STS, 7 de Abril de 2005

Por decreto del Alcalde-Presidente del Ayuntamiento de Madrid de 22 de marzo de 1999 se desestimó el recurso ordinario interpuesto contra el decreto del primer teniente de alcalde responsable de Policía Municipal de 15 de enero de 1999, que declaraba la situación de incompatibilidad a D. Luis Andrés , titular de la licencia municipal de taxi número 3147 en virtud de lo dispuesto en el artículo 17 del Real Decreto 763/1979, de 16 de marzo, por el que se aprobó el Reglamento Nacional de los Servicios Urbanos e Interurbanos de Transportes en Automóviles Ligeros.

Contra la anterior resolución se interpuso por D. Luis Andrés recurso contencioso administrativo que fue tramitado por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid con el nº 698/99, en el que recayó sentencia de fecha 11 de septiembre de 2001 por la que se desestimaba el recurso interpuesto.

Frente a la anterior sentencia se ha interpuesto el presente recurso de casación en el que, una vez admitido y tramitado conforme a las prescripciones legales, se ha señalado para la votación y fallo el día 29 de marzo de 2005, fecha en la que se ha llevado a cabo el acto.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Ricardo Enríquez Sancho, Magistrado de Sala

D. Luis Andrés interpone recurso de casación contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 11 de septiembre de 2001, que desestimó el recurso contencioso administrativo interpuesto por él contra el decreto del primer teniente de alcalde responsable de Policía Municipal de 15 de enero de 1999, que declaraba en situación de incompatibilidad a D. Luis Andrés titular de la licencia municipal de taxi número 3147 en virtud de lo dispuesto en el artículo 17 del Real Decreto 763/1979, de 16 de marzo, por el que se aprobó el Reglamento Nacional de los Servicios Urbanos e Interurbanos de Transportes en Automóviles Ligeros.

La cuestión planteada en el presente recurso de casación ha sido ya resuelta por esta Sala en sentencias de 12 de abril de 2004, recurso de casación nº 4246/02, de 20, 21, 22 y 29 de diciembre de 2004, recursos de casación nº 4064/02, 4103/02, 4256/02, 6337/02, 6403/02, 4075/02, 4044/02, 4073/02 y 4012/02, 12 de enero de 2005, recurso de casación nº 6427/02, 18 de enero de 2005, recursos de casación nº 6402/02 y 4461/02 y 19 de enero de 2005, recursos de casación nº 4121/02 y 4245/02 cuyo contenido y sentido de la decisión, en aras del principio de unidad de doctrina que debe inspirar la actuación de los órganos jurisdiccionales, debemos atenernos.

El recurrente pretendió ante el Tribunal Superior de Justicia de Madrid la anulación de la resolución impugnada y que, dejándose sin efecto, se le amparase definitivamente en el ejercicio de los derechos inherentes a la licencia de auto-taxi de que es titular, e invoca que tras la vigencia de la Ley 20/1998, de la Comunidad de Madrid, el Real Decreto 763/1979, ha quedado derogado, además, el articulo 17 del referido Reglamento es nulo por afectar a los principios constitucionales de igualdad y de libertad de empresa.

La Sala de instancia ha desestimado la demanda teniendo en cuenta, que no existe infracción de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local y del Reglamento de Organización y Funcionamiento de las Entidades Locales de 28 de noviembre de 1986, pues no se trata de la revocación de la licencia de autotaxi ni de la revisión de un acto administrativo propio declarativo de derechos para el titular, no siendo por ello exigibles los requisitos que para los diversos supuestos de revisión de oficio se establecen en los artículos 102 a 106 de la Ley 30/92 de 26 de noviembre.

No es el supuesto previsto en el artículo 48.f) del Reglamento Nacional de los Servicios Urbanos e Interurbanos de Transportes de Automóviles Ligeros, que prevé la revocación de licencias y su retirada, cuando se incumplan las obligaciones inherentes a las mismas, ya que se trata de la constatación de una situación de incompatibilidad en la titularidad de la licencia, con el ejercicio comprobado de otra actividad profesional, en detrimento del régimen de plena y exclusiva dedicación; y un correlativo requerimiento para que cese la citada situación de incompatibilidad, pudiendo elegir libremente el interesado entre la transmisión de la licencia o el cese en la distinta profesión lo cual constituye, la menos gravosa de las consecuencias previstas en el articulo 17 del citado Reglamento.

