STS, 8 de Julio de 2002

JurisdicciónEspaña
Fecha08 Julio 2002

D. OSCAR GONZALEZ GONZALEZD. SEGUNDO MENENDEZ PEREZD. MANUEL CAMPOS SANCHEZ-BORDONAD. PABLO MARIA LUCAS MURILLO DE LA CUEVAD. FERNANDO CID FONTAN

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a ocho de Julio de dos mil dos.

Visto por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Tercera por los Magistrados indicados al margen el recurso de casación nº 8/8149/1996, interpuesto por la entidad mercantil SÁNCHEZ POLAINA, S.A., representada por la procuradora Dª VICTORIA BRUALLA GÓMEZ DE LA TORRE y asistida por letrado, contra la Sentencia nº 293, dictada por la Sección Novena de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid y recaída en recurso nº 1480/93 promovido contra la resolución dictada por la Dirección General de Comercio Exterior de 8 de julio de 1988, confirmada en alzada por resolución dictada por el Ministerio de Economía y Hacienda de fecha 10 de mayo de 1989.

Se ha personado como parte recurrida la ADMINISTRACIÓN, representada por el ABOGADO DEL ESTADO.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

La Sentencia recurrida dispone lo siguiente: "FALLAMOS Que debemos desestimar el recurso contencioso administrativo interpuesto por el Letrado D. Rafael de Aldama Caso, en nombre y representación de la entidad, "Sánchez Polaina, S.A.", contra la resolución dictada por la Dirección General de Comercio exterior de 8 de julio de 1988, confirmada en alzada por resolución dictada por el Ministerio de Economía y Hacienda de fecha 10 de mayo de 1989, y en consecuencia, DEBEMOS DECLARAR Y DECLARAMOS la conformidad de las mismas con el ordenamiento jurídico, debiendo ser confirmadas.".

SEGUNDO

Contra dicha Sentencia ha interpuesto recurso de casación Doña Victoria Brualla Gómez de la Torre en representación de la entidad mercantil Sánchez Polaina, S.A.. En el escrito de interposición, tras alegar los motivos que estima conducentes a su pretensión, pide a esta Sala que "dicte Sentencia por la que, en funciones de Tribunal de Instancia y ante la incongruencia omisiva en que ha incurrido la mencionada Sentencia, dicte otra anulando la decisión administrativa que ordenó la ejecución del aval base de este litigio, y ordenando, en consecuencia, su devolución a Sánchez Polaina, S.A.".

TERCERO

El Abogado del Estado se ha opuesto al recurso de casación, solicitando de la Sala "dicte sentencia por la que, con desestimación del recurso, confirme la que en el mismo se impugna e imponga las costas causadas a la parte recurrente de conformidad con lo previsto en el art. 102.3 LJCA.".

CUARTO

Mediante Providencia de 3 de abril de 2002 se señaló el presente recurso para votación y fallo el día 27 de junio de 2002, en que han tenido lugar.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

El Ministerio de Economía y Hacienda, por resoluciones de 8 de julio de 1988 y de 10 de mayo de 1989, confirmatoria en alzada de la anterior, acordó la ejecución del aval constituido por Sánchez Polaina, S.A, por valor de 262.432.800 pesetas, en garantía de la exportación a Argelia de 60.000 toneladas de sémola de trigo duro, amparada por el certificado nº 560019494-1, expedido el 26 de febrero de 1987, con plazo de validez hasta el 31 de agosto de ese mismo año. Dicha exportación no se llevó a cabo antes de esa fecha por causas que la actora consideró de fuerza mayor y describió como la negativa de la empresa pública argelina ENIAL, con la que, tras concurso internacional, había contratado la operación, a recibir la mercancía ante las dificultades políticas que habrían surgido con ese país.

La Administración, por el contrario, entendió que no concurría ninguna circunstancia que pudiera ser considerada como fuerza mayor y, en consecuencia, acordó la ejecución del aval.

SEGUNDO

La Sentencia de instancia desestimó el recurso contencioso-administrativo de la actora por considerar que, efectivamente, no concurría la fuerza mayor que alegaba la empresa, sino que la negativa del comprador a hacerse cargo de la mercancía era un riesgo comercial habitual que debió ser previsto por Sánchez Polaina, S.A. La Sala sentenciadora llegó a esa conclusión a la vista de lo dispuesto por el Reglamento (CEE) 3183/80, de la Comisión, de 3 de diciembre de 1980, por el que se establecen modalidades comunes de aplicación del régimen de certificados de importación, de exportación y de fijación anticipada para los productos agrícolas, y tras examinar la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas sobre la materia. De esta manera, excluida la fuerza mayor, no era procedente exonerar a la recurrente del cumplimiento de su obligación de exportar. Y eso suponía la conformidad a Derecho de los actos administrativos que acordaron la ejecución del aval correspondiente.

