La Comissió Bilateral Generalitat-Estat: regulació i activitat pràctica
| Autor | Marc Casas i Rondoní |
| Cargo | Investigador en formació de l?àrea de Dret Administratiu de la Universitat Pompeu Fabra, Facultat deDret |
| Páginas | 335-365 |
LA COMISSIÓ BILATERAL GENERALITAT-ESTAT:
REGULACIÓ I ACTIVITATPRÀCTICA
Marc Casasi Rondoní*
Sumari
1. Introducció
2. Bases constitucionals, estatutàries i legals
3. La Comissió Bilateral Generalitat-Estat
3.1. Règim jurídic
3.2. Àmbits d’actuació
3.2.1. Col·laboració i cooperació
3.2.2. Seguiment normatiu, prevenciói solució de conflictes
3.2.3. Assumpteseuropeus i acció exterior
3.2.4. Infraestructures i equipaments
3.2.5. Traspassos de funcions i serveis
3.3. Tractament dels acords presosen el si de la Comissió Bilateral
4. Reflexions finals
335
Revista catalana de dret públic, núm. 42, 2011, p. 335-365
* Marc Casasi Rondoní, investigadoren formació de l’àrea deDret Administratiu de la Universi-
tat PompeuFabra, Facultatde Dret, Edifici Roger de Llúria, RamonTrias Fargas,25-27, 08005 Bar-
celona,marc.casas@upf.edu.
Article rebut l’1.10.2010. Avaluació cega: 13.10.2010 i 7.11.2010.Data d’acceptació dela versió
final: 13.12.2010.
1. Introducció
El presenttreball ofereix un estudisobre les relacions bilaterals entreels governs
de la Generalitat i de l’Estat,i concretament sobreun dels mecanismes que faci-
lita aquestesrelacions: la Comissió Bilateral Generalitat-Estat.
Com és sabut, l’Estatespanyol es caracteritza per unes peculiaritats territo-
rials que suposen l’existènciade diferents realitats en diverses parts del territori
(reconegudes constitucionalment coma nacionalitats i regions) i la persecució,
en cadascuna d’elles,d’interessos diversos. Des de la restauració de la democrà-
cia, després de la dictadura franquista, la recercade l’equilibri d’aquests interes-
sos ha estat una constant,si bé encara és una qüestióa resoldreen l’actualitat. En
qualsevolcas, i en vista del desenvolupament de l’Estat autonòmic, les relacions
entre lesdiverses esferesde govern resultennecessàries i essencialsper assolir l’e-
quilibri esmentat i l’eficiència de l’actuació pública.
La tesi d’aquest treball és que lesrelacions bilaterals entre els governs dela
Generalitat i de l’Estat tenen un paper important en el funcionament del siste-
ma, atès que, per a determinadesqüestions que afecten particularment els inte-
ressos de Catalunya, l’ús de mecanismesde relació bilateral resulta més pràctic i
eficient davantaltres tècniques de relacions intergovernamentals. Certament,es
té consciència de l’existència de relacions bilaterals entre el Govern de l’Estat i
els governsde les altres comunitatsautònomes, si bé es prencom a objecte d’es-
tudi les existents amb Catalunya.També es deixen de bandales relacions amb els
ens locals, tant per part de l’Estat centralcom per part de la Generalitat, previs-
tes en el capítol II del títol V, i en el títol IX, de la Llei 7/1985, de 2 d’abril, regu-
ladora de les bases de règim local, així comen els títols XIII i XVII del Decret le-
gislatiu 2/2003,de 28 d’abril, pel qual s’aprova el text refós de la Llei municipal
i de règim local de Catalunya.1
En l’elaboraciód’aquest estudi ha tingutuna gran influència la recentSen-
tència del Tribunal Constitucional (STC) 31/2010, de 28 de juny, per la qual es
resol el recurs d’inconstitucionalitat interposat per més de cinquanta diputats
contra la Lleiorgànica (LO) 6/2006,de 19 de juliol,de reforma de l’Estatutd’au-
Revista catalana de dret públic, núm. 42, 2011, p. 335-365
336 Marc Casas i Rondoní
1. Sobre la cooperaciói col·laboració de l’Estat i deles comunitats autònomesamb les entitats lo-
cals, vid.,entre altres, MuñozMachado, Santiago,Tratadode Derecho administrativo y Derechopú-
blico general,t. III, Madrid, Iustel,2009, p. 1127-1141.
tonomia de Catalunya (EAC). Entre moltes altres qüestions, el recurs esmentat
posava en dubte el model de relacions institucionals configurat en l’EAC, i es-
pecialment la previsió del principi de bilateralitat. És per aquest motiu que al
llarg de les pàgines següents es fan contínues referències a la doctrina fixada pel
Tribunal Constitucional en aquesta Sentència, encara que no ha transcorregut
prou tempsper observar-ne les conseqüències pràctiques.2
Amb tot, sí que resultad’interès comentar una precisióque apareix reitera-
dament en la Sentència: els subjectes de les relacions en el marc de la Comissió
Bilateralno són la Generalitatde Catalunya i l’Estat espanyol,sinó els governs de
la Generalitati de l’Estat, atèsque tant la Comunitat Autònoma coml’Estat cen-
tral són «dos elementos constitutivos del Estado español» (STC 31/2010, FJ 115).
Per si en quedés algun dubte,el TribunalConstitucional aclareix que el principi
reconegut en l’article 3.1 EAC segons el qual «la Generalitat és Estat»,així com
la funció derepresentació ordinària de l’Estatque tant l’article 152.1 dela Cons-
titució espanyola (CE) com l’article 67.1 EAC atribueixen al president autonò-
mic, no són res més que concrecions del fet que les comunitats autònomes es
configuren com a elements constitutius i necessaris de l’Estat en el seu conjunt
(STC 31/2010, FJ 13). És per aquest motiu que al llarg del present treball s’ha
intentat aplicar el màxim rigor en la identificació dels subjectes en relació, uti-
litzant denominacions com «Govern de l’Estat» o «Estat central» per fer refe-
rència a les institucions centrals o generals de l’Estat (amb exclusió de les insti-
tucions autonòmiques) i evitaraixí confusions al lectorque el poguessin portar
a conclusions a dia d’avui errònies.
2. Bases constitucionals, estatutàries i legals
La Constitució de 1978 dissenya les basesper a la configuració posteriorde l’Es-
tat de les autonomies a través del que s’ha anomenat principi dispositiu.3A dia
d’avui, però, la totalitat del territori de l’Estat s’ha integrat en una de les disset
La Comissió Bilateral Generalitat-Estat: regulaciói activitat pràctica 337
Revista catalana de dret públic, núm. 42, 2011, p. 335-365
2. Sobre una primera opinió al respecte, vid.Pérez i Velasco,M. Mar, «Comentaride la Sentència
del Tribunal Constitucional que resolel recurs d’inconstitucionalitat presentatpel PP contra l’Es-
tatut d’Autonomia de Catalunya:Comissió Bilateral Generalitat-Estat (article 183 EAC)»,i París i
Domènech,Neus, «Les relacions institucionals de la Generalitat en la Sentència sobre l’EAC»,Re-
vista catalanade dret públic, especial Sentènciasobre l’Estatut, 2010.
3. Vid.,sobre aquest concepte,la monografia de Fossas i Espadaler,E., El principio dispositivoen el
Estado autonómico,Madrid, MarcialPons, 2007.
comunitatsautònomes o de les ciutats autònomes de Ceuta i Melilla.D’aquesta
manera,si en un primer moment el debat sobrel’organització territorialde l’Es-
tat es centrava en l’accés a l’autogovern, en l’actualitat aquest debat gira al vol-
tant de l’evolució del sistemaautonòmic i de com s’han de distribuirles compe-
tències entre les diferents esferes de poder, tal com s’ha pogut observar en els
processosde reforma estatutària recents.4
En aquest context de construcció i desenvolupamentde l’Estat de les auto-
nomies, les relacions entre les diverses dimensions de govern esdevenen essen-
cials per tal de garantir la coherència en l’exercici del poder públic.Malgrat tot,
la Constitució no regula el sistema de relacions intergovernamentals, més enllà
d’una breureferència, en l’article 145.2,a acords o convenisde cooperació entre
comunitats autònomes,5així com la previsió,en l’article 155, de la intervenció
del Govern de l’Estat com a garant de l’ordre constitucional i legal i de l’«inte-
rès general d’Espanya» enfront de l’actuació de les comunitats autònomes.6
Aquesta manca de regulació constitucional és en certa mesura comprensible si
es té en compte que, en el moment d’aprovar la Constitució,es desconeixia quin
seria el resultat del model de descentralitzacióterritorial del poder,els subjectes
que accedirien a l’autonomiai l’abast de les competènciesassumides.
Marc Casas i Rondoní
338
Revista catalana de dret públic, núm. 42, 2011, p. 335-365
4. LO 1/2006, de 10 d’abril,de reforma de l’Estatutd’autonomia (EA) de la ComunitatValencia-
5/2007,de 20 d’abril, de reformade l’EA d’Aragó; LO 14/2007,de 30 de novembre,de reforma de
l’EA de Castellai Lleó; LO 7/2010,de 27 d’octubre, de reformade la LO 13/1982,de 10 d’agost, de
«reintegracióny amejoramiento del régimen foral de Navarra» (LORAFNA); i LO 1/2011,de 28 de
gener,de reforma de l’EA d’Extremadura (aprovadaen fase de revisió de proves d’aquest article).
Cal tenir encompte, també, la Proposta de reforma del’EA de Castella-la Manxa i la Proposta de
reformade l’EA de Canàries, ambduesretirades pels respectiusgoverns autonòmicsdurant la seva
tramitacióal Congrés.Així mateix, la Proposta d’Estatut Políticde la Comunitat d’Euskadi,cone-
guda popularmentcom a Pla Ibarretxe,fou rebutjada pel Congrés dels Diputats.
5. «Els Estatuts podran preveureels casos, requisits i termes en què les comunitatsautònomes po-
dran celebrarconvenis entreelles per tal d’acompliri prestar serveis queels siguin propis; i podran
preveure,també, el caràcter i els efectes de la corresponent comunicació a les Corts Generals. En
els altres casos,els acords de cooperació entre les comunitatsautònomes requeriran l’autorització
de les CortsGenerals.»
6. «1. Si una comunitat autònomano complia les obligacions que la Constitucióo altreslleis li im-
posen, o actuava de forma que atemptésgreument contra l’interès general d’Espanya, el Govern,
previ requerimental president de la Comunitat Autònomai, en el cas que no l’atengués,amb l’a-
provacióper majoria absoluta del Senat, podrà adoptarles mesures necessàries per tal d’obligar-la
al complimentforçós de les dites obligacionso per tal de protegir l’interèsgeneral esmentat.
2. Pera l’execucióde les mesures previstesa l’apartatanterior, el Governpodrà donar instruccions
a totes lesautoritats de les comunitatsautònomes.»
