Posibilidades del 'benchmarking' (análisis comparativo) como herramienta para el aprendizaje político

Introducción

Aunque sea fácil descalificar el benchmarking como otra idea de moda procedente de la bibliografía sobre gestión, las ideas subyacentes no son nuevas

El 'benchmarking' actualmente está atrayendo mucho la atención en los círculos políticos. Sin embargo, algunos lo descalifican como uno de esos conceptos procedentes de la bibliografía sobre gestión que de cuando en cuando se abren camino desde las facultades de ciencias empresariales hasta los despachos de la Comisión y otros lugares análogos en los países miembros. Un caso similar pudo ser el 'diamante' de Michael Porter hace una década (Porter, 1990): en su momento despertó mucho interés pero, al final, su valor para los políticos fue muy limitado. En cierto sentido, es probablemente correcto decir que el benchmarking es más o menos lo mismo. Pero como vamos a ver, aunque el concepto puede ser nuevo en este contexto particular, la práctica que describe no es nueva en absoluto. Se puede decir que las razones de este fenómeno están en el fracaso de muchas de las teorías en esta área para resolver problemas políticos reales. Finalmente, este artículo examina los ejercicios recientes de benchmarking de la Comisión (Comisión Europea, 2001), para ver qué lecciones se pueden extraer de ellos para proseguir el trabajo en esta área.

Un buque de vapor de Yokohama

En lo que es quizá el ejercicio de benchmarking más ambicioso de la historia, a finales del siglo XIX el gobierno Meiji de Japón envió emisarios para examinar las características de la civilización occidental y para que trajeran de vuelta las bases para el diseño de un estado moderno

En diciembre de 1871, un vapor partió de Yokohama rumbo a EE.UU. A bordo viajaban unos cincuenta funcionarios japoneses, algunos de ellos muy altos cargos, y varios estudiantes que se distribuyeron por distintas universidades occidentales. Los funcionarios, sin embargo, tenían la misión de lograr el reconocimiento para el nuevo régimen japonés y examinar aquellos aspectos de la civilización occidental que pudiesen ser transplantados con éxito al Japón. La misión estuvo siete meses en EE.UU. antes de dirigirse a Europa, donde visitó Gran Bretaña, Francia, Alemania y varios países más. Inspeccionó departamentos gubernamentales, el sistema judicial, el militar, la banca, los centros docentes, las fábricas, etc. Sus impresiones y valoraciones dieron lugar a un informe que se publicó en 1878 en cinco volúmenes y que, según el historiador William Beasley, fue 'una guía para la modernización al estilo occidental, en todos sus aspectos' (Beasley,1990).

El economista Michio Morishina describe el impacto así:

'Estos hombres trajeron consigo un enorme bagaje de nuevo conocimiento e información relativa al estado moderno. El gobierno Meiji comparó y examinó toda esta información para juzgar qué país era el más prominente y avanzado en cada esfera, por ejemplo, cuál era el mejor país en cuanto a su sistema educativo, cuál por su marina y cuál por su ejército. En todos los países estudiaron las condiciones de cosas tales como la policía, la industria y las finanzas. Tomando como base la información (...) el gobierno tomó su decisión sobre qué esfera configurar sobre el modelo de qué país. Por ejemplo, el sistema educativo (...) siguió el modelo del sistema francés de distritos escolares. La Marina Imperial Japonesa fue una copia de la Marina Real británica, (...). El telégrafo y los ferrocarriles siguieron el ejemplo británico, las universidades el americano. La Constitución y el Código Civil Meiji tuvieron un origen alemán, pero el Código Penal tuvo un origen francés. De este modo, el estado Meiji fue una combinación de los modelos de Gran Bretaña, EE.UU., Francia y Alemania.' (Morishima, 1982).