Se otorgó un plazo razonable al recurrente para que optara entre las dos alternativas incluidas en el requerimiento, por tanto, se ha respetado el derecho de audiencia y el de defensa y la resolución esta suficientemente motivada.

No se trata de un procedimiento sancionador, la actuación administrativa le requiere para que ejercite su libertad de elección en orden a cumplir con el régimen de exclusiva dedicación que la titularidad de la licencia de autotaxi le impone por estar legalmente establecida.

Se rechaza la inconstitucionalidad del Reglamento Nacional de los Servicios Urbanos e Interurbanos de Transporte de Automóviles Ligeros aprobado por Real Decreto 763/79, de 16 de marzo, pues dicho Reglamento no tiene su cobertura en la Ley 16/87, de Ordenación de los Transportes Terrestres, por ser anterior, razón por la que no le afecta la declaración de inconstitucionalidad de dicha Ley.

Cuando fue dictado dicho Reglamento aún no existía la Comunidad de Madrid, cuyas competencias fueron otorgadas por el Estatuto aprobado por Ley Orgánica de 25 de febrero de 1983 y la atribución de competencias a la Comunidad Autónoma, aún con carácter exclusivo, no ha provocado ni la inconstitucionalidad ni la automática derogación de todas las normas estatales hasta entonces reguladoras de la materia objeto de este proceso, que progresivamente serán sustituidas por las autonómicas a medida que la Comunidad Autónoma, haciendo uso de sus competencias exclusivas, elabore una normativa propia que las reemplace.

Y tal normativa no existe en el momento presente ya que la Ley 20/98, de 27 de noviembre, de la Comunidad de Madrid, de Ordenación y Coordinación de Transportes Urbanos, no regula esta materia, por lo que, en tanto no se dicte normativa específica sobre la incompatibilidad que nos ocupa, seguirá siendo de aplicación el Reglamento Nacional de los Servicios Urbanos e Interurbanos de Transporte en Automóviles Ligeros, el cual no puede ser considerado inconstitucional, en tanto en cuanto regula materias que, si bien han sido asumidas de forma exclusiva por la Comunidad Autónoma de Madrid, no han tenido un desarrollo legislativo, ya que en esta situación transitoria no puede pretenderse que la pasividad del Legislador Autonómico provoque un vacío normativo.

En cuanto a la alegada infracción del derecho de igualdad, debe analizarse si el artículo 17 del Reglamento Nacional de los Servicios Urbanos e Interurbanos de Transportes en Automóviles Ligeros implica un trato discriminatorio, al establecer que toda persona titular de licencia de las clases A) o B) tendrá la obligación de explotarla personal o conjuntamente mediante la contratación de conductores asalariados en posesión del permiso local de conductor y afiliación a la Seguridad Social en régimen de plena y efectiva dedicación y de incompatibilidad con otra profesión.

Dicho precepto establece un trato diferenciado para el titular de la licencia y el conductor asalariado que no puede, sin embargo, calificarse de discriminatorio, al ser la distinción objetiva y razonable, en atención a que el titular de la licencia se encuentra, respecto a la Administración que la ha otorgado, en situación distinta a la del asalariado, pues sólo aquél es garante frente a ésta del cumplimiento de la obligación de prestar el servicio público en condiciones de calidad y continuidad, mientras que el asalariado concurre a prestarlo por cuenta y en nombre del titular de la licencia y en cualquiera de las modalidades que permita la legislación laboral.

No constituye tampoco discriminación la excepción prevista en el artículo 17.3 de Reglamento, al disponer que no será exigible la exclusiva y plena dedicación y la incompatibilidad profesional cuando la licencia se haya adjudicado para la prestación del servicio en municipio de menos de 5.000 habitantes y su titular no tenga persona a su servicio, dada, de una parte, la mayor flexibilidad y temporalidad en la demanda del servicio en tales poblaciones, y, de otra, la insuficiencia de los ingresos derivados de la prestación de ese servicio, que sólo ocasionalmente se requiere, para la subsistencia del titular de la licencia y su familia.

Tampoco constituye lesión del principio de igualdad la normativa transitoria que excluye de la aplicación del Reglamento Nacional de los Servicios Urbanos e Interurbanos de Transportes en Automóviles Ligeros a las licencias otorgadas antes de su entrada en vigor.

Respecto de la supuesta vulneración del principio de libertad de empresa del artículo 38 de la Constitución, a esta Sala le resulta paradójico que sea esgrimido por quien pretende ser titular de una licencia que en definitiva garantiza el ejercicio de una actividad vedada para el común de los ciudadanos no titulares de tal licencia.