És així com,a falta de regulació constitucional, elsdiversos instruments de
cooperació intergovernamental a l’Estat autonòmic han anat sorgint a mesura
que la pràcticaels ha requerit.7Noobstant això, si en algun moment s’iniciés un
procés de reforma constitucional, es podrien seguir les recomanacions fetes pel
Consell d’Estat en el seu «Informe sobre modificacions de la Constitució espa-
nyola», defebrer de 2006,8i incloure-hi determinades referències al principi de
cooperació i col·laboració.9
Amb l’aprovació dels diferents estatuts d’autonomia es supleix parcial-
ment la manca de regulació constitucional de les relacions intergovernamen-
tals. D’aquesta manera,en tots ells es preveu un instrument de relació bilateral
entre l’Administració General de l’Estat i cadascuna de les comunitats autòno-
mes, la funció del qual és poder fer efectiu el traspàs de funcions i serveis de
l’Estat centrala la Comunitat Autònomaper a l’exercici de les competències as-
sumides estatutàriament. Es tracta de la Comissió Mixta de Transferències Es-
tat-Comunitat Autònoma.10 També es preveuen estatutàriament mecanismes
La Comissió Bilateral Generalitat-Estat: regulaciói activitat pràctica 339
Revista catalana de dret públic, núm. 42, 2011, p. 335-365
7. Si bé el Tribunal Constitucional ha reconegut a través de laseva jurisprudència cert marge de
discrecionalitat en la determinació dels instrumentsde cooperació intergovernamental, sí que ha
esmentat algunes figures possibles, com ara els convenis de cooperació ( SSTC 95/1986, FJ5, i
13/1992,FJ 10) o les conferències sectorials (STC76/1983, FJ 13), així com la participació autonò-
mica en competènciesestatals (STC 146/1992,FJ 4).
8. Disponible a l’enllaç següent:
http:/ /www.cons ejo-es tado.es /pdf/M ODIFICAC IONES% 20CONS TITUCIO N%20ES P.pdf
(darreraconsulta: 01/12/2010),p. 198-201.
214/1989,FJ 20.e i 194/2004, FJ 9.
10. Vid.disposiciótransitòria (DT) 2a de la LO 3/1979,de 18 de desembre, d’EAdel País Basc; DT
6a de la LO4/1979, de 18 de desembre,d’EA de Catalunya,la qual mantéla seva vigència en virtut
d’EA deGalícia; DT 2a de la LO6/1981, de 30 de desembre,d’EA d’Andalusia,i actualment DT1a
de la LO2/2007, de reformade l’EA d’Andalusia; DT 4a de laLO 7/1981, de 30de desembre, d’EA
del Principat d’Astúries; DT 7ade la LO 8/1981,de 30 de desembre,d’EA de Cantàbria;DT 8a de la
de la LO1/2006, de reformade l’EA de la ComunitatValenciana;DT 6a de la LO8/1982, de 10 d’a-
gost,d’EA d’Aragó,i actualmentDT 2a de la LO5/2007, de reformade l’EAd’Aragó; DT 5a dela LO
9/1982,de 10d’agost, d’EAde Castella-laManxa;DT 3a de la LO 10/1982,de 10d’agost, d’EAde Ca-
nàries; DA3a de la LO 1/1983,de 25 de febrer,d’EA d’Extremadura, i actualment DT 4a dela LO
1/2011,de reformade l’EAd’Extremadura(aquestaúltima aprovadaen fase derevisió de provesd’a-
questarticle);DT 4a de la LO 2/1983,de 25 de febrer,d’EA de les IllesBalears, i actualmentDT 1a de
la LO1/2007, de reformade l’EA deles Illes Balears;DT 2a de la LO 3/1983,de 25 de febrer,d’EA de
laComunitat deMadrid; DT 3ade la LO 4/1983,de 25 de febrer,d’EAde Castellai Lleó, i actualment
DT 1ade la LO 14/2007,de reformade l’EA de Castellai Lleó; DT2a de la LO 1/1995,de 13 de març,
d’EA deCeuta; i DT 2a de la LO2/1995, de 13 demarç, d’EA de Melilla. Caltenir en compteque la
LORAFNA, sibé en la DT 4a fa referènciaal traspàs de serveis, no menciona l’existència d’unaCo-
missióMixta de Transferències.
bilaterals de contingut econòmic i fiscal.11 Així mateix, en aquelles comunitats
autònomes amb policia pròpia,12 els estatuts d’autonomia preveuen un òrgan
de relació bilateral, anomenat Junta de Seguretat, el qual té atribuïda la funció
de coordinarl’actuació de la policia autonòmicai de les forces i cossosde segu-
retat de l’Estat.13
Pel que fa al reconeixement legal de mecanismes de relació intergoverna-
mental, l’article 4 de la Llei 12/1983, de 14 d’octubre, del procés autonòmic,va
preveure per primera vegada les conferències sectorials de caràcter multilateral.
Aquesta regulació es va veure ampliada,una dècada més tard,amb l’entrada en
vigor de la Llei 30/1992,de 26 de novembre,de règim jurídic de les administra-
cions públiques i del procediment administratiu comú (LRJPAC), la qual dedi-
cava latotalitat de l’article 5 a la regulació d’aquest instrument de col·laboració.14
Paral·lelament a les conferències sectorials van anar apareixent les comis-
sions bilaterals de cooperació Estat-Comunitat Autònoma, les quals en un pri-
mer moment es trobaven mancades de qualsevol tipus de cobertura legal.15
Amb tot, en els Pactes autonòmics de 1992 subscrits pel PSOE i el PP, es reco-
Marc Casas i Rondoní
340
Revista catalana de dret públic, núm. 42, 2011, p. 335-365
11. Vid.article41.2.e) de l’EAdel País Basc;DT 3a de l’EA deCatalunyade 1979, vigenten virtut de
la DT 2ade l’EA de Catalunyade 2006,i article 210 de l’EAde Catalunyade 2006; DT 5a de l’EAde
Galícia;DT 6a de l’EAd’Andalusiade 1981, i actualment article184, DA2a i DA 3a de l’EAd’Anda-
lusiade 2007; DT 5a de l’EAdel Principatd’Astúries; DT10a de l’EA de Cantàbria; DT 10ade l’EA
deLa Rioja; DT 6a del’EA de la Regióde Múrcia;DT 5a de l’EA de laComunitatValenciana de1982,
i actualment DT2a de l’EA de la ComunitatValencianade 2006;article 109de l’EA d’Aragóde 2007;
DT 6a del’EA de Castella-laManxa;article 52 de l’EAde Canàries;DA 1a de l’EA d’Extremadurade
1983,i actualmentarticle 90 del’EA d’Extremadurade 2011(aprovaten fase de revisiód’aquestarti-
cle);DT 3a de l’EA de lesIlles Balears de1983, i actualmentarticle 125de l’EA de les IllesBalears de
2007;i DT 6a de l’EA de laComunitat de Madrid. Aquesta Comissió Mixtano es preveuen els esta-
tutsd’autonomiade Castellai Lleó (toti que sí que s’esmentavaen la DT 4a de l’EA deCastella i Lleó
de 1983),Ceuta i Melilla,com tampocen la LORAFNA.
12. País Basc («Ertzaintza»),Catalunya(Mossos d’Esquadra),Navarra («Foruzaingoa»)i Canàries
(«PolicíaCanaria»).
13. Vid.article 17.4 de l’EA del País Basc;article 13.6 de l’EA de Catalunyade 1979, i actualment
article164.4 de l’EA de Catalunyade 2006; article51.2 de la LORAFNA;i article 34.3 de l’EA de Ca-
nàries.
14. Sobre aquesta figura,vid., entre altres, González Gómez,Alfredo, «La cooperación multilateral
institucionalizada: las conferenciassectoriales».A: López Nieto, Lourdes (coord.),Relaciones inter-
gubernamentales en la España democrática. Interdependencia, autonomía,conflicto y cooperación,
Madrid: Dykinson,2006, p. 97-114, i Ridaura Martínez,M. Josefa, Relacionesintergubernamenta-
les: Estado-Comunidades Autónomas,València, Tirant lo Blanch, 2009, p. 82-103.
15. A excepció de la Juntade Cooperació entre l’Administració de l’Estati la Comunitat Foral de
Navarra,prevista en l’article 69 de la LORAFNA.
neixien les comissions bilaterals com l’instrument més efectiu per realitzarl’in-
tercanvi d’informacions, negociacions i acords amb els quals donar resposta a
les necessitatsderivades de les peculiaritats geogràfiques, culturals,lingüístiques
o del contingut estatutari de cadacomunitat autònoma.16
Les comissions bilateralsde cooperació no es van preveure legalmentfins a
la reforma dela LRJPAC,operada per la Llei 4/1999,de 13 de gener,i poc temps
després van rebre un fort impuls amb la reforma de la Llei orgànica 2/1979, de
3 d’octubre, del Tribunal Constitucional (LOTC), mitjançant la Llei orgànica
1/2000,de 7 de gener, ambla qual es va encomanar a aquestes comissions la im-
portant funció negociadora per tal d’evitar, en la mesura possible, el planteja-
ment de conflictes de competència davant el Tribunal Constitucional.17
En darrer lloc, les comissions bilaterals han estat reconegudes en alguns
dels estatuts d’autonomia reformats recentment.18 La principal novetat que
comporta la seva previsió estatutària és el reconeixement de la seva permanèn-
cia i –en el cas de Catalunya i Andalusia–de la periodicitat de les reunions,fixa-
da en un mínim de dues l’any. A més a més, per primera vegada es recullen ex-
pressament les seves funcions, sens perjudici que les parts puguin fixar-ne
d’altres.Totesaquestes previsions hauriend’anar en la direccióde millorar-neel
funcionament i convertir-les en un instrument més efectiu al servei d’ambdós
governs,sens perjudici que bona part de les funcions atribuïdesestatutàriament
ja podien ésser dutes a terme amb anterioritat.
Aquestaregulació estatutària de les comissionsbilaterals, malgrat haveres-
tat posadaen dubte en relació amb l’EAC, ha estatratificada per la STC31/2010,
La Comissió Bilateral Generalitat-Estat: regulaciói activitat pràctica 341
Revista catalana de dret públic, núm. 42, 2011, p. 335-365
16. Tocant a la importància dels tretsdiferencials autonòmics, vid.Aja, Eliseo, El Estado autonó-
mico. Federalismo y hechos diferenciales, 2a ed., Madrid,Alianza, 2003.
17. D’acord amb l’actualarticle 33.2 LOTC, el terminid’interposició del recurs d’inconstituciona-
litat perpart del president del Governi dels òrgans col·legiats executius de les comunitatsautòno-
mes s’ampliadels tres als nou mesos a partir de la publicacióde la llei, disposició o acte amb força
de llei que s’impugni,sempre que s’hagi reunit la Comissió Bilateralde Cooperació entre l’Admi-
nistració Generalde l’Estat i la respectiva ComunitatAutònoma i que s’hihagi adoptat un acord
sobre l’inicide negociacions per resoldre lesdiscrepàncies, el qual s’had’haver posat en coneixe-
ment del Tribunal Constitucional dins el terminigeneral de tres mesos des de la publicació de la
norma controvertida i publicat tant al Butlletí Oficial de l’Estat (BOE) com al Diari Oficial de
la ComunitatAutònoma respectiva.
