Art. 61.1 de la Ley 7/1985 de 2 de abril, de Bases del Régimen Local. Interpretación del «interés general» al que este precepto alude
| Autor | Abogacía General del Estado |
| Páginas | 17-29 |
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Dictamen de la Abogacía General del Estado de 4 de abril de 2006 (ref.: A.G. Administraciones Públicas 1/06). Pone la Abogacía General del Estado de 4 de abril de 2006 (ref.: A.G. Administraciones Públicas 1/06). Ponentes: Luciano J. Mas Villarroel y Fabiola Gallego Caballero.
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I. El artículo 61.1 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local (LRBRL) dispone lo siguiente:
El Consejo de Ministros, a iniciativa propia y con el conocimiento del Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma correspondiente o a solicitud de éste y, en todo caso, previo acuerdo favorable del Senado, podrá proceder mediante Real Decreto, a la disolución de los órganos de las Corporaciones Locales en el supuesto de gestión gravemente dañosa para los intereses generales que supongan incum plimiento de sus obligaciones constitucionales.
[...]
El presupuesto de hecho en el precepto transcrito y que habilita para la disolución de los órganos de las Corporaciones Locales está constituido por una gestión dañosa para los intereses generales (que suponga incumplimiento de obligaciones constitucionales de las Corporaciones Locales). Si el primer elemento de dicho presupuesto de hecho -gestión gravemente dañosa- no suscita especial cuestión, haciendo referencia el término «gestión» a una actividad prolongada o continuada en el tiempo, y no, por tanto, a un acto o acuerdo concreto, no ocurre lo propio con el segundo -intereses generales-, siendo, por tanto, necesario determinar a qué intereses generales se refiere el precepto legal, más concretamente, si se trataPage 18 de los intereses generales de la Nación, de los intereses generales supralocales o si se comprenden también los intereses (generales) de la respectiva Entidad Local.
Para resolver la anterior cuestión no resulta muy clarificador el requisito de que la gestión gravemente dañosa para los intereses generales suponga incumplimiento, por parte de la Corporación Local, de sus obligaciones constitucionales, ya que la Ley Fundamental dedica a la Administración Local el Capítulo Segundo de su Título VII (arts. 140 a 142) sin que en dicho Capítulo se establezcan obligaciones a cargo de las Entidades Locales y sin que, por otra parte, exista en la Constitución precepto alguno que se refiera a este extremo, salvo el principio o regla general, común a todas las Administraciones Públicas, que sanciona el artículo 103.1 de la propia Norma Fundamental («La Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización y coordinación con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho»).
En opinión de este Centro Directivo, debe entenderse que los intereses generales a que alude el artículo 61.1 de la LRBRL son, de acuerdo con lo que más adelante se dirá, los intereses generales de la Nación y otros intereses generales supralocales, sin que en ningún caso lo sean los intereses (públicos o generales) propios de la Entidad Local, y ello en razón de las consideraciones que seguidamente se exponen:
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Precedente normativo y jurisprudencia del Tribunal Constitucional.
El artículo 61.1 de la LRBRL tiene por precedente normativo el artículo 422.1 del actualmente derogado Texto Articulado y Refundido de la Ley de Régimen Local aprobado por Decreto de 24 de junio de 1955. Este precepto disponía lo siguiente:
El Consejo de Ministros, a propuesta del de la Gobernación y previa audiencia de las Entidades interesadas e informe del Servicio de Inspección y Asesoramiento, podrá decretar la disolución de los Ayuntamientos y Diputaciones provinciales cuando su gestión resulte gravemente dañosa para los intereses generales o los de la respectiva Entidad local.
