Balance actual del modelo urbanístico Valenciano. Apuntes para un análisis propositivo
| Cargo | Arquitecto y Economista, especialista en Urbanismo |
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EL ESTADO DE LA CUESTIÓN. DIAGNÓSTICO GENERAL DE LA SITUACIÓN
I.1. Encuadre general de la situación
I.1.1. Marco de referencia
La situación actual del reciente Urbanismo en la Comunidad Valenciana viene caracterizado por los resultados aplicativos de las nuevas técnicas e instrumentos de intervención en el proceso de desarrollo urbano que ofrece la innovadora Ley 6/94, Reguladora de la Actividad Urbanística de la Generalitat Valenciana (en adelante LRAU), con la incorporación del denominado Agente Urbanizador, público o privado.
En concreto, la LRAU tenía (y tiene) como objetivo instrumental básico desbloquear el proceso de producción de ciudad que define el viejo y ya agotado sistema urbanístico español, cuyo fundamento esencial consiste en atribuir con carácter de exclusividad monopolística la facultad de ejecutar el desarrollo urbano, en el caso de iniciativa privada, a los afortunados propietarios de suelo reclasificado por el planeamiento urbanístico.
Para conseguir ese objetivo instrumental, la LRAU enfatiza la función pública que subyace en la actividad de gestión y ejecución urbanística. En ese sentido, la LRAU considera que la actividad de producción de ciudad comporta, entre otras actuaciones de menor importancia, la ordenación urbana con la definición de sus espacios públicos y productos inmobiliarios concretos, la determinación de las calidades y dimensionado de las obras de urbanización, la ejecución de dichas infraestructuras urbanas (de uso y dominio públicos: calles, tendidos de abastecimiento y saneamiento, alumbrado, etc.), así como todas las técnicas de reparto de las cargas y los beneficios que el sistema urbanístico español conlleva (reparcelación). Todas estas actuaciones son actividades claramente constitutivas de la gestión que comporta un trascendente y complejo servicio público, si bien atípico, dadas las características especiales del urbanismo español, pero que, en cualquier caso, no puede operar en régimen de monopolio. Por ello, la LRAU, publifica explícitamente el proceso de «producción de ciudad», potenciando y facilitando la gestión directa administrativa y, en el caso de optar por la gestión privada, abre el proceso de producción a la concurrencia empresarial de «productores de ciudad» dirigido fundamentalmente a inversores especializados y promotores inmobiliarios (de manera análoga a la mayoría de los países occidentales) y siempre, y como es obvio, bajo control y decisión pública sobre la base de la legitimidad que ofrece el planeamiento urbanístico y el mandato establecido por el artículo 47 de la Constitución.
I.1.2. Balance aplicativo general
La casuística de sus seis años aproximados de experiencia aplicativa (ver cuadro 1) permite constatar la satisfacción cuantitativa de sus objetivos: se encuentran en desarrollo o ya ejecutados gran parte de las previsiones urbanizadoras contenidas en los planes municipales de los años 80 y que, hasta la entrada en vigor de la LRAU, se hallaban bloqueadas («en valor de espera»), restringiendo artificiosa y gravemente la oferta de suelo urbanizado-edificable de calidad que pudiera satisfacer la demanda social de viviendas y demás productos inmobiliarios.
Del balance realizado por la Subsecretaría de Urbanismo de la Generalitat Valenciana sobre los 40 meses de aplicación de la Ley (de noviembre del 94 a abril del 98), publicado en la Revista Ciudad y Territorio, núm. 123, del Ministerio de Fomento, podemos destacar como datos más significativos que, hasta esa fecha, se estaban tramitando 736 Programas de Actuación Integrada (el Programa conlleva el planeamiento de desarrollo, el proyecto de urbanización, el proyecto empresarial de ejecución y, finalmente, el de reparcelación), encontrándose ya aprobados 496 en abril del 98, comportando una inversión fehacientemente comprometida de 75.000 millones de pesetas, con una capacidad potencial de edificación en los de uso residencial para 25-30.000 viviendas/año, con un tiempo medio de tramitación del Programa de siete meses y un tiempo medio de producción del suelo urbanizado de cuatro años, habiendo sido promovidos un 72 % por la iniciativa privada (cuadriplica la experiencia anterior) y un 28 % por la iniciativa pública (duplica la práctica anterior) y, finalmente, constatándose el respeto al planeamiento vigente, pues sólo el 7 % de los Programas conllevaban propuestas de modificaciones sustanciales.