18. Vid.article183 de l’EA de Catalunya,article 220 de l’EAd’Andalusia,article90 de l’EA d’Aragó,
article59 de l’EA de Castella i Lleó i article64 de l’EA d’Extremadura(aprovat en fase de revisióde
provesd’aquest article).
FJ 115, en la qual s’estableix que la seva previsió «no es contraria a la Constitu-
ción interpretadaen el sentido de que no excluye otros marcos de relación,ni otor-
ga a dicha Comisión función distinta dela de cooperación voluntaria en el ámbito
de las competencias de ambosGobiernos, que son indisponibles». La regulació més
detallada querep el principi de bilateralitat en comparaciódel principi de mul-
tilateralitat es veu justificada pel fet que és precisament en la norma estatutària
on millor té cabuda aquesta regulació. Per contra, la multilateralitat, d’acord
amb Ridaura Martínez,19 va més enllà de la relació a dos entre l’Estat i una co-
munitat autònoma concreta, de manera que afecta altres comunitats autòno-
mes i, consegüentment,el disseny de l’Estat en el seuconjunt, motiu pel qualla
seva regulacióestatutària «tindria un difícilo dubtós encaix constitucional».20
3. La Comissió BilateralGeneralitat-Estat
Com ja s’ha posat de manifest, les comissions bilaterals són un instrument uti-
litzat pràcticament des dels inicis de l’Estat autonòmic,de manera que el seu re-
coneixement estatutari no crea quelcom nou, sinó que reforça i impulsaun me-
canisme ja existent.21 En el cas de Catalunya, l’actual Comissió Bilateral
Generalitat-Estat substitueixla Comissió Bilateralde Cooperació Administració
de l’Estat-Generalitat deCatalunya,22 la qualva ésser constituïda el 7 de maigde
1987.Aquesta Comissió pretenia servir coma instrument de col·laboracióentre
els governsde l’Estat i de la Generalitat perimpulsar programes i actuacions en
diferents àmbits sectorials on convergissin polítiques comunes,com també per
preveurel’aparició de conflictesi arbitrar propostes de solució a qüestionsd’in-
terès comú.
Marc Casas i Rondoní
342
Revista catalana de dret públic, núm. 42, 2011, p. 335-365
19. Ridaura Martínez, M. Josefa, «Comisiones bilaterales de cooperación y nuevos Estatutosde
Autonomía». A: García Roca, J.;Albertí Rovira, E. (coords.), Treintaaños de Constitución. Congre-
so extraordinariode la Asociación deConstitucionalistas de España,València,Tirant lo Blanch,2010,
p.266.
20. En termes similars, vid. Corretjai Torrens,Mercè i Pérez iVelasco,M. Mar,«Cataluña», Revis-
ta jurídicade Castilla y León, núm. 19,setembre 2009 (exemplardedicat a les relacionsde col·labo-
ració en els nous estatuts d’autonomia,coordinatper GarcíaMorales, M. J.), p.79.
21. Apreciació continguda a Barcelói Serramalera, Mercè i Vintró i Castells,Joan, «Les relacions
institucionals de laGeneralitat amb l’Estat i amb la Unió Europea.L’acció exterior de la Genera-
litat». A: Barceló, M. i Vintró, J. (coords.), Dret Públic de Ca talunya,Barcelona , Atelier,2008,
p. 544.
22. Vid.disposició final del reglament intern de la ComissióBilateral Generalitat-Estat.
3.1. Règim jurídic
La ComissióBilateral Generalitat-Estat es troba expressament prevista en l’arti-
cle 183 EAC, on és definidacom el marc general i permanent de relació entre el
Govern de laGeneralitat i el Govern de l’Estat als efectesde propiciar la partici-
pació i la col·laboració de la Generalitat en l’exercici deles competències estatals
que afectin l’autonomia de Catalunya i d’afavorir l’intercanvi d’informació i
l’establiment, quan escaigui, de mecanismes de col·laboració en les respectives
polítiques públiques i els assumptes d’interèscomú. Cal tenir en compte, a més
a més,la remissió que fa l’esmentatarticle 183 EAC alsprincipis generals quein-
formen les relacionsde la Generalitat amb l’Estat, previstos en l’article 3.1 EAC
(principi de la lleialtat institucional mútua,principi segons el qual la Generali-
tat és Estat, principi d’autonomia, principide bilateralitat i principi de multila-
teralitat). Queda clar, per tant, que el funcionament de la Comissió Bilateral té
lloc en un context en què tambéoperen els instruments decooperació de caràc-
ter multilateral quan s’hagin de tractar assumptes que afectin l’interès de més
d’una comunitat autònoma.23
L’apartat 5 de l’article 183 EAC preveu que la Comissió Bilateral adopti el
seu reglament intern i de funcionament per acord de les dues parts, tractant-se
d’un instrument d’autoregulació que complementi les previsions estatutàries.
D’aquestaforma, en la segona reunióde la Comissió, celebrada el dia 16 d’abril
de 2007,es va aprovar el seu reglament, publicattant al BOE24 com al Diari Ofi-
cial de la Generalitat de Catalunya (DOGC).25 L’article 2 d’aquest reglament es-
tableix que la Comissió Bilateral es regeix tant per les previsions de l’EAC com
pel seu reglament intern, i preveu la possibilitat de reforma d’aquest últim per
acord conjunt de les dues delegacions que componen la Comissió.
D’acordamb l’article 183.3 EAC, la Comissió Bilateral Generalitat-Estat és
integrada per un nombre igual de representants de l’Estat i de la Generalitat.
Aquestaprevisió la concreta l’article3 del reglament de la Comissió, el qual fixa
La Comissió Bilateral Generalitat-Estat: regulaciói activitat pràctica 343
Revista catalana de dret públic, núm. 42, 2011, p. 335-365
23. Vid.García Morales, M. Jesús,«Las relaciones de colaboración en el Estado autonómicoa los
treintaaños de la Constitución».A: García Roca, J.; Albertí Rovira,E. (coords.), Treintaaños de…,
op. cit.,p. 181-182.
24. BOE núm. 244, d’11 d’octubre de 2007,p. 41525-41527:
http://www.boe.es/boe/dias/2007/10/11/pdfs/A41525-41527.pdf(darrera consulta: 01/12/2010).
25. DOGC núm. 4986, d’11 d’octubrede 2007,p. 36228-36232:
http://www.gencat.cat/eadop/imatges/4986/07271034.pdf (darrera consulta:01/12/2010).
el nombre derepresentants en sis pera cada part i remet a la designació concre-
ta que faci cadascuna d’elles.En aquest sentit, mitjançant l’Acord del Consell de
Ministres de 9 de febrer de 200726 es van designar com a representants de l’Ad-
ministració General de l’Estat en la Comissió Bilateral (sens perjudici de la de-
legació d’assistència)27 el titular del Ministeri d’Administracions Públiques28
com a president de la representació, així com els titulars de la Secretaria d’Estat
per a la UnióEuropea, la Secretaria d’Estat d’Hisenda i Pressupostos,la Secreta-
ria d’Estat d’Infraestructures i Planificació, la Secretaria d’Estat de Cooperació
Territorial i la Delegació del Govern a Catalunya.
D’altra banda,mitjançantl’Acorddel Governde la GeneralitatGOV/22/2007,
de 6 de febrer,29 es van designar com a membres permanents de la Comissió
Bilateral eltitular del Departament d’Interior,Relacions Institucionals i Partici-
pació, com a presidentde la representacióde la Generalitat,i els titulars del De-
partamentd’Economia i Finances, el Departamentde Governació i Administra-
cions Públiques i la Delegació del Govern de la Generalitat a Madrid.30 Els dos
membres restants per completar la representació de la Generalitat han d’ésser
designats, segons l’Acord del Govern de la Generalitat esmentat, pel titular del
Departamentd’Interior,Relacions Institucionals i Participacióen funció dels te-
mes a tractar.31
Cal posar en relleu,amb tot, el desequilibri existententre els membres de la
representació estatal, de la qual només el president es troba al capdavant d’un
ministeri, i els membres de la representació catalana, la majoria dels quals for-
Marc Casas i Rondoní
344
Revista catalana de dret públic, núm. 42, 2011, p. 335-365
26. BOE núm. 38, de 13 defebrer de 2007, p.6306:
http://www.boe.es/boe/dias/2007/02/13/pdfs/A06306-06306.pdf(darrera consulta: 01/12/2010).
27. D’acord amb l’article3.2 del reglament de la Comissió,«la delegació de l’assistència o la subs-
titució dels representants de l’Administració General del’Estat haurà de recaure en una persona
que tingui el càrrec amb rang de Secretariad’Estat o de Subsecretaria, com a mínim».
28. Actualment Ministeri de Política Territorial, en virtut del Reial decret 542/2009,de 7 d’abril,
pel qual es reestructuren els departamentsministerials.
29. DOGC núm. 4822, de15 de febrer de 2007, p.5415:
http://www.gencat.cat/eadop/imatges/4822/07031168.pdf (darrera consulta:01/12/2010).
30. Per Acorddel Govern de la GeneralitatGOV/81/2007,de 29 de maig, es va substituir eltitular
de la Delegaciódel Govern de la Generalitata Madrid pel titular de la Secretariadel Govern, com
a membrepermanent de la representaciócatalana a la Comissió Bilateral.
31. Toti que l’AcordGOV/22/2007no esmenta el règim de delegació d’assistència,l’article 3.2 del
reglament dela Comissió preveu que aquestapugui recaure «en una personaque tingui el càrrec
amb rang de Secretaria Generalo Secretaria Sectorial, com a mínim».
men part del Consell Executiude la Generalitat. Tanmateix, aquest desequilibri
és heretat de l’anterior ComissióBilateral de CooperacióAdministració General
de l’Estat-Generalitat de Catalunya.32
La presidència de la Comissió és exercida de manera alternativa, per torns
d’un any,33 entre lespersones que presideixen cadascuna deles representacions,
d’acord amb les previsions dels articles 183.3. EAC i 4 del reglament de la Co-
missió. Les funcions que té encomanades la presidència de la Comissió són les
de convocar les reunions, fixar l’ordre del dia amb la conformitat de la presi-
dència de l’altra representació, presidir les sessions i dirigir-ne les deliberacions
i els debats.Aquesta presidència compta amb el suport de la Secretaria Perma-
nent, la qual és exercida,conforme a l’article 5 del reglament de la Comissió,«de
forma conjunta, per dos càrrecs directius,un en representació de l’Administra-
ció General de l’Estat i un altre en representació de la Generalitat de Cata-
lunya».34 Entre les funcions de la Secretaria Permanent hi ha, d’acord amb
l’article 5 del reglament, les de preparar les reunions, confeccionar, demanar i
distribuir la documentació que es cregui oportuna, elaborar l’acta de cada re-
unió i fer el seguiment de les activitats dels òrgans de suport de la Comissió.