El benchmarking, como herramienta para los políticos, puede definirse como un análisis comparativo del comportamiento del país, que intenta identificar las mejores prácticas en diferentes áreas relacionadas con la política, y por tanto es una herramienta de aprendizaje político

En el contexto actual, el benchmarking puede definirse como un análisis comparativo del comportamiento del país, que intenta identificar las mejores prácticas en diferentes áreas (políticas), (es decir, es una herramienta de aprendizaje político). Se puede decir que el caso japonés contiene todos los elementos característicos del benchmarking: utilización del análisis comparativo detallado, identificación de las mejores prácticas y aplicación de lo que se ha aprendido al contexto doméstico. Debe subrayarse que esto último no fue, en modo alguno, un proceso fácil, ya que las condiciones en Japón, en aquel tiempo, diferían mucho obviamente de las de los países más adelantados de Occidente. Por tanto, para el éxito de la aplicación de lo aprendido se necesitó una buena dosis de adaptación local, incluyendo la comprensión de los efectos más amplios de cambiar una parte central del sistema. Morishima hizo una certera afirmación cuando concluía que 'era casi imposible para Japón llevar a cabo una revolución industrial y convertirse en un país potente a través del mismo proceso histórico que había seguido Gran Bretaña. Japón estaba destinado a seguir un camino diferente desde el inicio' (Morishima, 1982).

Las razones para el benchmarking

Por consiguiente, el benchmarking no es en modo alguno una técnica nueva en el aprendizaje político: ha estado funcionando desde hace mucho (y no sólo en Japón). Las razones, como veremos, están muy relacionadas con el fracaso de muchas teorías en esta área para resolver los problemas políticos reales. Gran parte de la teoría formal en las ciencias sociales, y en las económicas en particular, está basada en la deducción de un conjunto de postulados básicos del comportamiento humano (que normalmente no están comprobados o incluso no pueden comprobarse) y, por lo tanto, tiende a formular mensajes bastante generales sobre lo que los políticos deberían hacer (y especialmente lo que no deberían hacer) que, en el mejor de los casos, están solo vagamente relacionados con el contexto concreto en que tales políticas se van a aplicar. Esta falta de apreciación del papel del contexto (y del conocimiento específico del contexto) en el asesoramiento político, puede llevar a resultados bastante decepcionantes, como se ha visto, por ejemplo, en la experiencia del FMI y del Banco Mundial (y de los intelectuales asociados a estas organizaciones) en los primeros años del proceso de transición en la antigua Unión Soviética. Muchos burócratas y políticos lo han sabido desde hace ya tiempo, y por ello han inventado prácticas que, como el actual benchmarking, pretenden mejorar las políticas mediante el aprendizaje a través de un trabajo comparativo sistemático. El conocimiento que se deriva de estos ejercicios puede considerarse como un tipo de 'teoría', aunque de una naturaleza diferente de la del tipo formal mencionado antes. Más bien es un ejemplo de lo que los economistas Richard Nelson y Sidney Winter han llamado 'teoría apreciativa' (Nelson y Winter, 1982), es decir, una teoría que está próxima a los fundamentos empíricos, que intenta describir e interpretar 'hechos estilizados' y hallar qué implicaciones pueden tener para la política.

Parte del interés en el benchmarking surge como resultado de las deficiencias de las ciencias sociales como base para el asesoramiento político, dado que descansan en modelos simplificados que con frecuencia son difíciles de ajustar a contextos específicos