La representación procesal del Ayuntamiento de Madrid, en su escrito de oposición al recurso de casación, ha interesado su inadmisión, pues si bien se consignan once motivos de casación es difícil determinar cual es la infracción que se imputa en cada uno de ellos pues no señala cual es el motivo de casación que le sirve de amparo de los enumerados en el artículo 88.1 de la LJ.

Por escrito de 24 de septiembre de 2004 la representación procesal del recurrente formula alegaciones en relación a esta causa de inadmision del recurso de casación formulada por el Ayuntamiento de Madrid.

El recurso de casación impone una serie de formalidades derivadas de su naturaleza especial, que suponen una limitación en los motivos de impugnación de la sentencia recurrida y en las cuestiones que pueden ser tratadas y resueltas por el Tribunal Supremo, ceñidas a las infracciones del ordenamiento jurídico expresa y concretamente imputadas a la sentencia, con respeto a la valoración de la prueba efectuada por ésta.

Entre dichas formalidades se encuentra la expresión en el escrito de interposición, de forma razonada, del «motivo o motivos en que se ampare, citando las normas o la jurisprudencia que se consideren infringidos», y de la pretensión impugnatoria que se formule. Los «motivos» sólo pueden ser los previstos en el artículo 88 de la LJ. La expresión de los motivos debe hacerse consignando el número y párrafo del artículo 88 de la Ley en que se amparan. En aras del principio de tutela judicial efectiva, cabe admitir, sin embargo, el recurso cuando, aun sin constancia explícita del motivo, sea identificable sin género alguno de duda el precepto legal en que pretende ampararse el recurrente, bien por haberse hecho constar este extremo en el escrito de preparación, bien por tratarse de una omisión material susceptible de ser subsanada atendiendo a los razonamientos en que se funda el motivo.

Estos requisitos formales no pueden considerarse cumplidos cuando, como ocurre con el escrito presentado por la representación procesal de D. Luis Andrés , se formula el escrito de casación como un escrito de alegaciones en el que se limita a exponer su opinión jurídica, sin concretar, como era obligado, en qué forma y modo la sentencia impugnada ha infringido el ordenamiento jurídico o la jurisprudencia.

No obstante en aras del derecho a la tutela judicial efectiva en cuanto al fondo del asunto esta Sala ha tenido ocasión de pronunciarse sobre este tema en sentencias de 12 de abril de 2004, recurso de casación nº 4246/02, de 16, 17, 20, 21, 22 y 29 de diciembre de 2004, recursos de casación nº 2336/02, 4445/02, 4454/02, 4064/02, 4103/02, 4256/02, 6337/02, 6403/02, 4075/02, 4044/02, 4073/02 y 4012/02, 12 de enero de 2005, recurso de casación nº 6427/02, 18 de enero de 2005, recursos de casación nº 6402/02 y 4461/02 y 19 de enero de 2005, recursos de casación nº 4055/02, 2575/02, 4501/02, 6482/02, 4121/02, 4165/02 y 4245/02 cuyo contenido y sentido de la decisión, en aras del principio de unidad de doctrina que debe inspirar la actuación de los órganos jurisdiccionales, debemos atenernos.

Se denuncia la inconstitucionalidad sobrevenida del Reglamento Nacional de los Servicios Urbanos e Interurbanos de Transporte de Automóviles Ligeros, aprobado por el Real Decreto 763/1979, de 16 marzo, y que no es admisible que la inexistencia de la Comunidad de Madrid en el momento de la promulgación del Reglamento nacional del taxi ampare su plena validez, dado que la competencia estaba atribuida a las Comunidades Autónomas.

Las sentencias que sirven de precedente a ésta, citadas en el fundamento de derecho CUARTO, se pronuncian sobre esta cuestión en los siguientes términos:

El Real Decreto 763/1979 no es un reglamento dictado en desarrollo de la Ley de Ordenación de Transportes de 1987, ni puede considerarse incluido en la declaración de inconstitucionalidad efectuada en la sentencia del Tribunal Constitucional 118/1996, 27 de junio, respecto a los artículos 113 a 118 de esta última.

En su tercer motivo de casación la parte actora reproduce los argumentos ya desechados en la instancia, añadiendo que el reconocimiento de la vigencia del Real Decreto cuestionado a que alude la sentencia recurrida se refiere a supuestos anteriores a la declaración de inconstitucionalidad de los artículos 113 a 118, que ha de arrastrar la de los reglamentos estatales dictados en su aplicación.