Pel quefa a les funcions de la ComissióBilateral, l’article183.2 EAC les fixa
en la deliberació, la proposta i, si escau, l’adopció d’acords amb relació als àm-
bits següents:
La Comissió Bilateral Generalitat-Estat: regulaciói activitat pràctica 345
Revista catalana de dret públic, núm. 42, 2011, p. 335-365
32. La representació estatala la Comissió Bilateralde Cooperació AdministracióGeneral de l’Es-
tat-Generalitat deCatalunya estava formada pels titulars delMinisteri d’Administracions Públi-
ques, la Secretariad’Estat de Cooperació Territorial, la DireccióGeneral de DesenvolupamentAu-
tonòmic, la Subdirecció Generalde Règim Jurídic del Ministerid’Administracions Públiquesi la
Delegació delGovern a Catalunya.Per la seva banda, la representació de la Generalitat la integra-
ven els titulars delsdepartaments de Relacions Institucionalsi Participació, Economia i Finances,
Governaciói AdministracionsPúbliques, la Secretariadel Govern i la Direcciódel Gabinet Jurídic
de la Generalitat.
33. En la primera reunióde la Comissió Bilateral,celebrada el dia 26 de febrerde 2007, es va acor-
dar queel còmput de cada períodeanual de la presidèncias’iniciés el 26 de febrerde cada any i que,
durantel primerperíode, fos exercidapel ministre d’AdministracionsPúbliques, de manera que el
conseller d’Interior, Relacions Institucionals i Participació l’ocupés a partir del 26 de febrer de
2008.
34. L’AdministracióGeneral de l’Estat va designar com a secretari de la Comissió Bilateral, mit-
jançantl’Acord del Consellde Ministres de 9 de febrerde 2007, el titular de la DireccióGeneral de
CooperacióAutonòmica,mentre que la Generalitat de Catalunyava atorgar aquest càrrec, mitjan-
çant l’Acorddel Govern de 6 de febrer de2007, al titular de la Secretariade Relacions Institucio-
nals i Participació.
«a) Els projectes de llei que incideixen singularment en la distribució de
competènciesentre l’Estat i la Generalitat.
b) La programació de la política econòmica general del Govern de l’Estat
en tot allò que afecti singularment els interessos i les competències de la Gene-
ralitat i sobrel’aplicació i el desenvolupament d’aquesta política.
c) L’impuls de les mesures adequades per a millorar la col·laboració entre
l’Estat i la Generalitat i assegurarun exercici més eficaç deles competències res-
pectives en elsàmbits d’interès comú.
d) Els conflictescompetencials plantejatsentre les dues parts i la proposta,
si escau, de mesures per a resoldre’ls.
e) L’avaluació del funcionament dels mecanismes de col·laboració que
s’hagin establert entre l’Estat i la Generalitat i la proposta de les mesures que
permetin millorar-lo.
f) La proposta de la relació d’organismes econòmics,institucions finance-
res i empreses públiquesde l’Estat en els quals la Generalitat pot designarrepre-
sentants, i lesmodalitats i les formes d’aquesta representació.
g) El seguiment de la política europea per a garantir l’efectivitat de la par-
ticipació de la Generalitat en elsassumptes de la Unió Europea.
h) El seguiment de l’acció exterior de l’Estat que afecti les competències
pròpies de la Generalitat.
i) Les qüestions d’interès comú queestableixin les lleis o que plantegin les
parts.»
Com a desenvolupamentdel que preveuenles lletres c) i e) de l’article183.2
EAC, l’article 7 del reglament atorga a la Comissió Bilateral la funció de conèi-
xer del desenvolupament i l’aplicacióefectiva dels mecanismes de col·laboració
previstos per a les diferents matèries a l’EAC, impulsant l’adopció dels instru-
ments bilaterals de cooperació que, si s’escau, es considerin necessaris per com-
plementar elsinstruments multilateralsexistents.
Igualment, l’article 7 del reglament estableix que, a més a més de les fun-
cions atribuïdes per l’article 183 EAC, la Comissió també exerceixaquelles pre-
vistes de forma expressa en els articles 141, 144 i 149 EAC. En els dos darrers
casos, es tracta de l’elaboració preceptiva d’un informe35 en el curs de proce-
diments estatals: per a la declaració i delimitació d’espais naturals dotats amb
un règim de protecció estatal (article 144.4 EAC) i per a la determinació de
Marc Casas i Rondoní
346
Revista catalana de dret públic, núm. 42, 2011, p. 335-365
35. Informe no vinculant, tal com aclareixel Tribunal Constitucionalen la STC 31/2010, FJ 92.
l’emplaçament d’infraestructures i equipaments de titularitat estatal a Cata-
lunya (article 149.2 EAC). Per la seva banda, l’article 141.2 EAC estableix que,
per a l’autorització de noves modalitats de joc i apostes d’àmbit estatal, o bé
per a la modificació de les existents, és necessària la deliberació en el si de la
Comissió Bilateral Generalitat-Estat, ultra l’informe previ «determinant» de
la Generalitat.
En virtut de la disposició addicional(DA) segona de l’EAC, «si l’Estatutes-
tableix que laposició del Govern de la Generalitat és determinant per a confor-
mar un acordamb el Govern de l’Estati aquest no l’acull,el Govern de l’Estat ho
ha de motivar davant la Comissió Bilateral Generalitat-Estat». Aquest deure de
motivació o exteriorització de la discrepància per part del Govern de l’Estat és
interpretat pel Tribunal Constitucional,en termes genèrics, «como un mecanis-
mo de colaboración en supuestos en los que resultan o pueden resultar especial-
mente afectadoslos intereses de la Comunidad Autónoma, sin que en modoalguno
el Estado resulte vinculado en la decisión que deba adoptar en el ejercicio de sus
competencias» (STC 31/2010, FJ 117).
Finalment,pel que fa a l’organització internade la Comissió,l’article 183.3
EAC preveu que es puguin crear les subcomissions i els comitès que es conside-
rin convenients. L’article 10.4 del reglament substitueix el terme comitès pel de
grups de treball,«constituïts,en termes paritaris, pel personal que cada part con-
sideri oportú,en funció dels temes a tractar». En aquest sentit,en el si de la Co-
missió Bilateral existeixen, amb caràcter permanent, quatre subcomissions,36
cadascuna amb elsseus respectius grups de treball:
– Subcomissió de Col·laboració i Cooperació, integrada per un grup de
treball sobre cooperació i participació.
– Subcomissió de Seguiment Normatiu, Prevenció i Solució de Conflictes,
integrada per dos grups de treball, l’un sobre seguiment normatiu, pre-
venció i solució de conflictes, i l’altresobre l’estudi de l’activitat subven-
cional de l’Estat.
La Comissió Bilateral Generalitat-Estat: regulaciói activitat pràctica 347
Revista catalana de dret públic, núm. 42, 2011, p. 335-365
36. Es troba en procés d’adaptacióa la Comissió Bilateral una cinquena subcomissióen matèria
d’immigració,treball i residència dels estrangers,prevista en la disposició addicional segona de la
LO 4/2000,d’11 de gener, sobre drets i llibertats dels estrangersa Espanya i la seva integració so-
cial, segons redacció feta per la LO 8/2000, de 22 de desembre. Aquestasubcomissió funcionà en
el marc de la Comissió Bilateralde Cooperació Administració General de l’Estat-Generalitatde
Catalunya.
– Subcomissió d’Assumptes Europeus i Acció Exterior, integrada per dos
grupsde treball,l’un sobre assumpteseuropeusi l’altre sobreacció exterior.
– Subcomissió d’Infraestructuresi Equipaments, integrada per un grup de
treball sobreinfraestructures i equipaments.
3.2. Àmbits d’actuació
Tal com ja s’ha apuntat, el reconeixement estatutari de la Comissió Bilateral
implica la seva vocació de permanència i continuïtat, en configurar-la com el
marc general i permanentde relació entre els governs de laGeneralitat i de l’Es-
tat. En aquest sentit, l’article 183.4 EAC estableix que «la Comissió Bilateral
Generalitat-Estat es reuneix en sessió plenària almenys dues vegades l’any i
sempre que ho demaniuna de les dues parts». Des de la seva constitució,el ple
de la Comissió Bilateral s’ha reunit en set ocasions: tres durant l’any 2007 (26
de febrer,16 d’abril i 17 de juliol), dues durant l’any 2008 (10 de gener i 30 de
juliol), dues durant l’any 2009 (24 de febrer i 21 de juliol) i cap durant l’any
2010.37
En les pàgines següents es presenta la informació més rellevant relativa a
l’activitat que s’ha desenvolupat en el marc de la Comissió Bilateral, intentant
diferenciar les diversesfuncions que li corresponen dutesa terme mitjançant les
subcomissions i els grups detreball. És precisamenta través de l’estudi de lesac-
tuacions i dels resultats als quals s’ha arribat que es pot avaluar demanera més
o menys objectiva l’efectivitat i la importànciaque té aquest mecanisme derela-
ció intergovernamental en l’Estatautonòmic, si més no pel que fa a les relacions
de l’Estat central amb la Generalitat de Catalunya. Amb tot, la falta de transpa-
rència d’aquesttipus d’òrgans –i, consegüentment, la manca d’informaciósobre
tota la seva activitat– pot esbiaixar amb major o menor grau les conclusions a
les quals s’arribi.
En qualsevol cas, l’article 183.3 in fine de l’EAC estableix que la Comissió
ha d’elaborar unamemòria anual i traslladar-laal Govern de l’Estat i al Govern
de la Generalitat,així com al Parlament.L’article 12 del reglament de la Comis-
Marc Casas i Rondoní
348
Revista catalana de dret públic, núm. 42, 2011, p. 335-365
37. En la trobada del dia 4 d’agostde 2010 entre el ministrede Política Territorial i el presidentde
la Generalitatva sorgir el compromís de celebraruna reunió de la ComissióBilateral abans de les
eleccionsal Parlament de Catalunya,reunió que, finalment, no es va produir.
sió recull la mateixa previsió,si bé eludeix el trasllat al Parlament.Aquestes me-
mòries constitueixen, per tant, la font principal d’informació relativa a les ac-
tuacions efectuades en el marc dela Comissió Bilateral.38
3.2.1. Col·laboració i cooperació
De les quatre subcomissions en què s’organitzala Comissió Bilateral,les més ac-
tives han estat la de col·laboració i cooperació, i la de seguiment normatiu,pre-
venciói solució de conflictes.Pel que fa a la primera,la funció de la Comissió Bi-
lateral en aquesta matèria és impulsar mesures adequades per millorar la
col·laboració entre ambdós governs amb l’objectiu d’assegurar un exercici més
eficaç de les competències respectives en els àmbits d’interès comú. En aquest
sentit,s’ha establert un mecanisme de remissióperiòdica dels convenisde col·la-
boració subscrits per cadascunade les parts.39 A més a més, la Comissió es con-
figura com un marc adequat per impulsar acords de col·laboracióen desplega-
ment de l’EAC. De fet, de les memòries de la Comissió es desprèn que, com a
conseqüència de les negociacions entre els governs de la Generalitat i de l’Estat
a través de la Comissió Bilateral,s’han assolit acords que han portat a l’adopció
dels instruments de col·laboració següents:
La Comissió Bilateral Generalitat-Estat: regulaciói activitat pràctica 349
Revista catalana de dret públic, núm. 42, 2011, p. 335-365
38. Val a dir que l’única memòria disponiblea Internet, concretamental web del Ministeri de Po-
lítica Territorial,és la corresponental període 26.02.2007-26.02.2008:
http://www.mpt.es/areas/politica_autonomica/coop_bilateral_CCAA/comisiones_bilaterales/Cat
alunya/parrafo/0/text_es_files/file2/DOC%20Nº%201B%20Memòria%20Comissió%20Bilateral
%202007-2008_català.pdf (darreraconsulta: 01/12/2010).