Una rama de la 'teoría apreciativa' que puede ser relevante para el benchmarking es la asociada con el estudio de las políticas seguidas por países que intentan alcanzar a los más avanzados tecnológica y económicamente. El historiador económico Alexander Gerschenkron es reconocido a menudo como pionero en el estudio de tales procesos. Su ejemplo favorito fue el intento de Alemania de alcanzar a Gran Bretaña hace un siglo. Aun cuando la tecnología industrializada de Gran Bretaña era a pequeña escala y por tanto relativamente poco exigente desde el punto de vista institucional, estas condiciones se vieron radicalmente alteradas, según Gerschenkron, en el siglo XIX, cuando Alemania comenzó su proceso de acercamiento. Lo que Gerschenkron tenía en mente, especialmente, era la aparente tendencia inherente a la tecnología moderna a necesitar instalaciones cada vez más grandes y más complejas, con exigencias similarmente cambiantes con respecto a la infraestructura física, financiera e institucional. Por tanto, para llegar a alcanzar el mismo nivel en esas industrias dinámicas, de escala intensiva, los países que lo pretenden tenían que crear, según el punto de vista de Gerschenkron, nuevos 'instrumentos institucionales de los que hay pocos o ningún ejemplo en un país industrial consolidado' (Gerschenkron, 1962). Su objetivo sería movilizar recursos para emprender las necesarias inversiones (cambios estructurales) a la escala nueva y radicalmente ampliada que la moderna tecnología requiere. Así, siguiendo este punto de vista, la imitación de las instituciones y políticas que funcionan en países con superior rendimiento tecnológico y económico de ningún modo es una garantía de que el proceso de acercamiento se culmine con éxito.

Como estrategia para el desarrollo económico, identificar y copiar las mejores prácticas tiene el inconveniente de que la imitación de instituciones y políticas que funcionan en países con rendimiento tecnológico y económico superior no es una garantía de que el proceso de acercamiento se culmine con éxito

Más recientemente, el historiador económico Moses Abramovitz ha aplicado los conceptos de 'congruencia tecnológica' y 'capacidad social' a la discusión de la 'capacidad de absorción' de los recién llegados (Abramovitz, 1994). El primer concepto se refiere al grado en que las características del país líder y del país seguidor son congruentes en áreas tales como el tamaño del mercado, la oferta, etc. El segundo apunta a los distintos esfuerzos y capacidades que los países retrasados tienen que desarrollar con el fin de alcanzar a los más desarrollados, como mejorar la educación, la infraestructura y, de modo más general, las capacidades tecnológicas (instalaciones de I+D, etc.) Explica el nivel satisfactorio alcanzado por Europa Occidental en relación con EE.UU. en el período de la posguerra, como consecuencia tanto de la creciente congruencia tecnológica como de unas capacidades sociales mejoradas. Como ejemplo de lo primero, menciona cómo la integración económica europea condujo a la creación de mercados más grandes y más homogéneos en Europa, facilitando la transferencia de tecnologías de escala intensiva inicialmente desarrolladas para las condiciones de EE.UU. Considerando esto último, apunta entre otras cosas a factores tales como el aumento general del nivel educativo, la elevación de la cuota de recursos dedicados a I+D en los sectores público y privado, y el éxito del sistema financiero en la movilización de recursos para el cambio.

El éxito de la imitación puede depender de factores como la 'congruencia tecnológica' y la 'capacidad social' de los recién llegados, que a su vez configuran su 'capacidad de absorción'

Cabe pensar que los conceptos sugeridos en estos trabajos pueden ser de interés para el diseño de ejercicios de benchmarking. Por ejemplo, el concepto de 'congruencia tecnológica' apunta al hecho de que el progreso tecnológico no es 'neutral' con respecto a las características nacionales. Por tanto, hay que concretar mucho al intentar clarificar lo que son realmente las posibilidades y los requisitos de las tecnologías progresivas actuales (ya que cambian con el tiempo), y cómo estos requisitos pueden ser satisfechos en diferentes situaciones y bajo diferentes condiciones. La 'capacidad social', por otra parte, apunta al hecho de que hay factores relativos a la economía (nacional, regional) que son muy importantes respecto a la capacidad de las empresas para crear, utilizar y beneficiarse de las nuevas tecnologías, y que en muchos casos van más allá de lo que a menudo se considera como directamente relevante para las políticas de I+D. Así, para ser realmente útiles como input al aprendizaje político en esta área, puede ser necesario que los ejercicios de benchmarking abarquen mucho e incluyan, por ejemplo, factores relativos a la difusión de las nuevas tecnologías (y no sólo a su creación).