TERCERO

Contra esa Sentencia ha recurrido en casación la empresa exportadora. Son dos los motivos que contiene su recurso. El primero, al amparo del artículo 95.1.3 de la Ley de la Jurisdicción, consiste en la vulneración de los artículos 24 de la Constitución, 359 de la Ley de Enjuiciamiento Civil y 43.1 y 80 de la Ley de la Jurisdicción, originada por no pronunciarse sobre todas las alegaciones expuestas en la demanda, lo que supone el quebrantamiento de las formas esenciales del juicio, por infracción de las normas reguladoras de la Sentencia. El segundo motivo, al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley de la Jurisdicción, aduce la vulneración de los artículos 36 y 37 del Reglamento (CEE) 3183/80, de 3 de diciembre de 1980, en la interpretación que a los mismos ha dado la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas.

El primero de los motivos se basa en el silencio de la Sentencia sobre diversas alegaciones expresadas por la actora en su demanda. Así, la Sala de instancia no se manifiesta sobre las consecuencias de la imposibilidad aducida por la actora de acogerse al depósito ficticio, regulado por el artículo 13 del Real Decreto 2094/1986, de 25 de septiembre, sobre depósitos aduaneros, y por las normas 26ª y siguientes de la Orden (Economía y Hacienda) de 4 de agosto de 1987. Tampoco lo hace sobre cuanto se afirma respecto del principio de proporcionalidad, ni sobre la finalidad del régimen de fianzas en materia de importación y exportación, o sobre el enriquecimiento injusto que la actora niega. En fin, no se ocupa de las alegaciones referidas al principio de confianza legítima, ni sobre los efectos neutros que para la Administración tendría la aceptación de las pretensiones de la recurrente frente a las gravísimas consecuencias que para ella supondría, según afirma, su desestimación.

Es cierto que el derecho a la tutela judicial efectiva exige que las resoluciones judiciales sean congruentes, lo que supone resolver, dentro del límite de las pretensiones formuladas por las partes y de las alegaciones deducidas para fundamentarlas, todas las cuestiones controvertidas en el proceso. Eso no significa que deban contestar de modo expreso necesariamente a todas y cada una de las alegaciones que hagan las partes, pues puede ser suficiente dar respuesta a aquellas de las que dependa la solución del litigio, de tal modo que las demás se vean contestadas indirectamente pero con suficiente claridad. Tanto la jurisprudencia de esta Sala como la del Tribunal Constitucional así lo vienen señalando reiteradamente al acotar el supuesto de la llamada incongruencia omisiva o ex silentio.

Ahora bien, en este caso, y en contra de lo que sostiene el Abogado del Estado, la Sentencia recurrida sí debió pronunciarse sobre los extremos planteados en la demanda y, particularmente, debió hacerlo sobre los relativos al depósito ficticio, ya que se trata de alegaciones de entidad suficiente como para merecer una respuesta. Sobre todo, cuando a propósito de esas cuestiones no tratadas por la Sentencia se había manifestado la Administración en los actos que desestimaron los recursos de alzada y reposición. Ciertamente, la solución de este pleito está ligada a la decisión que se tome sobre si se debió o no a fuerza mayor la frustración de la operación de exportación de sémola de trigo duro a Argelia. No obstante, en la medida en la que las restantes alegaciones pudieran incidir en la pretensión de la actora, el tribunal de instancia debió referirse a ellas. Al no hacerlo así, ciertamente ha incurrido en la infracción aducida en el primer motivo del recurso de casación, lo que lleva a su estimación y la anulación de la Sentencia.

CUARTO

Para resolver el recurso contencioso-administrativo de Sánchez Polaina, S.A. y antes de entrar en la cuestión decisiva de la fuerza mayor, es preciso que despejemos el camino afrontando los demás problemas suscitados por la demanda. El primero de ellos es el que guarda relación con la imposibilidad que alega la recurrente de acogerse al depósito ficticio, una vez comprobado que no se completaría la exportación antes del vencimiento del certificado de exportación el 31 de agosto de 1987. Dice la demanda que la actora no pudo utilizar este expediente antes de agosto de 1987 porque no se habían dictado las normas reguladoras del mismo. Extremo este último que es cierto, pues fueron establecidas por la Orden de 4 de agosto de 1987, publicada el día 8 siguiente. Añade que tampoco pudo hacerlo después porque, entonces, la restitución correspondiente a la exportación, que hasta junio de 1987 no tenía elementos correctores, precisamente desde agosto se veía afectada por una reducción de 50 ECU por tonelada y eso le habría supuesto una importante pérdida.

