrid, Civitas, 1992; M. A. Cabellos, Distribución competencial, derechos de los ciudadanos e incidencia del derecho comunitario, Madrid, CEPC, 2001, y J. Barnés, El artículo 149.1.1 CE en el modelo competencial del Estado autonómico: problemas y perspectivas, Barcelona, IEA, 2004.

[13] Entre otras, STC 5/1981, 84/1982, 76/1983 (FJ 4), en una interpretación que con posterioridad el Tribunal Constitucional modificó profundamente, en especial a partir de las STC 147/1991 y, sobre todo, las 118/1996 y 61/1997, que la entienden ya como norma de relación entre ordenamientos.

[14] STC 37/1987, entre otras.

[15] Si bien con ciertas limitaciones (art. 144 CE, en el proceso de iniciativa autonómica) y con la intervención concurrente y siempre necesaria del Estado en el proceso de constitución de las comunidades autónomas (por medio de su intervención en el proceso de elaboración y aprobación de los estatutos de autonomía: art. 146 y 151 CE).

[16] Dada la cláusula residual del art. 149.3 CE, la lista del art. 149.1 CE, que resulta además muy heterogénea y diversa, las competencias del Estado no quedan fijadas en la Constitución en una única lista, sino que se fijan por relación a las que han asumido las comunidades autónomas en sus estatutos.

[17] En el caso del País Vasco y de Navarra, el sistema de financiación de estas comunidades queda fijado en los respectivos estatutos. En las demás comunidades, sus estatutos de autonomía contienen varios elementos, de mayor o menor significado, relativos al sistema de financiación, que viene regulado en general por la LOFCA, a partir de una interpretación extensiva del art. 157.3 CE. Sobre esta cuestión me remito a mi trabajo «Estatut d’autonomia i sistema de finançament», publicado en Jornades commemoratives del XXV Aniversari de l’Estatut d’autonomia de Catalunya, Parlamento de Cataluña (en prensa).

[18] Sólo limitado, en este caso, por las previsiones materiales del art. 152 CE, establecidas en principio para las comunidades autónomas que han aprobado su estatuto por la vía del art. 151, pero que el Tribunal Constitucional ha hecho extensivo a todas las comunidades que cuenten con una asamblea legislativa (STC 225/1998, de 25 de noviembre).

[19] Sobre la naturaleza y la posición de los estatutos de autonomía existe también una amplia bibliografía. Véanse, por ejemplo, las obras de C. Aguado, El Estatuto de autonomía y su posición en el ordenamiento jurídico, Madrid, CEC, 1996, y la más reciente de J. M. Castellà, La función constitucional del Estatuto de Autonomía de Cataluña, IEA, Barcelona, 2004. Por lo demás, me remito a mi trabajo «L’Estatut d’autonomia en el marc de la Constitució», en el volumen conmemorativo del XXV Aniversario del Estatuto de autonomía de Cataluña, editado por el Parlamento de Cataluña (en prensa).

[20] Sobre este extremo existe una amplia y consolidada jurisprudencia del Tribunal Constitucional, que declara que esta diversidad no vulnera el principio de igualdad establecido en el art. 14 de la Constitución (entre otras, STC 37/1987, de 26 de marzo, FJ 10; 227/1988, de 9 de julio, FJ 4; 150/1990, de 4 de octubre, FJ 7; 186/1993, de 7 de junio, FJ 3; 319/1993, de 27 de octubre, FJ 5; 173/1998, de 23 de julio, FJ 10; 13/2001, de 7 de junio, FJ 4; 37/2002, de 14 de febrero, FJ 12; 76/2003, de 23 de abril, FJ 8).

[21] Aprobada por el Pleno el día 30 de septiembre de 2005, BOPC núm. 224, VII Legislatura, de 3 de octubre de 2005.

[22] Artículo 120 de la Propuesta de reforma del Estatuto, aprobada por el Pleno del Parlamento de Cataluña el 30 de septiembre de 2005:

  1. La determinación de sus órganos rectores y de la forma en que los distintos intereses sociales deben estar representados.

  2. El estatuto jurídico de los miembros de los órganos rectores y de los demás cargos de las cajas de ahorros.

  3. El régimen jurídico de la creación, la fusión, la liquidación y el registro.

  4. El ejercicio de las potestades administrativas con relación a las fundaciones que creen.

  5. La regulación de las agrupaciones de cajas de ahorros con sede social en Cataluña.

  6. La supervisión del proceso de emisión y distribución de las cuotas participativas.

[23] «Artículo 121:

»a) La definición de la actividad, la fijación de las condiciones y requisitos administrativos necesarios para ejercerla y de los lugares y establecimientos donde se ejerce, y la regulación administrativa del comercio electrónico o del comercio por cualquier otro medio si la empresa, el consumidor o consumidora o el usuario o usuaria del servicio o el producto tiene domicilio en Cataluña.

»b) La regulación administrativa de todas las modalidades de venta y de todas las formas de prestación de la actividad comercial, así como de las ventas promocionales y de la venta a pérdida.

»c) La regulación de los horarios comerciales.

»d) La clasificación y la planificación territorial de los equipamientos comerciales y la regulación de los requisitos y del régimen de instalación, ampliación y cambio de actividad de los establecimientos.