El concepto de 'congruencia tecnológica' apunta al hecho de que el progreso tecnológico no es 'neutral' con respecto a las características nacionales

La 'capacidad social', por otra parte, apunta al hecho de que hay factores de la economía (nacional, regional) que son muy importantes respecto a la capacidad de las empresas para crear, utilizar y beneficiarse de las nuevas tecnologías

Sin embargo, la lección más importante derivada de estos trabajos es que las instituciones y las políticas no pueden copiarse y transferirse, sin someterlas a crítica, desde un país avanzado a un país que intenta movilizar recursos para alcanzarlo. Puede ciertamente objetarse que las lecciones de la bibliografía sobre el proceso de 'acercamiento' pueden ser más relevantes para los países en vías de desarrollo que para los desarrollados. Pero, en el mundo dinámico en que vivimos, la frontera del desarrollo está continuamente en movimiento, y a diferentes velocidades en diferentes áreas, así que la mayoría de los países o regiones están por detrás de esa frontera la mayor parte del tiempo. Aunque haya mucho que aprender de lo que se hace en otras partes, los responsables políticos deben tener en cuenta el contexto específico de su propio país, cuando se embarquen en el aprendizaje político. De hecho, como dice Gerschenkron, al final pueden tener que implantar instituciones y políticas que nunca existieron en países con superior rendimiento tecnológico y económico (es decir, países que tienden a asociarse con 'las mejores prácticas').

Sin embargo, la lección más importante derivada de estos trabajos es que las instituciones y las políticas no pueden copiarse y transferirse, sin someterlas a crítica, desde un país avanzado a un país que intenta movilizar recursos para alcanzarlo

'Benchmarking' de las políticas nacionales de investigación en Europa

Bajo el título de 'benchmarking' de las políticas de investigación en Europa, la Comisión Europea ha circulado un conjunto de indicadores que se pretende sean relevantes para el benchmarking (Comisión Europea, 2001). Los indicadores, que cubren el periodo 1995-2000, van desde actividades científicas, I+D e innovación, factores estructurales, hasta rendimiento económico (crecimiento, exportaciones). La cuestión importante a abordar en este contexto es, desde luego, qué se puede deducir de tal ejercicio. Vamos a hacerlo resumiendo las principales tendencias de los datos y apuntando algunos problemas importantes que surgen1.

Los indicadores sobre distribución de actividades científicas, I+D e innovación en Europa muestran claramente que hay importantes diferencias en Europa, a este respecto

Primero, lo que estos indicadores muestran claramente es que hay diferencias importantes en Europa en la distribución de las actividades científicas, I+D e innovación: en cabeza aparece un grupo de países nórdicos, pequeños y más avanzados; en medio se encuentran los grandes países europeos y, al final, los países menos avanzados. El grupo de pequeños países que son líderes tecnológicos está formado por Finlandia, Suecia, Dinamarca y los Países Bajos. Los dos primeros, en particular, ocupan los primeros puestos en casi todos los indicadores de rendimiento tecnológico. Por ejemplo, el gasto en I+D como porcentaje del PIB se situó en estos dos países, en 2000, en torno al 3-4 %, muy por encima de los líderes mundiales, como Estados Unidos y Japón y, por supuesto, de los demás países europeos. Los grandes países (Alemania, Francia, el Reino Unido e Italia) se agrupan en la parte media de la lista en la mayoría de los indicadores, siendo generalmente Alemania la primera del grupo e Italia la última (el rendimiento de Alemania es especialmente bueno en patentes, tema en el que rivaliza con los países nórdicos). Por último, los países menos avanzados de Europa (Irlanda, España, Portugal y Grecia) tienen también, claramente, capacidades científicas y tecnológicas menos avanzadas, con Irlanda por delante de los demás.