Así, pues, enfrentada a esa situación y entendiendo que se daban las condiciones previstas en el artículos 36 y 37 del Reglamento (CEE) 3183/88, de la Comisión, de 3 de diciembre de 1988, Sánchez Polaina optó por no efectuar el depósito y solicitar la prórroga del certificado. En la negativa de la Administración y en la consiguiente ejecución de la fianza ve el actor, además de la vulneración de las normas contenidas en esas disposiciones sobre la fuerza mayor y sus consecuencias, la infracción del principio de no discriminación expresado con carácter general por el artículo 7 del Tratado CEE (actualmente es el 12) y aplicado, en lo que hace a la política agrícola común, por el artículo 40.3.2º de ese mismo texto (en la actualidad, el 34.2). Discriminación que se habría producido al no gozar la actora de los mismos derechos y posibilidades que los demás operadores comunitarios por no haber podido acogerse a tiempo al depósito aduanero ficticio.

Esta es la primera cuestión de la que hemos de ocuparnos. No parece necesario que lo hagamos, en cambio, sobre cuanto señaló la Administración en torno a la razón por la que no se efectuó la exportación dentro del término establecido: no haber adquirido la empresa el trigo necesario para fabricar la sémola al ser muy caro su precio en España en aquella época, extremo negado por la recurrente que aporta documentos para acreditar que disponía de él en las fechas adecuadas. Tampoco es preciso entrar en la disputa sobre las restituciones y sobre el pretendido enriquecimiento injusto que Sánchez Polaina, S.A. habría tratado de obtener según la Administración y que la empresa rechaza tajantemente. Excluimos ambos asuntos, pues no son determinantes de la posición administrativa ya que su ratio decidendi descansa principalmente en otras premisas: las consecuencias de la falta de depósito ficticio y la inexistencia de fuerza mayor. Serán estos extremos y los restantes argumentos utilizados en relación con ellos los que han de centrar nuestra atención.

La Administración indicó a este respecto que, a pesar de no dictarse hasta el mes de agosto la Orden que aporta las normas de detalle de los depósitos aduaneros ficticios, nada impedía que Sánchez Polaina, S.A. lo solicitase con anterioridad para no sufrir el descuento de los 50 ECU/tonelada vigente en agosto. Al fin y al cabo, esa figura estaba prevista en el artículo 13 del Real Decreto 2094/1986 y la resolución que hubiere debido adoptarse sobre esa solicitud no se habría tomado de inmediato. Insiste a este respecto que no hay constancia de que se hubiera rechazado ninguna iniciativa de la empresa encaminada a constituirlo y, además, añade, y esto es lo que tiene una importancia determinante a nuestro juicio, que Sánchez Polaina S.A. conocía, cuando se comprometió a llevar a cabo la exportación, la falta de desarrollo del Real Decreto mencionado en el punto del depósito ficticio. De ahí que hubiera debido prever las consecuencias a las que se enfrentaría de suceder lo que, después, pasó. Por otra parte, no puede considerarse que se le haya discriminado porque se le negara lo que a otros operadores se les permitiese, ya que las condiciones en las que se encontró eran las mismas para todos en aquellos momentos. Conclusión ésta que no se ve afectada porque, posteriormente, se arbitraran medidas transitorias específicas para las exportaciones a Argelia.

También aduce la demanda que el principio de proporcionalidad imperante en la política agrícola común impone que "un operador sea dispensado del cumplimiento de una obligación en una situación que pueda asemejarse a un supuesto de fuerza mayor, incluso si una excepción a este supuesto no está explícitamente previsto en la normativa de que se trate, si ello puede hacerse sin perjudicar la finalidad de la norma considerada". A partir de tal premisa y subrayando que lo importante es que se lleven a cabo las exportaciones y no el cumplimiento estricto de los plazos, sostiene la demanda que lo procedente era acceder a la petición de prórroga efectuada por la empresa. El planteamiento sobre el que descansa esta argumentación que, como se desprende de su propia formulación, carece de apoyo en las disposiciones reguladoras de la materia, depende, por lo demás, de la naturaleza que se le asigne a la causa impeditiva de la exportación. Si no fuere de fuerza mayor o semejante, quedaría sin sentido. Por eso, nos remitimos a lo que después se dirá a ese respecto, no sin precisar que la observancia de los plazos en este ámbito no es cuestión intrascendente, sino que tiene una indudable relevancia pública en la medida en que es indispensable para que puedan articularse de modo coherente las intervenciones comunitarias en el comercio de productos agrarios.