Puesto que el artículo 422.1 de la Ley de Régimen Local de 1955 aludía a «intereses generales o de la respectiva Entidad Local», era claro que la expresión «intereses generales» debía referirse necesariamente a intereses generales de la Nación, pues en otro caso no hubiera tenido sentido la disyuntiva «intereses generales o de la respectiva Entidad local». Partiendo de esta premisa, debe traerse a colación la sentencia del Tribunal Constitucional núm. 4/1981, dictada en el recurso de inconstitucionalidad 186/1980, interpuesto contra determinados preceptos del Texto Articulado y Refundido de la Ley de Régimen Local de 1955. Pues bien, en relación con el artículo 422 de dicho texto legal, la aludida sentencia declara, en su fundamento jurídico 10, lo siguiente:
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De acuerdo con los preceptos transcritos (se refiere a los arts. 137, 140 y 141.2 de la Constitución) las Corporaciones Locales son de carácter representativo, y su gobierno y administración tienen carácter de "autónomos" para -art. 137 de la Constitución- la gestión de sus respectivos intereses. De aquí que deba sostenerse la inconstitucionalidad de cualquier disposición que establezca la posibilidad de suspensión o destitución de los miembros de estas Corporaciones -o disolución de la propia Corporación- por razón de la gestión inadecuada de los intereses peculiares de la Provincia o Municipio. En cambio, la autonomía no se garantiza por la Constitución -como es obvio- para incidir de forma negativa sobre los intereses generales de la Nación o en otros intereses generales distintos de los propios de la entidad, por lo que en estos supuestos la potestad del Estado no se puede declarar contraria a la Constitución, máxime cuando este principio de limitación de la autonomía se refleja de forma expresa en la propia Constitución -art. 155- en relación a las Comunidades Autónomas.
Una vez efectuadas las consideraciones anteriores se pasa a examinar cada uno de los preceptos impugnados.
[...]
D) El artículo 422.1 de la Ley de Régimen Local habilita al Gobierno para disolver los Ayuntamientos y Diputaciones Provinciales "cuando su gestión resulte gravemente dañosa para los intereses generales o los de la respectiva Entidad Local".
En virtud también de las consideraciones generales anteriores, el Tribunal entiende que, en el primer supuesto, la habilitación que se otorga al Gobierno no se opone a la Constitución. En cambio, hay que calificar de inconstitucional y derogado el precepto en cuanto se refiere a la posibilidad de disolución gubernativa por gestión que resulte dañosa a los intereses de la propia Entidad Local.
Habiéndose declarado la inconstitucionalidad de la posibilidad de que el Estado disolviese una Entidad Local cuando la gestión de ésta resultase gravemente dañosa para los intereses de la respectiva Entidad Local, por ser ello contrario al principio de autonomía de las Entidades Locales, manteniéndose, por el contrario, la constitucionalidad de la posibilidad de que el Estado disolviese Ayuntamientos y Diputaciones Provinciales cuando su gestión resultase gravemente dañosa para otros intereses generales diversos, esta doctrina hubo de tenerse en cuenta necesariamente en la elaboración de la LRBRL. Es por ello por lo que cuando el artículo 61.1 de la LRBRL alude a intereses generales, éstos no pueden entenderse como intereses (públicos o generales) de la respectiva Entidad Local (pues si así fuera, la disolución por el Estado de una Corporación Local por gestión gravemente dañosa para los intereses de esta última sería inconstitucional), sino como intereses generales de la Nación u otros intereses supralocales.
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1 2.ª La interpretación del artículo 61.1 de la LRBRL en relación con el artículo 67 de la misma
Aunque el artículo 67 de la LRBRL se refiere a un supuesto distinto, no por ello debe dejarse de tener en cuenta este precepto para la adecuada interpretación del artículo 61.1. El artículo 67.1 de dicho texto legal dispone lo siguiente:
Si una Entidad local adoptara actos o acuerdos que atenten gravemente al interés general de España, el Delegado del Gobierno, previo requerimiento para su anulación al Presidente de la Corporación efectuado dentro de los diez días siguientes al de la recepción de aquéllos, podrá suspenderlos y adoptar las medidas pertinentes para la protección de dicho interés.
Pues bien, teniendo en cuenta el régimen previsto en dicho precepto, ha de entenderse que si para una cuestión de menos relevancia, como es la suspensión de un acto o acuerdo de una Corporación Local, resulta inexcusable que ese acto o acuerdo atente gravemente al interés general de España, para una cuestión de mucha mayor trascendencia, como es la disolución de una Corporación Local, resultará igualmente preciso que el interés general afectado por esa gestión gravemente dañosa haya de ser el interés general de la Nación.
Debe, pues, concluirse, a la vista de las consideraciones precedentes, que el interés general a que alude el artículo 61.1 de la LRBRL y que es el afectado por esa gestión que resulta gravemente dañosa es el interés general de la Nación.
Alcanzada la anterior conclusión, la misma no empece a que pueda considerarse que el interés general gravemente afectado a que alude el artículo 61.1 de la LRBRL sea también un interés general distinto de la Nación, siempre que sea diferente del de la propia Corporación Local, lo que apunta, como fácilmente se comprende, a un interés supralocal, cual es el interés general de la respectiva Comunidad...
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