»e) El establecimiento y la ejecución de las normas y estándares de calidad relacionados con la actividad comercial.

»f) La adopción de las medidas de policía administrativa con relación a la disciplina de mercado.

[24] Del art. 54 al art. 125, ambos inclusive (capítulo segundo del título III).»

[25] Competencia estatal que fue sancionada por el Tribunal Constitucional (STC 284/1993, de 30 de septiembre).

[26] Como ha sucedido con la Ley 44/2002, de 22 de noviembre, de medidas de reforma del sistema financiero, con la particularidad de que, aun siendo declarada norma básica, la propia Ley permite su modificación por leyes de las comunidades autónomas.

[27] Artículos 110 (competencias exclusivas), 111 (competencias compartidas) y 112 (competencias ejecutivas de la Generalidad).

[28] Sobre la cuestión, véase la nota 5.

[29] Por ejemplo, S. Muñoz Machado, Las potestades legislativas de las comunidades autónomas, op. cit.

[30] Así, la STC 18/1982, de 4 de mayo, en primer lugar, seguida de muchas más.

[31] Por hacer referencia tan sólo al ámbito autonómico, y siguiendo con un ejemplo ya expuesto, puede señalarse el caso de la interpretación del principio de supletoriedad del derecho estatal del art. 149.3 CE. Véase la jurisprudencia citada en la nota núm. 13.

[32] Debe tenerse en cuenta que el Tribunal Constitucional actúa siempre a instancia de parte y con carácter revisor. Además, no parece aceptable la afirmación de que los cambios de interpretación constitucional sean una competencia exclusiva del Tribunal Constitucional.

[33] R. Jiménez Asensio cree, en cambio, que esta operación no puede ser realizada por un estatuto de autonomía, en su trabajo «Reforma del Estatuto de autonomía de Cataluña y ampliación de competencias», RVAP, 70, 2004, en especial pág. 110 y ss.

[34] STC 76/1983, de 5 de agosto.

[35] En defensa de que los estatutos puedan realizar esta función, véase C. Viver Pi-Sunyer, La reforma de los estatutos de autonomía, CEPC, Madrid, 2005, y M. CORRETJA y C. Viver, «La reforma de l’Estatut d’autonomia i les competències de la Generalitat», Activitat parlamentària, 7, 2005, pág. 17 y ss. Asimismo, véase L. López Guerra, «La función constitucional y la contenido del Estatuto de autonomía», AD, Estudios sobre la reforma del Estatuto, IEA, Barcelona, 2004, pág. 12 y ss.

[36] Véase, por ejemplo, T. de la Quadra-Salcedo Janini, «¿Es el Estatuto de Autonomía una norma capaz de modular el alcance de la legislación básica del Estado?», REDC, 72, 2004, pág. 135 y ss. Admitiendo, en cambio, la posibilidad de que un Estatuto pueda modular el alcance de las bases normativas en relación con una determinada comunidad autónoma, véase López Guerra, op. cit., pág. 35 y ss.

[37] Véanse, por ejemplo, entre otros casos, las disposiciones adicionales primera a cuarta de la LBRL y la jurisprudencia constitucional al respecto (STC 214/1989, FJ 13 y 26, 140/1990, FJ 4, y 109/1998, FJ 5).

[38] Artículos 9 a 24 EAC, excluyendo los dedicados al Tribunal Superior de Justicia de Cataluña y a la Administración de justicia en general (art. 20 a 23), que tampoco se han contabilizado en el texto de la propuesta de Estatuto de 2005.

[39] El título I ocupa 39 artículos (del art. 15 al art. 54, un 17, 2% del total) y el título II, otros 39 preceptos (del art. 55 al art. 94, otro 17,2% del total del texto, excluidas las disposiciones complementarias).

[40] En relación con el reconocimiento de la dimensión exterior de las competencias autonómicas, especialmente la STC 153/1989; en relación con la potestad de fomento, en especial la STC 13/1992; y en relación con la limitación del trasvase competencial al Estado debido al alcance supraterritorial de las competencias autonómicas, especialmente las STC 243/1994 y 126/2002, entre otras.

[41] En su obra Las potestades legislativas de las comunidades autónomas, op. cit.

[42] Véase la obra de J. Ferret Catalunya i els drets històrics, IEA, Barcelona, 2001, en la que se plantea por vez primera, al menos hasta donde yo sé, la posibilidad de la aplicación a Cataluña de la disposición adicional primera de la Constitución, y la consiguiente apelación a los derechos históricos para justificar determinadas mejoras en el autogobierno, entre las que figuran algunas de carácter competencial.

[43] Especialmente en el artículo 5 y, sobre todo, en la disposición adicional primera del dictamen de la Comisión (BOPC núm. 213, de 1 de agosto de 2005), que recogen esencialmente las posiciones expresadas en los votos particulares al Informe de la ponencia de los grupos parlamentarios de Convergència i Unió y de Esquerra Republicana de Catalunya (BOPC núm. 208, de 11 de julio de 2005, esp. pág. 68 y ss., y pág. 86 y 87).

[44] Véanse las referencias en J. Ferret, op. cit., pág. 28 y ss.

[45] Publicado en el BOPC núm. 217, de 6 de septiembre de 2005.

[46] Consulta del Gobierno al Consejo de Estado de 4 de marzo de 2005, sobre la reforma de la Constitución.

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