Pel que fa a la Memòria relativa al període 26.02.2008-26.02.2009, aquestava ésser tr amesa al
Parlament de Catalunya, segons consta al BOPC núm. 685, de 26 d’abril de 2010, p. 56:
http://www.parlament.cat/activitat/bopc/08b685.pdf (darrera consulta:01/12/2010). No obstant
això, a diad’avui no està disponible a Internet,de manera que per consultar-la cal acudir alsser-
veis de documentació del Parlament.
La Memòria corresponental període 26.02.2009-26.02.2010 probablement serà aprovada per la
Comissiódurant la propera reunió, i posteriormenttramesa a les institucionscorresponents.
39. La figura dels convenis de col·laboració es regula en l’article 6 LRJPAC.A Catalunya existeix el
Registrede convenis de la Generalitatde Catalunya (accéstelemàtic:
http://www10.gencat.cat/drep/AppJava/cat/ambits/relacions/intergovernamentals/convenis/regis-
tre.jsp),instrumentdependentde la Direcció Generalde Relacions Institucionals,regulat pel Decret
52/2005,de 5 d’abril, de creaciói regulació del Registre de convenis de col·laboració i cooperació,
modificatpel Decret 322/2006,de 22 d’agost. D’acordamb aquesta normativa,s’han d’inscriureen
el Registreesmentattots els convenisi acords subscritsper la Generalitatamb altres comunitatsau-
tònomes,amb el Governde l’Estat i organismesdependents,amb òrgans constitucionalsi estatuta-
ris, i amb ens públics d’altresestats o organismes internacionals. Uncop inscrits, els convenishan
d’ésserpublicats al DOGC.
1. Declaració conjunta sobre les actuacions dels governs d’Espanya i de
Catalunya per implementar les noves competències de laGeneralitat de Catalu-
nya en matèria de registresi notaries,en desplegament de l’article 147.1 EAC,de
18 d’abril de 2007.
2. Conveni entre el Ministeri de l’Interior i el Departament d’Interior,Re-
lacions Institucionals i Participació enmatèria de serveis i funcionsrelatius a les
empreses,centres de formació i activitats de seguretatprivada, en desplegament
de l’article 163EAC, de 27 de desembrede 2007.40
3. Conveni de col·laboració entre el Departament d’Interior, Relacions
Institucionals i Participació de la Generalitat de Catalunya i el Consell de Segu-
retat Nuclear sobre planificació,preparació i resposta davant de situacions d’e-
mergència radiològica, en desplegament de l’article 132.4 EAC, de 10 de gener
de 2008.
4. Acord marc de col·laboració entre el Departamentd’Innovació, Univer-
sitats i Empresa de la Generalitati el Consell Superior d’Investigacions Científi-
ques (CSIC),en desplegament directede la previsió continguda a l’article 158.3
EAC, de 13 de novembre de 2008.
5. Conveni de col·laboració entre el Ministeri d’Indústria, Turisme i Co-
merç i el Departament d’Innovació, Universitats i Empresa de la Generalitat de
Catalunya, per al desplegament de l’article 125.3 EAC, de 17 de març de 2010.
Addicionalment, en l’actualitat existeixen propostes i intercanvis entretots
dos governs,en diferents fases de negociaciói tramitació,per tal de desplegar les
previsions estatutàries en àmbits com la participació de la Generalitat en la ges-
tió del Registre estatal d’entitats religiosesi la seva col·laboració en òrgans esta-
tals que tenenatribuïdes funcionsen matèria d’entitatsreligioses (article 161.2.a
i 161.3 EAC), la col·laboració i la participació de la Generalitat en matèria
d’execució de la seguretatnuclear (article 132.4 EAC), la col·laboració de la Ge-
neralitaten l’establiment del calendari de firesinternacionals (article121.3 EAC),
i la col·laboració per tal d’eliminar les duplicitats d’equipaments meteorològics
existentsa Catalunya, intercanviar i utilitzar les dades derivades d’ambdues ins-
titucions i gestionar, de manera conjunta, la Xarxa Climatològica Ordinària de
l’Agència Estatal de Meteorologia a Catalunya (article144.5 EAC).
Marc Casas i Rondoní
350
Revista catalana de dret públic, núm. 42, 2011, p. 335-365
40. Cal tenir en compteque per a la implementació de les competències de la Generalitaten ma-
tèria de seguretat privada, així com en matèria de registresi notaries, s’hauria pogut adoptar un
acord de traspàs de funcionsi serveis en el si de la Comissió Mixta de Transferències.No obstant
això,es va decidir concretarl’exercici d’aquestescompetències mitjançantla via dels convenis.
La ComissióBilateral també s’ha configurat com el mecanisme a través del
qual ambdós governs realitzen un seguiment i una avaluació conjunta i conti-
nuada de les conferències sectorials i altres òrgans consultius multilaterals de
l’Estat en què participa la Generalitat. D’aquesta manera, l’Estat central remet
periòdicament a la Generalitat informació relativa al funcionament i els resul-
tats d’aquestsinstruments, i el grup de treball de cooperaciói participació en el
si de la ComissióBilateral elabora un estudi anual en què avalua de manera glo-
bal i conjuntala participació de totesdues administracions a fi d’intentar millo-
rar l’ús d’aquests instruments. En paraules de Roig Molés,41 la Comissió Bilate-
ral és utilitzada com un òrgan director del sistema en el qual s’integren les
diversesv iesde relació intergovernamental entrel’Estat central i la Generalitat.
Per altra banda, la Subcomissió de Col·laboració i Cooperació també està
dissenyada per tal que es concreti la participació de la Generalitat en els proces-
sos i òrgans de l’Estat, en desplegament i aplicació de l’Estatut d’autonomia.
D’acord amb les previsions estatutàries,la participació de la Generalitat en l’a-
dopcióde les polítiques estatalsque afectin l’autonomiade Catalunya espot ins-
trumentalitzar a través de diversos mecanismes, els qualses poden sintetitzar en
els següents:
– Elaboració d’informes preceptius en el curs de procedimentsestatals (ar-
ticles 117.4,133.2, 140.3, 141.2, 148.2 i 169.2 EAC).
– Intervenció en la planificació, gestió i execució de competències estatals
(articles 114.5, 117, 127.3, 132.4, 133.3, 135.2, 138.3, 140, 147.1.b, 148.2,
152.4.b,158.3, 161.2.a, 162, 164.4,168.2, 170.1.b i 181 EAC).
– Presència en òrgans estatals la funció dels quals tingui relació amb les
competències de la Generalitat (articles 117.3, 134, 140.2, 161.3 i 171.c
EAC).
– Intervenció en els processos de designació dels membres de determinats
òrgans estatals(articles 180 i 182 EAC).42
La Comissió Bilateral Generalitat-Estat: regulaciói activitat pràctica 351
Revista catalana de dret públic, núm. 42, 2011, p. 335-365
41. Roig Molés, Eduard, «La regulació de les relacions de la Generalitat amb l’Estat en el nou
Estatutd’Autonomia de Catalunya»,Activitat parlamentària,núm. 15, 2008, p. 76.
42. Pel que fa a la participacióde la Generalitat en la designació derepresentants en els organis-
mes econòmicsi socials de l’Estat, l’EAC atribueixfuncions en aquest àmbit tant a la Comissió Bi-
lateral(article 183.2.f EAC) coma la Comissió Mixta d’AfersEconòmics i FiscalsEstat-Generalitat
(disposició finalquarta de l’EAC). És per aquestmotiu que en la reunió de la ComissióBilateral
celebradael 30 de juliol de 2008 es va acordarcrear un grup de treball mixt enmatèria de partici-
pació integratper representants d’ambduescomissions.
No és objecte del present estudianalitzar la participació funcional i orgàni-
ca de la Generalitat en l’exercici de competències estatals, matèria de gran com-
plexitatque mereix ésser estudiadaamb més deteniment, especialment arran de
la STC31/2010, el FJ 111de la qual estableixque tal participació «habráde ser re-
gulada porla legislación estatal y queno puede sustanciarse respecto de los órganos
decisorios del Estado ni impedir o menoscabar el libre y pleno ejercicio de las com-
petencias estatales».A més a més, en virtut de les previsions estatutàries, «corres-
ponde alEstado hacer o no efectivaen cada caso con enteralibertad la participación
expresada, su alcanceconcreto y su específico modode articulación» (STC31/2010,
FJ 114; el subratllat ésnostre). Participació queno pot tenir «otra dimensión que
la característica de lasnecesarias y pertinentesrelaciones de colaboración entre ins-
tituciones dotadas de ámbitos competenciales propios e irrenunciables», de tal ma-
nera que «hade limitarse a la típicafacultad de estímuloe incentivación del ejerci-
cio de una determinada competencia por quien es su exclusivo titular jurídico. Es
decir, a una facultad de acción política que sólo compromete en el ámbito político
que le es propio y al que necesariamentese contrae» (STC 31/2010, FJ 115).
La doctrina mencionada del Tribunal Constitucional sembla desconèixer
que la participació orgànica i funcional de la Generalitat en l’exercici de compe-
tències estatalsno és una creació de l’EAC actual, atès que ja es trobava prevista
anteriorment,tant en l’EAC de 197943 com en la legislació estatal.44D’altra ban-
da, l’atorgament de plenallibertat al legislador estatalper decidir regular-la o no
s’allunya de les consideracions de part de ladoctrina constitucionalista.45
Marc Casas i Rondoní
352
Revista catalana de dret públic, núm. 42, 2011, p. 335-365
43. Vid.article 53 EACde 1979, relatiu a la participacióde la Generalitaten la designació de mem-
bres d’institucions, organismesi empreses estatals.
44. Vid. llistaelaborada pel Ministeri de Política Territorial, actualitzada en data 15 de febrer de
2009,dels òrgans col·legiats de l’AdministracióGeneral de l’Estat amb participació de les comuni-
tats autònomes,i normativa reguladora d’aquestaparticipació:
http://www.mpt.es/areas/politica_autonomica/coop_multilateral_ccaa_ue/cooperacion_multilat
eral/organos_colegiados_age_ccaa/parrafo/0/text_es_files/file/ORGANOS_COLEGIADOS_1NI
VEL_REGIMEN_JURIDICO_2009.pdf(darrera consulta: 01/12/2010).
A banda d’aquestaparticipació orgànica,la legislació estatal també preveula participació funcio-
nal autonòmica en l’exercici de competències estatals, mitjançant l’elaboració d’informes en el
curs de procediments estatals(per exemple, article 20.2de la Llei 27/1992, de 24 de novembre, de
ports de l’Estati la marina mercant; o article 10de la Llei 25/1988, de 29 de juliol,de carreteres).
45. Vid., per exemple, Albertí Rovira, Enoch, «La participació de les comunitats autònomes en
institucionsde l’Estat en els nous estatuts d’autonomia»,Activitat parlamentària, núm. 15,2008,
p. 41-44.Segons aquest autor, les previsionsestatutàries en matèria de participació constitueixen
un mandat vinculant al legisladorestatal perquè les acabi duent a terme. En termes similars, vid.
