Bienes de dominio publico y reparcelacion
| Autor | Antoni Lluch Corell |
Como es sabido los bienes de dominio público se clasifican en bienes de uso público y bienes de servicio público. Por lo que respecta al dominio público municipal, los bienes de uso público de carácter urbanístico pueden reconducirse a viales y zonas verdes, mientras que los de servicio público son los equipamientos .
La cuestión que nos formulamos puede plantearse, en principio, respecto de cualquier tipo de bien de dominio público municipal. Sin embargo la totalidad de la jurisprudencia que hemos obtenido sobre la cuestión tiene por objeto un solo tipo de bienes: los caminos y los viales, es decir, bienes de dominio y uso público municipal.
La razón más que probable, es que en los procesos de expansión de las ciudades es muy frecuente que se ocupen caminos municipales y también viales -normalmente sin urbanización consolidada- que se han ido formando antes de que tengan lugar procesos normalizados de gestión, pero no otros tipos de bienes de dominio público, con excepción, en todo caso, de las vías pecuarias. Téngase en cuenta que el acceso rodado es condición indispensable para que pueda ocuparse una vivienda o una industria, pero no lo son las zonas verdes o los servicios públicos.
Esta realidad explica también la evolución legislativa sobre la materia, caracterizada por una ampliación paulatina de su objeto. El primer texto que regula la cuestión, el Reglamento de Reparcelaciones de 1966 , se refiere únicamente a bienes de dominio y uso público municipal. Posteriormente el Reglamento de Gestión Urbanística elimina la referencia expresa a los bienes municipales, extendiendo la regulación a todos los bienes de uso público. Este ámbito objetivo -bienes de uso público en general- se mantiene en el Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 1992 . Por último la legislación autonómica, producida principalmente tras la sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997, de 20 de marzo, sobre la Ley 8/1990, de 25 de julio, sobre Reforma del Régimen del Régimen Urbanístico del Suelo y Valoraciones del Suelo y el citado Texto Refundido de 1992, ha eliminado también, en algunos casos , la referencia a los bienes de uso público, contemplando, en general, los bienes de dominio público.
Así pues constituirán objeto preferente de nuestra atención los bienes "clásicos" afectados por esta problemática, caminos públicos y viales (calles y plazas) sin perjuicio de ampliar posteriormente nuestro estudio a los bienes de uso público no municipales -específicamente a las vías pecuarias- y a los bienes de servicio público, los equipamientos.
El antecedente legislativo de la materia es el artículo 30.2 del Reglamento de Reparcelaciones, que disponía lo siguiente: "la superficie de suelo de dominio y uso público municipal, existente en la zona a reparcelar se entenderá compensada por los nuevos viales y otros terrenos de dicho carácter resultantes de la reparcelación conforme al apartado anterior".
Como vemos el Reglamento de Reparcelaciones establecía la compensación de bienes de uso público, omitiendo cualquier referencia a los bienes de servicio público. Esta omisión es plenamente congruente con el marco normativo de la Ley del Suelo de 1956, en el cual el suelo destinado a edificios o servicios públicos no era de cesión gratuita, sino que debía "ser adquirido, atendida su finalidad, por quien corresponda, mediante indemnización" .
La primera sentencia, de la que tenemos conocimiento, que dicta el Tribunal Supremo aplicando esta disposición es de 31 de enero de 1979 , y tiene por objeto determinados viales que fueron aportados como fincas iniciales a un proceso de reparcelación. En esta sentencia aparecen ya la mayor parte de los argumentos que se repetirán en otras posteriores.
El fallo considera que los viales preexistentes a la reparcelación no generan aprovechamiento en favor del Ayuntamiento. Veamos los argumentos.
En primer lugar el Ayuntamiento alegaba que según el artículo 8.3 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales de 1955, se había producido la desafectación de los viales de modo automático como consecuencia de la aprobación del Plan, por lo que debía considerarse que tenían la condición de bienes de propios, y por tanto ser considerados parcelas aportadas a la reparcelación en igualdad de condiciones respecto del resto de fincas.
El Tribunal no acepta esta tesis -en pronunciamientos posteriores modificará su criterio- y efectuando una interpretación conjunta de los artículos 8.3 del Reglamento de Bienes y 30.2 del Reglamento de Reparcelaciones, entiende que el segundo contiene una norma específica que debe prevalecer sobre el supuesto general que contempla el primero, y que con arreglo a este Reglamento no puede entenderse producida la desafectación automáticamente por la aprobación del Plan.