Antes debemos examinar, sin embargo, la alegación de que se habría vulnerado el principio de confianza legítima. La demanda afirma su infracción porque, en un caso anterior, la Administración accedió a la prórroga solicitada por Sánchez Polaina S.A, mientras que ahora la deniega. Eso supone, a su entender, que, en esta ocasión hubiera debido expresar el motivo por el que se ha resuelto de otra manera. No obstante, para aceptar el argumento debería establecerse la concurrencia de la identidad de circunstancias entre una y otra operación, lo que no se hace. Por lo demás, es lo cierto que, en el supuesto que nos ocupa, la Administración ha aplicado las normas comunitarias sobre los certificados de exportación y que lo ha hecho así por entender que se daban las circunstancias expresadas en los citados artículos 36 y 37 del Reglamento (CEE) 3183/80. Es decir, ha justificado sobradamente a lo largo de las resoluciones dictadas en el procedimiento administrativo el por qué de su decisión. De ahí que no podamos estimar tampoco esta alegación.

Por último, el carácter pretendidamente neutro en la práctica de la no ejecución del aval se justifica con el argumento que ofrece la comunicación del Director del FEOGA, incorporada al expediente, según la cual la Comisión Europea no discutiría la eventual decisión de las autoridades españolas de acceder a la prórroga solicitada. Pero no es este un motivo que nos permita estimar las pretensiones de la actora, pues esa manifestación se hace desde el respeto a lo que la Administración competente resolviera. Administración competente que lo es la que ha actuado. Y tampoco cambia esa manifestación el sentido de las disposiciones que regulan la materia -los citados artículos 36 y 37 del Reglamento (CEE) 3183/80- y han aplicado los actos administrativos recurridos. Todo ello, sin contar con que, según se refleja en el expediente, formulada consulta a la Comisión sobre si, en el caso presente se daban los elementos necesarios para acceder a la prórroga solicitada, la respuesta fue negativa.

QUINTO

Nos queda, pues, por abordar la cuestión central de si fue o no fuerza mayor lo que impidió que las 60.000 toneladas de sémola de trigo duro se exportaran antes del 31 de agosto de 1987, fecha de expiración del certificado. En otras palabras, se trata de calificar la negativa de la parte argelina a que se enviara la mercancía contratada. De responderse afirmativamente, procedería acceder a la solicitud de prórroga y sería improcedente la ejecución del aval. Pero, de concluirse lo contrario, resultaría la conformidad a Derecho de los actos administrativos impugnados.

De los artículos 36 y 37 del Reglamento (CEE) 3183/80, de la Comisión de 3 de diciembre de 1980, cuya violación sostiene la actora, resulta, en sustancia, que, cuando medie fuerza mayor que impida la exportación dentro del período de validez del certificado, el titular del mismo solicitará la prórroga de ese período o la anulación del certificado. Es el organismo estatal competente el que deberá resolver y, para ello, el solicitante deberá haber aportado la prueba de la fuerza mayor. La solicitud deberá presentarla dentro de los treinta días siguientes a su expiración. Y es la Administración competente la que ha de establecer si, efectivamente, la circunstancia alegada constituye un caso de fuerza mayor o no. Si entiende que lo es, entonces resolverá o bien la anulación de la obligación de exportar, acordando la devolución de la fianza, o bien la prórroga del período de validez del certificado por el tiempo que fuere preciso en atención a la circunstancia de fuerza mayor que se hubiere alegado.

Para establecer qué haya de entenderse por fuerza mayor a los efectos previstos en esas disposiciones, es menester acudir a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, el cual se ha manifestado al respecto en numerosas ocasiones. Resulta así que la noción de fuerza mayor aplicable al caso que nos ocupa se relaciona con circunstancias anormales, externas, es decir independientes de la voluntad del interesado, cuyas consecuencias imprevisibles no habrían podido ser evitadas ni siquiera por quien obrara con la mayor diligencia exigible salvo mediante sacrificios excesivos (Sentencias 16 de diciembre de 1997, caso Fábrica de Queijo Eru Portuguesa; de 17 de julio de 1997, caso Pascoal &amp Filhos; de 9 de agosto de 1994, caso Boterlux SPRL; de 7 de mayo de 1991, caso Organisationen Danske Slagterier). Por tanto, el concepto de fuerza mayor contiene, junto al elemento objetivo consistente en las circunstancias anormales y ajenas a la voluntad del operador, el elemento subjetivo relativo a la obligación, por parte del interesado, de tomar precauciones contra las consecuencias del acontecimiento anormal, adoptando las medidas adecuadas, sin aceptar sacrificios excesivos (Sentencia de 15 de diciembre de 1994, caso Bayer AG).

