El bien jurídico protegido
| Autor | José Antonio Martínez Rodríguez |
| Cargo del Autor | Abogado y Doctor en Derecho |
| Páginas | 71-97 |
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La doctrina penal discrepa sobre la necesidad de proceder a la inter-vención penal para castigar las conductas atentatorias sobre la ordenación del territorio, pues la incriminación penal de meros ilícitos administrativos sufre la polémica doctrinal sobre la determinación del bien jurídico protegido en el art. 319 del CP, y sí se puede admitir como bien jurídico a la ordenación del territorio y ser merecedor de tutela penal, en consideración al principio de intervención mínima del Derecho Penal87.
En nuestra Carta Magna la ordenación del territorio figura como un derecho incluido dentro de los principios rectores de la política social y económica, por ello se puede decir que la ordenación del territorio aunque no es un derecho fundamental, es un valor fundamental para la sociedad, convirtiéndose en un bien jurídico constitucionalmente protegido.
La Constitución española da dimensión constitucional al urbanismo cuando se refiere en los artículos 45, 46 y 47 a la ordenación del territorio, a la conservación del patrimonio artístico, histórico y cultural y al medio ambiente88.
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En principio, en los delitos sobre la ordenación del territorio y el urbanismo, la propia ordenación del territorio es el bien jurídico protegido, pues la ordenación racional del territorio, el adecuado reparto y distribución del suelo, constituye en los complejos sistemas sociales en que vivimos elemento indispensable para asegurar el funcionamiento del sistema social y posibilita la pacífica participación de los ciudadanos en el mismo de cara a la satisfacción de sus necesidades existenciales y humanas89.
Algunos autores90consideran que existe una estrecha relación entre el bien jurídico y la normativa reguladora del urbanismo, más que la ordenación del territorio, así como que el bien jurídico protegido es la legalidad de la ordenación del territorio. Otros entienden que el bien jurídico protegido es el normal cumplimiento de las normas administrativas para el uso racional del suelo, o el cumplimiento de la ordenación territorial legal o reglamentariamente establecida, en otras palabras, el interés de la Administración en el cumplimiento de las normas urbanísticas
El Tribunal Constitucional, en Auto 395/2004, de 19 de octubre, estima que «en los delitos sobre la ordenación del territorio, el interés tutelado es preservar la regulación de la utilización del suelo, y en segundo lugar, tal regulación es un mandato dirigido a los poderes públicos que aparece expresamente previsto en el art. 47 CE. Sin perjuicio de ello, además, su tipificación no aparece dirigida a penalizar cualquier vulneración de aquella regulación, sino exclusivamente aquellas conductas referidas a intervenciones no autorizables y sobre suelos no urbanizables».
Se ha estimado92que todos los bienes jurídicos presuponen una legalidad previa, que normalmente no ha creado el derecho penal, sino que procede
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de otros sectores del ordenamiento jurídico, como sucede por ejemplo en los delitos contra el medio ambiente, los delitos contra la propiedad intelectual, las falsedades documentales, etc., y no por eso al bien jurídico de tales delitos se le designan como el cumplimiento de la norma (civil o administrativa) que desarrolla cada uno de esos sectores. El cumplimiento de la norma sólo tiene un sentido instrumental, por ello el mero incumplimiento de la misma no puede servir de base a la incriminación de la conducta si no se examina más detenidamente a qué clase de bienes subyacentes se orientan tales normas.
Se puede hablar de bien jurídico cuando algún tipo de bien que pertenece a una persona o a la colectividad, es necesitado de protección por la violación de una conducta que haya puesto en peligro, o lesionado bienes urbanísticos, como pueden ser el suelo no urbanizable, los espacios protegidos, espacios verdes, espacios libres, zonas de especial valor cultural o histórico.
En nuestra opinión, en la línea seguida por los pronunciamientos jurisprudenciales93, el bien jurídico protegido es la ordenación del territorio, no así la normativa administrativa, sino el valor material de ordenación territorial94, en un sentido constitucional que se preocupe de la utilización racional del suelo, que proteja los intereses generales, como la calidad de vida, el hábitat humano y la conservación de los recursos naturales95. El tipo de delito urbanístico tiende a proteger un bien jurídico, que antes de la entrada en vigor
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del Código Penal de 1995, estaba protegido por la normativa administrativa urbanística, y ahora es protegido por la norma punitiva que tipifica acciones que perjudican gravemente la regulación del suelo, con efectos nocivos y perturbadores para la naturaleza96.