Aunque hay algunos signos de una división norte-sur, los datos sugieren que se están produciendo importantes cambios en la distribución de estas actividades a lo largo del tiempo, y que algunos países parecen ser tecnológicamente mucho más dinámicos que otros

Sin embargo, no hay que fijarse excesivamente en esta aparente división norte-sur, porque el principal mensaje que se deduce de estos datos es que se están produciendo cambios importantes en la distribución de estas actividades a lo largo del tiempo. Algunos países parecen ser tecnológicamente mucho más dinámicos que otros. En particular, Irlanda, Portugal y Finlandia presentan los mayores aumentos de las capacidades científicas y tecnológicas en el periodo (según se deduce de los indicadores). El caso de Finlandia es especialmente notable, ya que partía de niveles relativamente altos. Otros países que muestran cierto dinamismo, aunque menor, son España y Grecia, en el sur, y los restantes países pequeños y desarrollados del norte y centro de Europa. En contraste, los países más grandes muestran claros signos de estancamiento en el nivel de competencia científica y tecnológica.

Los tres países más 'dinámicos' en cuanto a capacidades tecnológicas, Irlanda, Portugal y Finlandia, están también entre los que crecen más deprisa en cuanto a productividad laboral

Un tema importante es hasta qué punto estos cambios (en la distribución de las capacidades científicas y tecnológicas) van en paralelo con los cambios en el crecimiento o el rendimiento comercial, como, en general, parece ocurrir a largo plazo (Fagerberg, 1996). Sin embargo, en este caso se puede esperar cierta diferencia, porque el plazo de tiempo es relativamente corto (cinco años) y hay obviamente otros factores en juego. No obstante, los tres países más 'dinámicos' en cuanto a capacidades tecnológicas, Irlanda, Portugal y Finlandia, están también entre los que crecen más deprisa en cuanto a productividad laboral. Otros países que crecen relativamente deprisa son Austria, Grecia y Suecia, todos los cuales presentan un dinamismo tecnológico mediano. La mayoría de los grandes países se agrupan en la zona media. En cuanto a rendimiento comercial, en los productos llamados de alta tecnología, el informe de la UE otorga la mejor puntuación a Irlanda, los Países Bajos, Finlandia, Bélgica y Grecia, es decir, países con dinamismo tecnológico alto o medio. La excepción parece ser Portugal, cuyo rendimiento en el comercio de alta tecnología ha sido bastante pobre en el periodo examinado (1995-2000).

Resumiendo, la primera conclusión es que hay, claramente, mucha más diversidad entre los países pequeños que entre los grandes. Las grandes economías europeas parecen ser, en general, menos dinámicas que muchas de las pequeñas en cuanto a mejorar el rendimiento de la ciencia, la I+D y la innovación. Sin embargo, esto puede ser simplemente un efecto de agregación, es decir, la gran diferencia de tamaño puede estar enmascarando el hecho de que hay grandes diferencias de dinamismo, dentro de las economías más grandes. Si así fuera, se plantearía la cuestión de cuál es la escala geográfica más adecuada para el 'benchmarking'. Por ejemplo, puede ser más adecuado comparar los pequeños países europeos con las regiones de los grandes países. Este tema es especialmente relevante ya que muchas de estas regiones, como por ejemplo los 'Länder' alemanes, tienen un papel importante cuando se trata de política.