Pero, además, de fijar su concepto general y de identificar sus elementos, el Tribunal de Luxemburgo, también ha señalado qué circunstancias concretas han de ser consideradas como fuerza mayor y cuáles no. Así, constituye fuerza mayor la negligencia de las autoridades aduaneras, incapaces de determinar el origen de una mercancía (Sentencia de 7 de diciembre de 1993, caso Edmon Huygen). Y también lo es el retraso injustificado con el que las autoridades administrativas de otro Estado miembro llevan a cabo sus tareas de verificación y control, impidiendo al interesado cumplir dentro de plazo sus obligaciones (Sentencia de 18 de marzo de 1993, caso Molkerei -Zentrale).

Sin embargo, no hay fuerza mayor en el descenso de los precios como consecuencia de un acuerdo comercial entre Estados (Sentencia de 15 de diciembre de 1994, caso Transáfrica S.A.). Tampoco cuando la modificación por un Estado de las normas sobre la calidad de un producto frustran la exportación. Esta circunstancia, dice el Tribunal de Luxemburgo, no es un hecho anormal e imprevisible, sino que constituye un riesgo habitual en las operaciones con un país, como la URSS, en el que el comercio está directamente sometido al poder público (Sentencia de 13 de octubre de 1993, caso Bord Bainne Cooperative Ltd e Inter-Agra S.A.). Ni la hay cuando se invocan razones derivadas de la organización política y administrativa de un Estado (Sentencia de 6 de julio de 2000, caso Comisión contra Bélgica), así como tampoco existe fuerza mayor cuando el comprador se niega a hacerse cargo de la mercancía (Sentencia de 27 de octubre de 1987, caso Theodorakis, citada por la Sentencia recurrida).

A la vista de esta doctrina jurisprudencial, parece claro que no concurren circunstancias que puedan ser calificadas como fuerza mayor, ni equiparables a supuestos de fuerza mayor, en los hechos que, según Sánchez Polaina, S.A., impidieron la exportación a Argelia, antes de la expiración del certificado de exportación expedido el 26 de febrero de 1987, de las 60.000 toneladas de sémola de trigo duro a la que se había comprometido, como acertadamente, en este punto, señaló la Sentencia que hemos anulado por la estimación del primer motivo de casación. Por el contrario, esa incidencia es un riesgo habitual en el comercio con países en los que se da una intervención pública en el comercio como la que existe en Argelia. Riesgo que debió prever la actora, quien debió, también, adoptar las medidas de precaución razonables para protegerse del mismo.

Establecida la inexistencia de fuerza mayor, la consecuencia obligada es la desestimación del recurso contencioso- administrativo, pues, según se ha visto a la presencia de aquélla queda subordinada la procedencia de la prórroga o, en su caso, de la devolución de la fianza, de acuerdo con lo que disponen los artículos 36 y 37 del Reglamento (CEE) 3183/80. Y, no procede plantear la cuestión prejudicial que subsidiariamente pide la recurrente, no tanto por razón de la estimación de su recurso de casación, sino porque la doctrina del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas sobre la cuestión que aquí se dilucida es suficientemente clara y ha sido observada por esta Sala en la presente Sentencia.

SEXTO

A tenor de lo establecido por el artículo 102.2 de la Ley de la Jurisdicción, no se hace imposición de costas, debiendo correr cada parte con las de la instancia.

En atención a cuanto se ha expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que nos confiere la Constitución Española,

FALLAMOS

  1. Que ha lugar al recurso de casación nº 8/8149/1996, interpuesto por Sánchez Polaina, S.A. contra la sentencia nº 293, dictada el 29 de marzo de 1996, por la Sección Novena de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, que anulamos.

  2. Que desestimamos el recurso contencioso-administrativo 1480/1993.

  3. Que no hacemos imposición de costas, debiendo correr cada parte con las de la instancia.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva, Ponente que ha sido en el trámite de los presentes autos, estando constituida la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en audiencia pública en el día de su fecha, lo que, como Secretario de la misma, certifico.

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