RoigMolés, Eduard, «La regulacióde...», op. cit., p.68. D’acord amb aquest darrer autor,la partici-
pació és unaobligació per a l’Estat i una facultatde la Generalitat.
3.2.2. Seguiment normatiu, prevenció i solució de conflictes
En relació amb les actuacions de la ComissióBilateral en matèria de seguiment
normatiu, prevenció i solució de conflictes, una de les activitats amb les quals
s’evita la conflictivitat és l’intercanvi de projectes normatius,a tr avésde la qual
cada delegació pot identificar els possibles vicis d’inconstitucionalitat en què
incorrin els projectes de l’altra per vulneració del sistema de distribució com-
petencial. Atès que es tracta de textos pendents d’aprovació definitiva,és pos-
sible la remissió recíproca de cartes de cooperació en què s’exposin els proble-
mes advertits, a fi que la part competent per aprovar-los pugui valorar-ne
l’esmena.
Quant a la funció negociadora que l’article 33.2 LOTC atribueix a la Co-
missió Bilateral, segons l’Informesobre conflictivitatEstat-ComunitatsAutòno-
mes durant la IX Legislatura (13 d’abril de 2008-30 d’octubre de 2010),46 en el
si de la Comissió s’han iniciat vint-i-tres procediments d’aquesta naturalesa,
deu respecte a normes estatals47 i tretze respecte a normes autonòmiques.48
La Comissió Bilateral Generalitat-Estat: regulaciói activitat pràctica 353
Revista catalana de dret públic, núm. 42, 2011, p. 335-365
46. Disponible a l’enllaçsegüent:
http://www.mpt.es/areas/politica_autonomica/regimen_juridico/parrafo/01110/document_es/inf
orme-conflictividad-OCTUBRE-2010reducido.pdf(darrera consulta: 01/12/2010).
45/2007,de 13 de desembre, per al desenvolupamentsostenible del medi rural;Llei 49/2007, de 26
de desembre,per la qual s’estableixel règim d’infraccions i sancionsen matèria d’igualtat d’opor-
tunitats, no-discriminació i accessibilitat universal de lespersones amb discapacitat; Llei 2/2009,
de 31 de març,per la qual es regula la contractacióamb els consumidors de préstecso crèdits hi-
potecarisi de serveis d’intermediacióper a la celebració de contractesde préstec o crèdit;Reial de-
cret llei 6/2009,de 30 d’abril, pel qual s’adopten determinadesmesures en el sector energètic i s’a-
prova el“bo social”; Reial decretllei 9/2009, de 26 de juny, sobrereestructuració bancària i reforç
dels recursospropis de les entitats de crèdit;Llei 5/2009, de 29 de juny, per la quales modifiquen
la Llei 24/1988,de 28 de juliol,del mercat de valors,la Llei 26/1988, de 29 de juliol, sobre discipli-
na i intervencióde les entitats de crèdit,i el text refós de la Llei d’ordenaciói supervisió de les as-
segurancesprivades,aprovat per Reial decret legislatiu6/2004, de 29 d’octubre,per a lareforma del
règim de participacions significativesen empreses de serveis d’inversió, en entitats de crèdit i en
entitats asseguradores; Reialdecret llei 13/2009, de 26d’octubre, pel qual es crea elFondo Estatal
para el Empleoy la Sostenibilidad Local(FEESL); Llei 25/2009,de 22 de desembre,de modificació
de diverseslleis per a llur adaptacióa la Llei sobre el lliureaccés a les activitats de serveisi a llur ex-
ercici;i Llei 7/2010, de 31 de març,general de comunicació audiovisual.
48. Llei 18/2007, de 28 de desembre, del dreta l’habitatge; Llei 3/2008,de 23 d’abril, de l’exercici
de les professions de l’esport;Llei 4/2008, de 24d’abril, del llibre tercerdel Codi civil de Catalunya;
Llei 18/2008,de 23 de desembre, de garantia i qualitat del subministrament elèctric; Llei 1/2009,
de 12 de febrer, de l’Autoritat Catalana de laCompetència; Llei 5/2009, de 28 d’abril, dels recur-
sos contra la qualificació negativa dels títols o les clàusules concretes en matèria de dret català
que s’hagind’inscriure en un registrede la propietat, mercantilo de béns mobles de Catalunya;
Bona part d’aquests procediments han finalitzat amb un acordd’interpretació o
de desplegament reglamentaride la norma en un sentit determinat, amb la qual
cosa s’evitala formalització d’un recursd’inconstitucionalitat.
A primera vista, pot sorprendre una previsió com la continguda en l’article
33.2 LOTC,el qual permet transigiruna qüestió objecte de la justíciaconstitucio-
nal la funció de la qual és depurar l’ordenament jurídic de totes aquelles normes
que no s’ajustina la Constitució. Si aixòés així, com és possible la negociació en
aquest àmbit? Cal tenir en compte, però, que la figura mateixa del recurs d’in-
constitucionalitatestà configurada en termes d’oportunitat política, en atorgar la
legitimació activa a actorseminentmentpolítics49 queiniciaran,o no, el conflicte
competencial en consideració als seus interessos polítics. A més a més, l’inici de
negociacionsen el marc de la Comissió Bilateralno impedeix queels altres actors
legitimats per interposar el recurs d’inconstitucionalitat el puguin plantejar dins
el termini general de tres mesos des dela publicació dela norma, de conformitat
amb l’article 33.3 LOTC.D’altra banda,l’article33.2.b LOTC matisaque, entre els
acords possibles en el si de la Comissió, s’hi trobi el del compromís per instar la
modificació del text normatiu en disputa i corregir, així,els seus vicis d’incons-
titucionalitat.50 Endarrer lloc,sempre es podriaacabar enjudiciantla seva consti-
tucionalitaten el marc de laresoluciód’una qüestióde constitucionalitat interpo-
sada per un òrgan judicial en cas de considerar que la norma amb rang de llei,
aplicable al casconcret i de lavalidesa de laqual depenguila seva resolució,pugui
ésser contrària a la Constitució,d’acord ambel que estableix l’article 163 CE i, en
Amb tot, la tramitació d’un procediment d’inconstitucionalitat no hauria
d’impedir que poguessin continuar les trobades entre els dos governs per tal
Marc Casas i Rondoní
354
Revista catalana de dret públic, núm. 42, 2011, p. 335-365
Llei 12/2009,de 10 de juliol, d’educació;Llei 14/2009, de 22 de juliol,d’aeroports, heliportsi altres
infraestructuresaeroportuàries;Llei 24/2009,de 23 de desembre,del Síndicde Greuges; Llei2/2010,
de 18 defebrer,de pesca i acció marítimes;Llei 4/2010,de 17 de març,de consultespopulars per via
de referèndum; Llei 21/2010,de 7 de juliol, d’accés a l’assistènciasanitària de cobertura pública a
càrrecdel Servei Catalàde la Salut; i Llei 22/2010,de 20 de juliol,del Codi deconsum de Catalunya.
terposarel recurs d’inconstitucionalitat, a més a mésdel president del Governi dels òrgans col·le-
giats executiusde les comunitats autònomes,el Defensor del Poble, cinquantadiputats, cinquanta
senadorsi les assemblees legislativesde les comunitats autònomes.
50. Sobre el compliment dels compromisos assumits,vid. González Beilfuss, Markus, «El meca-
nismo del artículo 33.2 de la LOTC». A: TornosMas, J. (dir.), Informe Comunidades Autónomas
2007,Barcelona, Instituto de DerechoPúblico, 2008, p.33.
d’assolir un acord d’interpretació o de desplegament reglamentari posterior, als
efectes de formalitzar el desistiment de les pretensions adduïdes davant el Tri-
bunal Constitucional. D’aquesta manera, la Comissió Bilateral pot seguir exer-
cint un paper rellevant per a la depuració de controvèrsies competencials que
han estat plantejades davant el Tribunal Constitucional. Així mateix, també és
possible que s’hi tractin assumptes ja resolts pel Tribunal, a fi d’evitar el sorgi-
ment de nous conflictes respecte a la mateixa matèria.
Un dels àmbits en els quals s’han produït méscontrovèrsies competencials
des dels inicisde l’Estat autonòmicha estat el de l’activitat defoment. Per aquest
motiu, en la reunió de la Comissió Bilateral celebrada el 30 de juliol de 2008 es
va decidir crear un grup de treball per a l’estudi de l’activitat subvencional de
l’Estat en el marc de la Subcomissió de Seguiment Normatiu,Prevenció i Solu-
ció de Conflictes. Segons la Memòria de la Comissió corresponent al període
2008-2009,la funció d’aquest grup de treball consisteix a analitzar el marc nor-
matiu vigenti l’activitat de foment estatalper tal d’identificarels principals pro-
blemes causants de conflictivitat i intentarresoldre’ls d’acordamb el sistema de
distribució competencial. El grup de treball també ha de servir per articular la
participació de la Generalitat en la determinació del caràcter no territorialitza-
ble de les subvencions estatals i comunitàries europees, d’acord amb l’article
114.5 EAC,actuació que, segons el Tribunal Constitucional, es pot produirsem-
pre que sigui l’Estat central l’únic competentper establir els casos i la forma de
verificaciód’aquesta participació (STC 31/2010,FJ 62).
3.2.3. Assumptes europeus i acció exterior
La Comissió Bilateral també ha de servir com a mecanisme per garantir l’efec-
tivitat de la participació de la Generalitat en els assumptes de la Unió Europea,
així com del seguiment de l’acció exterior de l’Estat en aquelles matèries que
afectin les competències pròpies de la Generalitat. Durant la reunió de la
Comissió celebrada el 17 de juliol de 2007, els representants de l’Estat van in-
formar la Generalitat, en compliment de l’article 185.1 EAC, de la iniciativa
de revisió dels tractats de la Unió Europea.51 Fruit d’aquesta informació, la
La Comissió Bilateral Generalitat-Estat: regulaciói activitat pràctica 355
Revista catalana de dret públic, núm. 42, 2011, p. 335-365
51. Procés de revisió que va culminar,com és sabut, en l’aprovació del Tractat de Lisboa, pel qual
es modifiquen el Tractat de la Unió Europea i el Tractat constitutiu de la ComunitatEuropea, de
13 de desembrede 2007.
Generalitat va aprovarl’Acord de Govern de 24 de juliolde 2007, en què es for-
mulaven diverses observacions sobre el procés de reforma, entre les quals la
sol·licitud que s’hi preservés l’autonomia regional i local i la diversitat lingüís-
tica dels pobles d’Europa, així com el principi de subsidiarietat d’àmbit regio-
nal i local.