Sin duda, la incorporación al mercado de esa importante oferta de suelo urbanizado derivada de la entrada en vigor y de la aplicación de la LRAU, ha debido contribuir a que, en los últimos años, los precios medios de la vivienda de nueva construcción en las capitales de la Comunidad se hayan incrementado un tercio menos que la media española (ver cuadro 2.1 adjunto ?1998-2000?), o que en el año 2001, según los últimos datos hechos públicos por la Sociedad de Tasación TINSA, haya sido la Comunidad en la que menos se incrementaron los precios (ver cuadro 2.2). En este sentido, resulta significativo reseñar que la oscilación de los precios de la vivienda en la Comunidad Valenciana viene asumiendo variaciones análogas a las Comunidades de menor capacidad económica, cuando por sus características socio-económicas, parecería razonable y lógico que debería ser pareja a las de análogo nivel de desarrollo (Catalunya, Euskadi, Madrid, etc.).
I.2. Insuficiencias aplicativas del modelo
A pesar de la valoración positiva que se deriva de la meritoria satisfacción de los objetivos instrumentales básicos de la LRAU, la experiencia aplicativa del novedoso código jurídico ha manifestado algunas insuficiencias, por otra parte normales en la puesta en servicio de una inédita panoplia instrumental de técnicas y concepciones jurídico-urbanísticas en un marco de inercias y rigideces muy consolidado. Pasemos a analizarlas.
I.2.1. Una reducción insuficiente en el precio medio de la vivienda
Aunque el resultado comparativo con otras Comunidades Autónomas debe valorarse positivamente, también debe reconocerse que el precio medio de la vivienda en la Comunidad ha subido más del doble del IPC (la tasa de variación de los precios en la Comunidad Valenciana, de 1998 a 2000, ha sido del 7,9 %, mientras que el de la vivienda en Valencia en dicho periodo ascendió al 19,8 %) y este dato debe ser considerado social y políticamente insatisfactorio.
Sin duda, la razón fundamental, entre otras, se encuentra en la drástica caída de la proporción en la promoción de Vivienda Protegida en relación a la de Renta Libre en los últimos años. Tal como se expone en el Cuadro 3: si en el año 1995 el peso de la VPO en la Comunidad Valenciana podría estimarse como mínimamente aceptable, representando una tercera parte de la promoción total de vivienda, el paso de los años no ha venido más que a agravar la situación, reduciéndose el porcentaje anterior en más de la mitad de lo que representaba, es decir, en el año 2000, la VPO suponía un escaso 12 % de la vivienda total construida. En este sentido, el periodo de bonanza económica mantiene una correlación inversa con la promoción de vivienda protegida.
I.2.2. Problemas en la diferente aplicación del modelo por los Ayuntamientos
Una segunda insuficiencia vendría determinada por el modo de aplicación de la LRAU por los diferentes Ayuntamientos en función de sus diversas concepciones ideológicas. Muchos de ellos, sobre la base de una concepción presuntamente más «liberalizadora», tramitan las propuestas que les ofrecen los particulares sin adoptar, con carácter previo a la presentación de los Programas, criterios de ordenación urbana (formulación del planeamiento de desarrollo, proyectos de urbanización, fijación de un porcentaje mínimo de VPO, etc.) que permitieran garantizar un modelo de ciudad concreto que pudiera responder a un desarrollo coordinado...
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