Proyecto básico versus proyecto de ejecución en el procedimiento de otorgamiento de licencias de edificación
| Autor | Juan Antonio Chinchilla Peinado |
| Cargo | Universidad Autónoma de Madrid |
| Páginas | 88-148 |
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1. El artículo 242, apartado 1º, del Real Decreto Legislativo 1/ 1992, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, vigente tras la entrada en vigor de la Ley 8/20071, somete la realización de cualesquiera actos de edificación a la obtención de previa licencia municipal, precisando las distintas leyes urbanísticas aprobadas por las Comunidades Autónomas2 tanto los actos sujetos a la obtención de tales Page 89 licencias como el procedimiento (en su caso mediante la remisión a la legislación de régimen local) a seguir para su obtención, exigiéndose que la solicitud de licencia defina suficientemente los actos de construcción o edificación, instalación y uso del suelo y del subsuelo que se pretenden realizar, mediante el correspondiente proyecto técnico, cuando ello resulte legalmente exigible, redactado por técnico competente y visado por el correspondiente colegio oficial.
2. Desde esta óptica, la licencia urbanística se configura como un acto configurador3 mediante el que se levanta la prohibición general preventiva de edificar prevista en la norma hasta que la Administración municipal controle previamente la legalidad del proyecto edificatorio propuesto. Por tanto, aquí lo relevante es que la normativa prohíbe con carácter general la actuación únicamente con una finalidad preventiva, por lo que la licencia sólo restablece el ámbito de libertad que la norma ha limitado provisionalmente en función del interés público protegido. Pero resulta necesario que la Administración dicte una resolución (o ésta se obtenga por silencio positivo) para que el particular pueda ejercer un Page 90 derecho cuya titularidad ya le correspondía, previa valoración de la adecuación del ejercicio de tal derecho en relación al interés público específico que corresponda a cada supuesto, puesto que hasta ese momento la actuación está prohibida.
3. Y dicho control de adecuación se verifica confrontando el proyecto técnico con la legalidad territorial y urbanística aplicable a la parcela sobre la que pretende desarrollarse la actividad edificatoria.
Ciertamente, ya el artículo 9.1 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales4, exigía que la solicitud de licencia se acompañase de proyecto técnico, con la finalidad de que éste pueda realizar adecuadamente el control previo de la legalidad urbanística. Ahora bien, es cierto que en tal precepto del Reglamento no se definía lo que debía entenderse por proyecto técnico, pero de la jurisprudencia recaída sobre el mismo cabe colegir que bajo tal concepto debía comprenderse el conjunto de documentos que definan las actuaciones a realizar con el suficiente contenido y detalle para permitir a la administración conocer el objeto de las mismas valorando si se ajusta o no a la normativa urbanística aplicable.
Así, p.e., la Sentencia del Tribunal Supremo de 1 de octubre de 1981 (Recurso de Apelación núm. 45871/1976)5, Ponente Excmo. Sr. D. Rafael Pérez Gimeno, precisa que "...CONSIDERANDO: Que la licencia de obras a que se refiere el art. 178 de la Ley del Suelo, acto de intervención de la Administración en la actividad de edificación y uso del suelo de los administrados, es un instrumento de control de legalidad urbanística que garantiza que las facultades del Page 91 derecho de propiedad se ejercerán dentro de los límites y con el cumplimiento de los deberes establecidos en dicha Ley, o, en virtud de la misma, por los Planes de Ordenación, con arreglo a la clasificación de los predios (art. 76), y tal control de legalidad se actúa sobre el proyecto técnico que debe acompañar, por imperativo del art. 9 del Reglamento de Servicios de 17 junio 1955, a toda solicitud de ejecución de obras o instalaciones, proyecto técnico que integrado por el conjunto de documentos en los que se recogen los cálculos, los planos y los presupuestos del trabajo que se va a realizar, debe referirse a un concreto e individualizado terreno y debe contener todas las exigencias urbanísticas precisas que permitan a la Administración fiscalizar si la obra que se intenta realizar se ajusta en cuanto a emplazamiento, alineaciones, volúmenes, alturas, etc., a las previsiones urbanísticas; de aquí que deba rechazarse la pretensión actuada en la demanda y que textualmente dice: «... se dicte en su día sentencia, declarando el derecho de mi representado a que se le conceda la licencia solicitada, adecuada al solar edificable ya sea sobre la porción de su propiedad, o sobre dicha porción y el sobrante de vía pública que puede adquirir»; por cuanto siempre faltaría el requisito inexcusable del proyecto, pues si el que se acompañó a la solicitud contemplaba una determinada ubicación y unas determinadas previsiones urbanísticas, resultantes del Plan entonces vigente, no puede aceptarse que tal proyecto técnico pueda servir para construir el mismo edificio en un emplazamiento distinto y sometido a unas distintas circunstancias urbanísticas, exigidas por la nueva ordenación contenida en el Plan General Metropolitano de Barcelona, aprobado el 14 julio 1976, circunstancias que desde luego no cumple el repetido proyecto...".
