Las ayudas públicas de salvamento y de reestructuración de empresas en crisis en el derecho comunitario: límites y régimen jurídico
| Autor | Juan Arpio Santacruz |
| Cargo del Autor | Profesor Titular de Derecho Mercantil Universidad de Zaragoza |
| Páginas | 27-54 |
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En una economía* de mercado basada en la competencia el empresario se encuentra bajo una constante presión para incrementar la eficacia y crear nuevos productos que puedan satisfacer mejor las necesidades de los consumidores, lo que le obliga a realizar un esfuerzo permanente para revisar y adaptar los elementos que integran su empresa y mejorar su organización. En algunas ocasiones, una modificación de las cir-Page 28cunstancias que afectan a su actividad empresarial —productivas, tecnológicas, económicas u otras— le exige acometer cambios de mayor envergadura. En estos casos se habla de la necesidad de llevar a cabo una reestructuración de la empresa.
Con frecuencia, la necesidad de reestructurar una empresa se pone de manifiesto cuando su situación económica se deteriora. En estos casos el estado de crisis dificulta o impide acometer con medios propios los cambios requeridos para restablecer su viabilidad, lo que, en los casos más graves, puede conducir a la desaparición de la empresa. El conjunto de intereses, públicos y privados, que pueden verse afectados como consecuencia de esta situación lleva a que, en ocasiones, las autoridades públicas procuren facilitar el salvamento y la reestructuración de la empresa o, al menos, que los ajustes necesarios se realicen sin causar tensiones socialmente intolerables. Un buen ejemplo de ello es la nueva Ley 22/2003, de 9 de julio, Concur-sal (en adelante, LC) que, abandonando los principios inspiradores de la institución de la quiebra que regulaba el Código de Comercio, favorece la terminación del concurso a través de un convenio entre el deudor y sus acreedores que evite la liquidación. Excepcionalmente, cuando las medidas generales resultan insuficientes y la situación lo justifica, las autoridades públicas intervienen directamente contribuyendo a financiar con fondos públicos las operaciones de salvamento y reestructuración.
El conjunto de intereses presentes en las crisis de empresas no puede sin embargo ocultar los efectos negativos que las ayudas públicas producen sobre la competencia. Este sistema, que tiene su fundamento en el principio de libertad de empresa consagrado en el artículo 38 de la Constitución Española y en los artículos 3.g), 4 y 98 del Tratado de la Comunidad Europea (en adelante, CE), se basa en la libertad de los operadores económicos para valorar la decisión de acceder al mercado y determinar cómo desarrollar su actividad con vistas a satisfacer la más amplia demanda posible, sobre la base del propio esfuerzo, y sometiéndose a las mismas reglas que los demás operadores económicos. Las ayudas públicas interfieren con este sistema, no sólo porque pueden suponer un obstáculo para la entrada al mercado de nuevos operadores, sino también porque la competencia deja de estar basada en el propio esfuerzo y las condiciones en las que ésta se desarrolla dejan de ser iguales para todos. Cuando el beneficiario es una empresa en crisis, el efecto sobre la competencia se incrementa ya que la ayuda incide en la función de «selección natural» que desempeña el mercado. En el pasado, estas consideraciones han llevado a plantear la legitimidad misma de este tipo de medidas, cuestión que el Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea resolvió en su momento declarando expresamente que la desaparición de una empresa no tiene porqué ser preferible a su salvamento y reestructuración incluso si estas operaciones se llevan aPage 29cabo con la ayuda de fondos públicos1, pero reconociendo al mismo tiempo el carácter excepcional que deben tener las ayudas públicas en favor de empresas en crisis y la necesidad de someter su concesión a criterios rigurosos.