Un segundo argumento que utiliza es que debe diferenciarse según el modo de computar la edificabilidad que utilice el planeamiento. Según esto sería diferente que el Plan fijara el aprovechamiento (la volumetría) por referencia al suelo bruto, que si lo hiciera atendiendo a las parcelas netas. En el segundo supuesto -que al parecer era el que concurría en ese caso- los viales no generarían aprovechamiento. "A sensu contrario", por tanto, sí lo generarían en el primero y dicho aprovechamiento le correspondería al Ayuntamiento.
Finalmente la sentencia también toma en consideración que los terrenos no habían sido adquiridos por el Ayuntamiento de forma onerosa, sino gratuita. Este argumento, cuya significación bajo la Ley del Suelo de 1956 no es la misma que en el momento actual , va a aparecer también en otros fallos, y a la postre constituirá uno de los criterios determinantes de la solución que haya de darse al problema.
Una segunda sentencia que se dicta bajo el Reglamento de Reparcelaciones de 1966 es de 14 de mayo de 1982 . Su objeto son también determinados viales (una calle y una glorieta), que como consecuencia de la reordenación de una manzana pasan a tener la calificación, según el nuevo Plan, de suelo edificable. En este caso el Tribunal concluye que dichos terrenos sí generan aprovechamiento en favor del Ayuntamiento.
Para ello la Sala, separándose del criterio que había sostenido en el fallo anterior, considera que la aprobación del Plan produce la desafectación automática de los viales en virtud del artículo 8.3 del Reglamento de Bienes de 1955, pasando a ser la posición jurídica del Ayuntamiento equiparable a la de cualquier otro propietario incluido en el ámbito reparcelatorio .
Este criterio de la desafectación automática, por la mera aprobación del Plan, de los bienes de dominio público que según el Plan pasan a tener un destino patrimonial, se va a convertir en un argumento clave a la hora de fundamentar ulteriores sentencias del Tribunal Supremo que reconocen a los Ayuntamientos derecho a aprovechamiento por los bienes a que nos referimos. Sin embargo, sin entrar a cuestionar ahora la validez de la conclusión a que se llega, sí que debemos señalar la incorrección de este argumento.
En efecto, la aprobación del Plan no puede producir de forma automática la desafectación de los bienes de dominio público . Un sencillo ejemplo servirá para ilustrar la cuestión. Piénsese en una operación de reforma interior prevista por un Plan, entre cuyas medidas figure la desaparición de un vial y su sustitución por otro de diferente trazado. Si la mera aprobación del Plan implica la desafectación del vial existente, ¿podría el Ayuntamiento desde ese mismo momento cerrar al uso público ese vial al margen de la puesta en servicio del nuevo?
En realidad la desafectación será una consecuencia de la ejecución del Plan: hasta que ésta no tenga lugar los antiguos bienes de dominio público seguirán normalmente cumpliendo su función, por lo que parece indudable que el régimen al que estarán sometidos será el demanial, y será cuando se ejecute el Plan cuando aquéllos pierdan su naturaleza jurídica -de modo simultáneo a su cambio de titularidad- y su funcionalidad.
Finalmente cabe reseñar que el fallo tiene la precaución de aclarar que "en este caso no se trata de viales cedidos que puedan compensarse con los que el Ayuntamiento haya de ceder, por lo que no es de aplicación lo dispuesto en el núm. 2 del art. 30 del Reglamento de Reparcelaciones...". Es decir, que la compensación no se produce porque no se trataba de viales cedidos previamente, de lo que cabe deducir, "a sensu contrario", que sí se habría producido la compensación de haberse tratado de viales cedidos gratuitamente .
La tercera sentencia que se dicta bajo dicho Reglamento es de 30 de junio de 1982 . A diferencia de las anteriores, ésta no tiene por objeto viales urbanos, sino un camino municipal que es incluido en el ámbito sujeto a reparcelación.
La conclusión a que llega el Tribunal Supremo es que el Ayuntamiento sí tiene derecho a volumetría por el camino, y para ello se fija en dos criterios: la forma en que el Plan determina la volumetría (sobre suelo bruto o parcela neta) y la desafectación automática del camino por la aprobación del Plan. Dice así:
"Que si el Plan Parcial que ampara el procedimiento reparcelatorio determina el volumen edificable en relación con la superficie total...
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