Las grandes economías europeas parecen ser, en general, menos dinámicas que muchas de las pequeñas en cuanto a mejorar el rendimiento de la ciencia, la I+D y la innovación

Hay claros indicios de que está teniendo lugar un proceso de acercamiento tecnológico en Europa, con un grupo de países menos avanzados que están reduciendo muy rápidamente la distancia en cuanto a capacidades científicas y tecnológicas

Segundo, hay claros indicios de que está teniendo lugar un proceso de acercamiento tecnológico en Europa, con un grupo de países menos avanzados que están reduciendo muy rápidamente la distancia en cuanto a capacidades científicas y tecnológicas. Sin embargo, con la excepción parcial de Irlanda, la distancia sigue siendo muy importante. Por ejemplo, Finlandia o Suecia realizan tres o cuatro veces más I+D (en porcentaje del PIB) que España o Portugal, con Grecia en un nivel aún menor. Otros indicadores de capacidad tecnológica confirman esta situación. Como hoy se reconoce generalmente, las tecnologías progresivas actuales se basan, en mucho mayor grado que en el pasado, en la explotación de la ciencia, en una I+D organizada y en una mano de obra altamente calificada (Fagerberg et al., 1999). Esto plantea la cuestión de hasta qué punto los esfuerzos emprendidos por estos países para generar tales capacidades tecnológicas (o 'capacidad de absorción') son suficientes para que ese 'acercamiento' sea sostenible a largo plazo. A este respecto, puede ser útil la comparación (o 'benchmarking') con otros países que han realizado rápidamente ese acercamiento en las últimas décadas como, por ejemplo, los llamados 'nuevos países industrializados' de Asia. De tal comparación se deduciría que algunos de estos países asiáticos, en especial Corea y Taiwan (Lall, 2000), han estado invirtiendo fuertemente en capacidad tecnológica, durante varios años, y están actualmente muy por delante de los países europeos que están tratando de conseguir dicho acercamiento.

Algunos de los pequeños países europeos han tenido mucho más éxito que los grandes en mejorar sus infraestructuras científicas y tecnológicas

Tercero, algunos de los pequeños países europeos, en especial Finlandia pero también otros, parecen estar avanzando por delante de los grandes. Es claro que algunos de estos pequeños países han tenido mucho más éxito que los grandes en mejorar sus infraestructuras científicas y tecnológicas. Nótese que esta diferencia también es válida para la difusión (uso) de las TIC en la economía (Fagerberg et al., 1999). Cabría, pues, plantearse si hay características de las industrias tecnológicamente progresivas de hoy que favorecen a las economías pequeñas (mayor 'congruencia tecnológica'). Alternativamente, si es que la mayoría de las economías pequeñas más avanzadas se han adaptado mejor a los retos que plantean los cambios tecnológicos recientes. Además, si así fuera, sería interesante saber qué factores (capacidades) justifican esta mejor adaptación.

Los indicadores que hemos discutido aquí ayudan a identificar problemas y tendencias importantes. Sin embargo, como indican algunas de las cuestiones planteadas antes, sirven de poco cuando se trata de explicar las diferencias observadas en el rendimiento entre países y en el tiempo. Para contestar estas cuestiones más profundas, se necesitan estudios más extensos.

Consideraciones finales

El 'benchmarking' no es nuevo y la historia ha demostrado que se trata de un método muy útil. Se puede decir que la comparación sistemática es siempre útil, porque aumenta nuestros conocimientos sobre diferencias y analogías y ayuda a plantear nuevas cuestiones. Sin embargo, como ilustran las aproximaciones históricas descritas en este artículo, el papel de las instituciones y de las políticas debe analizarse en su contexto propio. Aunque algunos de los retos con que se enfrentan hoy los países europeos pueden ser los mismos, las opciones para responder a estos retos pueden diferir mucho, dependiendo de factores contextuales, como los sistemas de gobierno, la especialización industrial, las cualificaciones, la infraestructura de I+D, etc. Parece claro que los intentos simplistas de transplantar políticas e instituciones de un entorno a otro, sin considerar el papel del contexto más amplio, pueden hacer más daño que bien. Por tanto, aunque los datos estadísticos agregados del tipo descrito aquí pueden ser útiles para identificar problemas relevantes para los políticos, no proporcionan por sí mismos una base suficiente para formular una política. A este fin, se necesita una comprensión más profunda del funcionamiento de los diversos 'sistemas nacionales de innovación' (Edquist, 1997).