Desde el año 1994, la Comisión expone las condiciones de aplicación de los artículos 87-89 CE a las ayudas estatales de salvamento y de reestructuración de empresas en crisis a través de unas comunicaciones que reciben el nombre de «Directrices»2 . Como se sabe, en esos artículos del Tratado se establece un sistema de control de las ayudas de Estado dirigido a prevenir o limitar sus efectos negativos sobre la competencia y los intercambios comerciales entre Estados miembros. Todos los beneficios o ventajas patrimoniales otorgados por los Estados o mediante fondos estatales, bajo cualquier forma, que favorezcan a determinadas empresas o producciones deben ser notificados a la Comisión Europea con carácter previo a su concesión, conforme a lo dispuesto en el artículo 88.3 CE, a fin de que esta Institución comunitaria se pueda pronunciar acerca de su compatibilidad con el mercado común 3 . Conforme a la regla general del artículo 87.1 CE, las medidas que cumpliendo los mencionados requisitos sean susceptibles de distorsionar la competencia y afectar al comercio entre los Estados miembros, son incompatibles con el mercado común. No obstante, se consideran de iure compatibles con el mercado común si pertenecen a alguna de las categorías enunciadas en el artículo 87.2 CE, y pueden ser autorizadas por las Instituciones comunitarias cuando promueven algunos de los objetivos previstos en el artículo 87.3 CE. El 10 de octubre de 2004 entró en vigor la última versión de las Directrices comunitarias en las que se exponen los criterios bajo los cuales la Comisión considera auto-rizables las ayudas de salvamento y de reestructuración de empresas en crisis4 . Sus disposiciones se aplican a todos los sectores empresariales, con excepción de los del carbón y la siderurgia, y sin perjuicio de lasPage 30 normas específicas relativas a las empresas en crisis de determinados sectores5 . A continuación se exponen las normas sustantivas recogidas en las nuevas Directrices.
Como en las dos versiones anteriores, en las nuevas Directrices la Comisión toma como punto de partida el principio general enunciado en el artículo 87.1 CE6 . A tenor de este artículo, «salvo que el presente Tratado disponga otra cosa7 , serán incompatibles con el mercado común, en la medida en que afecten a los intercambios comerciales entre los Estados miembros, las ayudas otorgadas por los Estados o mediante fondos estatales, bajo cualquier forma, que falseen o amenacen falsear la competencia, favoreciendo a determinadas empresas o producciones».
Ni el Tratado, ni las Directrices, contienen una definición del concepto de «ayuda de Estado». La Comisión y el Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea se han referido a él reiteradamente en el ejercicio de sus respectivas funciones, aunque siempre han evitado enunciar una definición exhaustiva que pudiera limitar indebidamente el ámbito de aplicación del artículo 87 CE8 . Por lo tanto, la deli-Page 31mitación de este concepto se debe realizar a partir del examen de la práctica de la Comisión y la jurisprudencia del Tribunal de Justicia9 . El estudio de sus decisiones y sentencias permite apreciar la presencia de tres elementos en toda medida calificable de ayuda de Estado: 1) la existencia de una ventaja o beneficio de naturaleza patrimonial; 2) el origen estatal de la medida o de los fondos utilizados para financiarla; 3) la condición de los beneficiarios, que deberán ser «determinadas empresas o producciones». Sin perjuicio de que pue dan ser autorizadas por la Comisión, las medidas que reúnan estos elementos serán incompatibles con el mercado común si 4) amenazan con distorsionar la competencia y 5) son susceptibles de afectar al comercio entre los Estados miembros10 .
Toda medida calificable como ayuda de Estado supone una ventaja o beneficio económicos. La forma que adopte la medida es irrelevante. Puede consistir en «... subvenciones directas, exoneraciones de impuestos y de gravámenes, bonificaciones de intereses, garantías de préstamos en condiciones especialmente favorables, adquisición de terrenos o edificios gratuita o en términos especialmente favorables, suministro de bienes o prestación de servicios en condiciones preferentes, cobertura de pérdidas o cualquier otra medida de efecto equivalente»11 . Tampoco es relevante el objetivo de la medida, ya que el Tratado no distingue las causas o los objetivos de las intervenciones, sino que «define» el concepto de ayuda en función de sus efectos12 . Como ha afirmado el Tribunal de Primera Instancia en el asunto «Westdeutsche Landesbank», «el concepto de ayuda es un concepto objetivo que está...
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