En la doctrina hay quien considera que el bien jurídico a proteger por los tipos penales es la normativa sobre ordenación del territorio, o el interés en que se cumplan las leyes y reglamentos sobre ordenación del territorio, o bien el cumplimiento de la normativa administrativa sobre utilización ordenada del suelo o el respeto por las normas que disciplinan su uso. Hay quien, como De la Vega97, estima que aunque inicialmente el bien jurídico protegido sea el cumplimiento de las normas administrativas sobre utilización racional del suelo, en realidad se está tratando de amparar todo lo que la ecología representa en relación al suelo urbanístico; o quien considera98que el bien jurídico que se trata de tutelar penalmente no es la regulación administrativa de ordenación del territorio, es decir la normativa, sino el valor ordenación del territorio, en el sentido material de utilización racional del suelo orientada a los intereses generales, entendido como un bien jurídico comunitario, de los que hoy se denominan intereses difusos pues no tiene un titular concreto, sino que su lesión perjudica -en mayor o menor medida- a toda la colectivi
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dad. Sin embargo pueden diferenciarse ambos tipos, y en relación al agravado podemos decir de modo descriptivo que el bien jurídico protegido es el medio ambiente en tanto que, siendo susceptible de protección especial, así haya sido establecido normativamente99.
Según Rodríguez Ramos100, se debe atender no a la ordenación del territorio, en cuanto a resultado de la planificación, sino a la salvaguarda de los intereses que efectivamente se solapan en su interior. Por ello vincula el bien jurídico protegido a la calidad de vida de las personas101, o más concretamente, a la calidad de hábitat, la cual depende del entorno de la posibilidad
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de participar en las plusvalías que genera la acción urbanística, en forma de espacio libre, instalaciones, servicios, etc.
El suelo es un recurso natural que debe ser ordenado urbanísticamente, dada la existencia de clases de suelos que están investidos de valores históricos, artísticos y culturales102. Respecto de esta clasificación del suelo en natural, cultural y urbanístico, Giannini103estima que estos tres adjetivos no son bienes distintos, sino meras acepciones del concepto de medio ambiente, a diferencia de lo que entiende Acale Sánchez104, quien considera que esos valores son predicables del suelo, no del ambiente, cuyo contenido se ha de reducir a lo exclusivamente natural, siendo tarea harto difícil poder identificar la naturaleza de los valores del suelo, dado que existen valores que prevalecen sobre otros; así como la coincidencia de valores naturales y culturales105.
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Sobre la inclusión de este precepto constitucional en el art. 45 de la propia CE, un sector de la doctrina científica ha criticado su ubicación, considerando que al quedar fuera de la Sección 1ª del Capítulo rubricado como «De los derechos fundamentales y de las libertades públicas», no habrá manera de poder interponer el recurso de amparo proclamado en el art. 53.3 de la CE. La ubicación del precepto en el art. 45, no es óbice para la interposición de recurso de amparo, dado que al protegerse el medio ambiente, a la misma vez también se está protegiendo la supervivencia del ser humano. La consagración del derecho al medio ambiente, se debería de haber ubicado en el art. 15 de la CE, pues desde siempre ha estado compuesto por bienes jurídicos tradicionales como la vida y la salud106. Para otros, se justifica que el propio constituyente haya ubicado al medio ambiente en el art. 45 CE alejado del art. 15107, porque vida y medio ambiente son dos realidades distintas108.
Del propio art. 45 se puede colegir que los recursos naturales del medio ambiente son protegidos en nuestra Constitución, no tanto para evitar que sean deteriorados, sino más bien para proteger y mejorar la calidad de vida, y defender y restaurar al medio ambiente. Para un sector doctrinal109, los recursos naturales que se incluyen dentro del medio ambiente (art. 45.2 CE) son sólo el aire y el agua, excluyéndose el suelo, con la justificación de que la gestión del suelo o bien reconduce a la ordenación global del territorio y a la lucha contra la erosión, con trascendencia más amplia que la propia gestión ambiental, o a la postre se conecta con los ciclos del agua y del aire, bien en
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cuanto a las sustancias depositadas en el suelo y que en aquéllos se transportan, bien en cuanto a eventuales alteraciones de estos ciclos al perturbarse las condiciones meteorológicas, por obra, por ejemplo, de la deforestación.
La jurisprudencia del Tribunal Constitucional en su Sentencia 102/1995, de 26 de junio, considera al referirse a los recursos naturales, que es una noción tan vieja como...
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