De este requisito de presentación del proyecto técnico, con carácter tradicional, se afirmaba que solo podía prescindirse cuando la sencillez de la obra desde el punto de vista urbanístico y su inocuidad en el terreno de la seguridad hacían superfluo el estudio de un técnico en la materia.
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4. La dicotomía Proyecto Básico-Proyecto de Ejecución se regula expresamente por vez primera en el Real Decreto 2512/1977, de 17 de julio, por el que se aprueban las tarifas de honorarios de los Arquitectos en trabajos de su profesión (B.O.E. de 30 de septiembre). Según el apartado 1.4 de esta norma el Proyecto básico es la fase del trabajo en la que se definen de modo preciso las características generales de la obra, mediante la adopción y justificación de soluciones concretas. Su contenido es suficiente para solicitar, una vez obtenido el preceptivo visado, la licencia municipal, pero resulta insuficiente para llevar a cabo la construcción, siendo el Proyecto de ejecución, la fase de trabajo que desarrolla el proyecto básico, con toda la determinación completa de detalles y especificaciones de todos los materiales, elementos, sistemas constructivos y equipos y que permite ejecutar la construcción. El apartado 1.5 señala que en la práctica profesional, las documentaciones correspondientes a los proyectos básicos y de ejecución podrán presentarse por separado o bien podrá fusionarse en una sola, bajo la denominación común de «proyecto básico y de ejecución». De lo expuesto se deduce que para tal norma, el proyecto básico y el de ejecución no pueden contener prescripciones anti-téticas siendo el segundo un mero desarrollo técnico del primero.
5. A partir de esta regulación sectorial, la jurisprudencia del Tribunal Supremo inicialmente niega la posibilidad de otorgar la licencia urbanística a la vista de un proyecto básico al no permitir ejercer al Ayuntamiento el control sobre la edificación verdaderamente proyectada y que se pretende ejecutar. Así, p.e., la Sentencia del Tribunal Supremo de 5 de diciembre de 19836, Ponente Page 93 Excmo. Sr. D. Vicente Marín Ruiz, rechaza que el proyecto básico permita verificar el control municipal, puesto que "...CDO.: Que, por último y aunque ya sea intranscendente para el resultado del litigio, procede rechazar la identificación del «proyecto básico» con el exigido en el art. 9 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, al que remiten el 178 de la Ley del Suelo y 4.1 del Reglamento de Disciplina Urbanística, para la concesión de las licencias municipales, por su diferente contenido a pesar de su común carácter técnico; porque si por definición según el ap. 1.4.3 del R. d. de 17 junio 1977, cuya finalidad es únicamente regular las tarifas de honorarios de los arquitectos, es suficiente para solicitar la licencia y lógicamente de surtir algún efecto para obtenerla, pero no para llevar a cabo la construcción, la cual precisa el proyecto de ejecución -1.4.4.-, no cabe imponer a la autoridad municipal la concesión con arreglo al «básico», puesto que las especificaciones del proyecto constituyen las determinaciones de la licencia, a las que ha de estarse para comprobar si la obra se ajusta a las prescripciones del...
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