De la informaciódisponible al web de la Secretaria de Relacions Institucio-
nals i Participació52 es desprèn que les tasques del grup de treball d’assumptes
europeus s’estan centrant a fer efectiva la participació de la Generalitat en
el Consell de Ministres,en desplegament de l’article 187.1 EAC, d’acord amb el
qual «la Generalitat participa en les delegacions espanyoles davant la Unió Eu-
ropea que tractinafers de la competència legislativa de la mateixa Generalitat,i
especialment davant el Consell de Ministres i elsòrgans consultius i preparato-
ris del Consell i de la Comissió». També es treballa per tal de garantir que en
l’actuació de les institucions comunitàries es respecti la neutralitat en relació
amb l’ordenament constitucionalintern de cada estat membre,amb la qual cosa
es dóna compliment a les previsions de l’article 189 EAC, relatiu al desenvolu-
pament i l’aplicaciódel dret de la Unió Europea, l’apartat 1 del qual disposa que
«l’existència d’una regulació europeano modifica la distribucióinterna de com-
petències que estableixenla Constitució i aquest Estatut».
La participació de la Generalitat en els assumptes europeus, ultra la seva
presència en les institucions comunitàries per mitjà de la delegació espanyola,
també es pot produir intervenint en la formació de les posicions de l’Estat da-
vant la Unió Europea,en els afers relatius a les competències o als interessos de
Catalunya, en virtut de l’article 186 EAC. La Comissió Bilateral es pot configu-
rar com el mecanisme adient per fer efectiva aquesta participació en aquells
assumptesque afectin exclusivament la Generalitat, sens perjudicique en els al-
tres casos la participació es faci en el marc dels procediments multilaterals que
s’estableixin, segons el que disposa l’apartat segon de l’article 186 EAC.53A més
a més, caltenir en compte que,d’acord amb l’apartat tercer del precepte esmen-
tat, si s’afecten les competències exclusives de la Generalitat i si de laproposta o
Marc Casas i Rondoní
356
Revista catalana de dret públic, núm. 42, 2011, p. 335-365
52. http:// www10.gen cat.cat/ drep/AppJava /cat/ambi ts/autogove rn/bilat eral_N/bi lateral.j sp
(darreraconsulta: 01/12/2010).
53. Muñoz Machado ésobertament crític a la participació autonòmica bilateral enaquests afers,
probablementperquè consideraque sempre hi ha afectació alsinteressos de més d’una comunitat
autònoma(Muñoz Machado,Santiago, Tratadode..., op. cit., p.192).
la iniciativaeuropees poden derivar conseqüències financeres o administratives
especialmentrellevants per a Catalunya, la posicióexpressada per la Generalitat
és determinant per a la formació de la posició estatal, amb els efectes que s’han
posat de manifest anteriormentamb relació a la DA 2a de l’EAC.
Pel que fa a les actuacions en matèria d’acció exterior,en el si del grup de
treball d’acció exterior s’estan estudiant fórmules de suport a les delegacions
de la Generalitat a l’exterior, les acreditacions i els passaports dels represen-
tants de la Generalitat, les relacions amb la UNESCO i amb l’Organització
Internacional de la Francofonia, la informació sobre la firma de tractats inter-
nacionals queafectin especialment les competències de la Generalitat i la parti-
cipació en la definició de línies generals estratègiques de l’Estat,d’acord amb la
font d’informació abans esmentada.
En aquest sentit, s’ha de tenir en compte que, en virtut de l’article 196
EAC, el Govern de l’Estat ha d’informarprèviament la Generalitat sobre els ac-
tes de subscripció dels tractats que afectin d’una forma directa i singular les
competències de Catalunya, de manera que la Generalitat i el Parlament pu-
guin adreçar al Govern de l’Estat les observacions que considerin pertinents.
Addicionalment,la Generalitat pot sol·licitar al Govern de l’Estat la subscripció
de tractats internacionals en matèries de la seva competència,en virtut de l’ar-
ticle 196.3 EAC.
Sigui com sigui, la projecció de Catalunya a l’exterior i la promoció dels
seus interessos han d’ésser impulsades per la Generalitat, tot respectant –com
posa de manifestl’article 193.1 EAC–la competència en matèriade relacions in-
ternacionalsque l’article 149.1.3a CE atorga a l’Estat central. És per aquest mo-
tiu que, moltesvegades, la Generalitathaurà de desenvolupar les sevespolítiques
per mitjà dels òrgans de l’Administració General de l’Estat,amb la qual cosa se-
ran necessaris mecanismes de col·laboració que podran ésser acordats i impul-
sats en el marc dela Comissió Bilateral Generalitat-Estat.
3.2.4. Infraestructures i equipaments
En aquestamatèria, la Comissió Bilateral duu a termela funció d’anàlisi,delibe-
ració i elaboracióde la proposta del Pla Catalunya d’infraestructures quefinan-
La Comissió Bilateral Generalitat-Estat: regulaciói activitat pràctica 357
Revista catalana de dret públic, núm. 42, 2011, p. 335-365
28 de desembre, de pressupostos generals de l’Estat per a l’any 2007,54 en com-
pliment de la DA 3a de l’EAC, així com el seguiment de l’execució de les in-
fraestructuresesmentades.
Durant la primera reunió de la Comissió, celebrada el 26 de febrer de
2007, es va acordar la creació d’un grup de treball, independent de qualsevol
subcomissió,que fixés la metodologia per determinar les inversions de l’Estat a
Catalunya, en desplegament de la DA 3a de l’EAC, en virtut de la qual «la in-
versió de l’Estata Catalunya en infraestructures, exclòs el Fons de compensació
interterritorial, s’ha d’equiparar a la participació relativa del producte interior
brut de Catalunya amb relació al producte interior brut de l’Estat per un pe-
ríode de set anys». L’aprovació d’aquesta metodologia tingué lloc en la reunió
del grup de treball del 17 de setembre de 2007, la qual es va reflectir en el do-
cument anomenat «Metodologia d’aplicació dela disposició addicional tercera
de l’Estatut d’autonomia sobre inversió de l’Estat a Catalunya en infraestructu-
res».55 En la reunió de laComissió Bilateral celebrada el 10 de gener de 2008es
va ratificar l’Acord pel qual s’aprovala metodologia i es dóna continuïtat a l’es-
mentat grup de treball, amb l’objectiu de super visar-ne el compliment i el
seguiment.
Cal tenir en compte,tanmateix, la interpretacióa la qual el TribunalCons-
titucionalsotmet la DA 3a de l’EAC. En aquest sentit,la STC 31/2010,FJ 138, es-
tableix que laDA 3a «no vincula al Estado en la definición de su política deinver-
siones, ni menoscaba la plena libertadde las Cortes Generales para decidir sobre la
existencia y cuantía deestas inversiones», si bé l’actuació de l’Estat «deberesultar
presididapor el principio de lealtad constitucional que obliga a todosy que impone
que el Gobiernodeba extremar el celo por llegar a acuerdos en la ComisiónMixta».
Sembla desprendre’s d’aquesta interpretació, certament ambigua, que un cop
assolit en el marc de la Comissió Bilateral l’acord sobre inversions,l’Estat sí que
es veuria vinculat a reflectir-lo en les assignacions pressupostàries de cada exer-
cici econòmic.
Marc Casas i Rondoní
358
Revista catalana de dret públic, núm. 42, 2011, p. 335-365
54. «La Comissió BilateralEstat-Generalitatha d’acordar un Pla Catalunyad’infraestructuresque
ha de finançarl’Estat durant el període de 7 anys,revisable a mig període, queha de preveure els
principalsprojectes d’inversióper a aquest període.[...]»
55. Disponible al web del Departament d’Economia i Finances de la Generalitat de Catalunya:
http://www.gencat.cat/economia/doc/doc_33492045_1.pdf(darrera consulta: 01/12/2010).
3.2.5. Traspassos de funcions i serveis
Un darreràmbit d’actuació de la ComissióBilateral no esmentat ni en l’EAC ni
en el reglamentintern de la Comissió56és el d’impuls del procésde traspassos de
funcions i serveis de l’Estat centrala la Generalitat. No s’ha d’oblidar,però, que
els acords de traspàs –que es configuren sota la forma de Proposta de Reial
decret– són adoptats en el marc de la Comissió Mixta de Transferències Admi-
nistració de l’Estat-Generalitat de Catalunya. El Tribunal Constitucional s’ha
pronunciat en més d’una ocasió57 respecte a les comissions mixtes de transfe-
rències, establint una doctrina d’acord amb la qualexisteix una reserva compe-
tencial a favor d’aquests òrgans per regular els traspassos de serveis, de manera
que les sevesfuncions no li poden éssersostretes per l’activitatlegislativa de l’Es-
tat. No obstant això,la tendència a desplaçarla discussió prèvia sobretraspassos
a la Comissió Bilateral es deu,probablement,segons Aja,58 a la seva composició
de major forçapolítica i a l’absència d’oposició parlamentària.
Per talde superar la confusió respecte a les funcionsque corresponena una
comissiói a l’altra, cal entendreque en la Comissió Bilateral només es podenas-
sumir compromisos políticsque posteriormentsón materialitzats perla Comis-
sió Mixta de Transferències,en els acords de la qual es delimiten les funcions i
els serveisque corresponen a la Generalitat i es determinen els mitjans materials
i personals quehan d’ésser objecte de traspàs.A més a més, en aquest procés hi
intervé un tercer òrgan de relació intergovernamental bilateral, la Comissió
Mixta d’AfersEconòmics i Fiscals Estat-Generalitat, a la qual corresponacordar
la valoració econòmica dels traspassos en virtut del que estableix l’article
210.2.f) EAC.
En definitiva, la Comissió Bilateral Generalitat-Estat està esdevenint un
instrument útil per impulsar aquest procés i superar els possibles esculls de
caràcter polític que poden existir al voltant seu. Malgrat la importància que ha
assolitla funció d’impulsdel procés de traspassos en el marcde la ComissióBila-
teral, que probablement s’ha convertit en una de les seves actuacions principals
La Comissió Bilateral Generalitat-Estat: regulaciói activitat pràctica 359
Revista catalana de dret públic, núm. 42, 2011, p. 335-365
56. Sens perjudici que, en virtut de l’article 183.2.i)EAC, en la Comissió Bilaterales podentractar
les qüestionsd’interès comú que estableixinles lleis o que planteginles parts.
57. Vid.,per a totes, STC 76/1983, de 5 d’agost,FJ 28.
58. Aja, Eliseo, «Los órganos mixtos de colaboración».A: Tornos Mas, J.(dir.), Informe Comuni-
dades Autónomas 2009, Barcelona:Instituto de Derecho Público,2010, p. 736.
(en vista del que es desprèn de les seves memòries), no sembla que a curt ni a
mitjà terminis’hagin de donar per finalitzats els traspassosde serveis i funcions
amb els quals es facin efectives totes les competències de la Generalitat assumi-
des estatutàriament, si bé aquest procés de traspassos (així com la mateixa Co-
missió Mixta de Transferències Administració de l’Estat-Generalitat de Catalu-
nya) té caràcter transitori, d’acordamb l’EAC.
3.3. Tractament dels acordspresos en el si de la ComissióBilateral
En virtut de l’article 8 LRJPAC, els convenis decol·laboració –que en cap cas no
poden comportar la renúncia a les competències pròpies deles administracions
que hi intervenen– obliguendes del moment de la seva signatura,tret que s’hi es-
tableixi una cosa diferent.La garantia del seu compliment,així com la resolució
de les controvèrsies sorgidesal voltant de la sevainterpretació,es troba encoma-
nada a l’ordre jurisdiccional contenciós administratiu i, si s’escau, a la compe-
tènciadel TribunalConstitucional.Tanmateix,no tots els acords adoptatsen el si
de la ComissióBilateral tenenla naturalesa de convenis de col·laboració,sinó que
més aviates tracta de compromisos políticsque requereixen una actuació poste-
rior per part de l’administració competent.En aquest sentit, sorgeixel dubte res-
pecte a finsa quin punt un acordd’aquestescaracterístiques vinculales parts que
hi han intervingut i quinsmecanismes existeixen perpoder executar-lo.
Com s’havist en l’anàlisi de les diverses actuacionsde la Comissió Bilateral,
l’àmbit sobre el qual es poden prendre acords és extremament ampli. D’acord
amb la STC 31/2010, sembla que els acords adoptats en el marc de la Comissió
Bilateral no tindrien cap altre element de vinculatorietat que el que es desprèn
del principi de la lleialtat institucional mútua, reconegut en l’article 3.1 EAC.
Així, aquest principi es veuria trencat si unade les parts es negués a desenvolu-
par l’acord subscrit en el si de la Comissió Bilateral, malgrat no existir una via
jurisdiccional eficaç per forçar-ne l’execució. En concret, el Tribunal Constitu-
cional estableix que l’activitat de la Comissió Bilateral no pot condicionar ni li-
mitar el ple exercici de les competències que corresponen a cada Executiu, com
tampoc les que «constitucional y estatutariamente corresponden a otros órganos
del Estado y de la Generalitat, en particular, como es patente, las competencias le-
gislativas,cuyo ejercicio, fuera delcaso de la legislación de urgencia y de los supues-
tos de delegación,es privativa de las Cortes Generales y del Parlamento de Catalu-
ña, órganos extraños a la Comisión Bilateral» (STC 31/2010, FJ 115).
Marc Casas i Rondoní
360
Revista catalana de dret públic, núm. 42, 2011, p. 335-365
Malgrat tot, resulta evident que el poder executiu duu a terme un paper
d’impulsor de l’activitat legislativa, en disposar d’una majoria parlamentària
que li dóna suport. D’aquesta manera, els compromisos als quals es pogués
arribar en el side la Comissió amb afectaciósobre competèncieslegislatives (per
exemple, la modificació d’una llei vigent per tal de superar una discrepància
competencial) podrien ésserfàcilment traslladats a seu parlamentària.
Tot i l’existència del principi de lleialtat institucional mútua, la manca de
mecanismes d’execució forçosa dels acords esmentats denota una feblesaquant
a seguretatjurídica, la qual el TribunalConstitucional no contribueix a enfortir,
ans al contrari. I és que, en analitzar les funcions que l’article 183.2 EAC atorga
a la Comissió Bilateral, el Tribunal Constitucional estableix que aquest òrgan
«lleva a cabouna labor participativa y colaboradora que permitela concertación de
las respectivas competencias del Estado y de la Generalitat, sin que las decisiones o
acuerdos que,en su caso, pueda adoptar la Comisión Bilateral, en tanto que órga-
no de cooperación,puedan en modo alguno impedir el libre y pleno ejercicio por el
Estado de sus propias competencias ni, en consecuencia, sustituir, vincular o dejar
sin efecto las decisiones que le corresponda adoptar» (STC 31/2010, FJ 116).
4. Reflexions finals
En el procés d’elaboració i aprovació de l’EAC de 2006 es van abocar moltes
esperances en la Comissió Bilateral Generalitat-Estat, com si la posada en fun-
cionament d’aquest nou (o reformat) mecanisme hagués d’implicar un canvi
rellevant en les relacions institucionals entre la Generalitat i l’Estat central. No
obstant això,havent realitzat una anàlisijurídica com la que s’hapresentat, sem-
bla que no es pot compartir plenament aquesta tesi.
Per una banda, la inclusió de la Comissió Bilateral en l’EAC no li atorga
funcions que no pogués dur a terme amb anterioritat, més enllà de preveure la
periodicitat de les seves reunions plenàries, sense l’existència de mecanismes
efectiusper fer-la complir59i sense garanties d’assolircap acord. Per altra banda,
l’èxit dela Comissió queda totalment sotmès a la voluntat políticad’ambdós go-
La Comissió Bilateral Generalitat-Estat: regulaciói activitat pràctica 361
Revista catalana de dret públic, núm. 42, 2011, p. 335-365
59. Com s’ha vist, el Ple de la Comissió Bilateralno s’ha reunit en tot l’any 2010. Tanmateix,cal te-
nir presentel seu funcionament continuata través de les subcomissions que la integren.
verns,de tal manera que una major o menor regulacióno incideix en el seu fun-
cionament si no existeix una intenció efectiva de col·laborar en els respectius
àmbits competencials.
Davanttot això, el TribunalConstitucional no ha fet res més que confirmar
el caràcterinstrumental de la ComissióBilateral, la qual nopot assumir compe-
tències que corresponguin a una esfera de govern o a una altra, si bé pot resul-
tar discutible el tractament que el Tribunal dóna als acords presos voluntària-
ment per part d’ambdós governs en el si de la Comissió, en restar-los qualsevol
element de vinculatorietat.
Caldrà mantenir-se a l’espera,per tant, per veurequin és el paper que exer-
ceix en els propers anys aquesta Comissió Bilateral, com conviu amb els meca-
nismes derelació multilaterali quins efectes desprènsobre altres instrumentssi-
milars existents per articular les relacions bilaterals de l’Estat central amb les
altres comunitats autònomes, especialment en aquelles que han decidit, igual
que Catalunya, regular-los en els seus estatuts d’autonomia.
Marc Casas i Rondoní
362
Revista catalana de dret públic, núm. 42, 2011, p. 335-365
La Comissió Bilateral Generalitat-Estat: regulaciói activitat pràctica 363
Revista catalana de dret públic, núm. 42, 2011, p. 335-365
RESUM
Revistacatalana de dret públic,42, ISSN 1885-5709, 2011
Font de la classificació: Classificació Decimal Universal (CDU)
Font dels descriptors: paraulesclau facilitades pels autors
354:353(460.23)
Marc Casasi Rondoní, investigador en formacióde l’àrea de Dret Administratiu de la
Universitat PompeuFabra
ca La ComissióBilateral Generalitat-Estat: regulació i activitat pràctica
p. 335-365
La reforma de l’Estatutd’autonomia de Cata-
lunyade 2006va comportarun pas important
en l’evolucióde l’Estat autonòmic:va aportar
innovacions rellevants en l’esfera juridicopú-
blicaque posteriormentvan éssertraslladades,
en majoro menor grau,a les reformes estatu-
tàriesd’altrescomunitatsautònomes.Unad’a-
questesinnovacionsés l’àmpliaconfiguracióde
lesrelacionsintergovernamentals,i en especial
la previsió estatutàriade la ComissióBilateral
Generalitat-Estat,peça centralde les relacions
bilateralsentre elsgovernsautonòmici estatal.
En aquesttreball s’analitzael règim jurídic de
la Comissió Bilateral Gener alitat-Estat i se
n’estudial’activitat tenint en compteles me-
mòries anuals elabo rades d’ençà que es va
constituir.Així mateix, s’intentasituar aquest
mecanisme dinsel marc general de relacions
intergovernamentals,des dels inicisde l’Estat
autonòmic fins a l’actualitat, prenent en es-
pecial consideració la doctrina del Tribunal
Constitucional fixada en la seva recent Sen-
tència 31/2010,de 28 de juny.
Paraules clau:relacions intergovernamentals;bilateralitat; Estatut d’autonomia; coope-
ració.
Marc Casas i Rondoni
364
Revista catalana de dret públic, núm. 42, 2011, p. 335-365
RESUMEN
Revistacatalana de dret públic,42, ISSN 1885-5709, 2011
Fuente dela clasificación: ClasificaciónDecimal Universal(CDU)
Fuente delos descriptores: palabrasclave facilitadas porlos autores
354:353(460.23)
arc Casas i Rondoní,investigador en formación del áreade DerechoAdministrativo de la
Universidad PompeuFabra
ca La ComissióBilateral Generalitat-Estat: regulació i activitatpràctica
es La Comisión Bilateral Generalitat-Estado:regulación y actividadpráctica
p. 335-365
La reformadel Estatutode Autonomíade Ca-
taluña de 2006 significó un paso importante
en la evolución del Estadoautonómico:apor-
tó innovaciones relevantes en la esferajurídi-
co-pública que posteriormentefueron trasla-
dadas,en mayoro menorgrado,a las reformas
estatutariasde otrascomunidades autónomas.
Unade estas innovacioneses la amplia confi-
guración delas relaciones intergubernamen-
tales, y en especial la previsión estatutaria de
la ComisiónBilateralGeneralitat-Estado,pie-
za centralde las relacionesbilateralesentrelos
gobiernosautonómicoy estatal.
En este trabajo se analizael régimen jurídico
de la Comisión Bilateral Generalitat-Estado
y se estudia su actividad a la vista de lasme-
morias anuales elaboradas desde su consti-
tución. Asimismo,se intenta situar este me-
canis mo dent ro del mar co gener al de
relaciones intergubernamentales, desde los
inicios del Estado autonómico hasta l a ac-
tualidad,tomando en especial consideración
la doctrina del Tribunal Constitucional fija-
da en su reciente Sentencia 31/2010,de 28 de
junio.
Palabras clave:relaciones intergubernamentales; bilateralidad; Estatuto deAutonomía;
cooperación.
La Comissió Bilateral Generalitat-Estat: regulaciói activitat pràctica 365
Revista catalana de dret públic, núm. 42, 2011, p. 335-365
ABSTRACT
Revista catalana de dret públic,42, ISSN 1885-5709, 2011
Classification source: Universal Decimal Classification (UDC)
Key words source: Keywords are given by the authors
354:353(460.23)
Marc Casas Rondoní, researchtraine e in the field of Administrative Law at the Pompeu
Fabra University
ca La Comissió Bilateral Generalitat-Estat: regulació i activitat pràctica
en The Generalitat-State Bilateral Commission: Regulation and Practical Activity
p. 335-365
Thereform of the 2006Catalan Statuteof Au-
tonomysignified a major step forwardin the
developmentof the autonomous communi-
ty-state. Itcontributedsignificantinnovations
to the field of p ublic law that we re subse-
quentlyreflected,to a greateror lesser degree,
in thereforms of the statutesof autonomyof
otherautonomouscommunities.One of these
innovationsis the broad configurationof in-
tergovernmental relation s, particularly the
statutory provision calling fora Generalitat-
StateBilateral Commission,a lynchpin of the
bilateral relations between the autonomous
This paper analyzes the legal regime of the
Generalitat-State Bilateral Commission and
studiesits activity throughan examinationof
the annualreports issuedby the Commission
sinceit was formed. In addition, the paper at-
temptsto situatethe Commissionmechanism
within the general framewor k of intergov-
ernmental relations, from the beginnings of
the autonomous community-state until the
present day, with special consideration given
to Constitutional Court doctrineas set forth
in its recent Decision31/2010, of 12 June.
Key words: intergovernmental relations; bilateralism; Statute of Autonomy; coopera-
tion.