»Sin embargo el Real Decreto 769/1979 es anterior a la Ley de 1987 y su vigencia está explícitamente reconocida por el Real Decreto de 28 de septiembre de 1990. En modo alguno podría considerarse como una disposición complementaria dictada en desarrollo de una ley que todavía no había sido aprobada. Aparte de ello la vigencia y aplicabilidad del Real Decreto que reglamenta los Servicios de Transporte en Automóviles Ligeros ha sido reconocida con reiteración, de modo explícito, a través de la doctrina de esta Sala exteriorizada en múltiples resoluciones referidas a supuestos de hecho posteriores a 1996, de las que será suficiente citar las Sentencias de 20 de octubre de 2002, 1 de abril y 8 de julio de 2003.

»Y es que ninguna razón excluye la aplicación supletoria del Real Decreto 769/1979 en defecto de normativa específica de la Comunidad Autónoma de Madrid, aun cuando posteriormente (Estatuto de 25 de febrero de 1985) le hubiese sido transferida a ésta la competencia en materia de circulación interior, siempre y cuando no se haya promulgado una regulación efectiva de la materia que sea propia de la misma Comunidad. Así lo declara explícitamente el último inciso del artículo 149 de la Constitución Española, precisamente invocada con contraria finalidad por el recurrente. Y así viene a reconocerlo, tanto el artículo 4°.4 de la Ley 20/1998, de Ordenación y Coordinación de los Transportes Urbanos de la Comunidad Autónoma que guarda absoluto silencio sobre el tema de las incompatibilidades en el ejercicio de las licencias en materia de autotaxi cuando especifica que las competencias municipales se ejercerán con arreglo a la normativa comunitaria y estatal, como la Disposición Final Primera que atribuye expreso carácter supletorio a la normativa estatal».

En cuanto a la infracción del principio de igualdad del artículo 14 de la Constitución.

Las sentencias que sirven de precedente a ésta, citadas en el fundamento de derecho CUARTO, se pronuncian sobre esta cuestión en los siguientes términos:

La vulneración del principio de igualdad del artículo 14 de la Constitución requiere la demostración de un trato desigual e injustificado de situaciones sustancialmente idénticas, que constituye un límite infranqueable incluso para el mismo legislador; pero ha partir necesariamente de la posibilidad de equiparar los presupuestos de hecho invocados para su aplicación.

Es obvio que esa equiparación no concurre en este caso. El quebrantamiento de la igualdad en la aplicación de la normativa sobre incompatibilidades habría de referirse, en este caso, a las situaciones encuadradas en el mismo ejercicio profesional de la industria del taxi, revelando una situación discriminatoria que afectase precisamente al demandante al imputársele una situación de incompatibilidad no apreciada en otro profesional que se encuentre en condiciones similares. Lo que no es posible es pretender que se ha infringido la necesaria igualdad constitucional por el hecho de exigir la absoluta dedicación profesional en una actividad concreta del servicio público, contraponiendo esa exigencia a las que se demanda en el ejercicio de otras actividades diferentes.

»El trato diferenciado en materia de incompatibilidades según el contenido de los diferentes ejercicios profesionales podrá poner de relieve, si acaso, algún tipo de deficiencias en la regulación de la materia; mas no supone una discriminación anticonstitucional a tenor del artículo 14».

En relación a la infracción del principio de libertad de empresa, (articulo 38 de la Constitución).

El principio general del artículo 38 garantiza la libertad de empresa con la finalidad de fijar los límites en los que hayan de moverse los poderes públicos al adoptar cualquier clase de medidas que incidan en la economía nacional, y en nada ha de impedir la adopción de las medidas que el bien del servicio público de que se trate pueda exigir. El establecimiento de un sistema de incompatibilidades en el ejercicio de una profesión, que normalmente ha de desempeñarse de manera personal precisamente con la finalidad de evitar abusos y especulaciones en torno al otorgamiento de las licencias de autotaxi responde a unos criterios de política legislativa que no pueden menos que ser calificados de razonables, sea o no la regulación concreta elegida la más acertada.

Lo que no cabe es sostener que esa regulación vigente vulnera el principio de libre competencia, así como el de reserva de ley en atención a la grave restricción que supone para el resto de las empresas y de todos los usuarios de este medio de transporte. La restricción aludida se queda en mera afirmación dialéctica, y no responde sino al unilateral criterio de la parte demandante, por lo que carece de virtualidad casacional (sentencia de 12 de abril de 2004).

Por último, no existe vulneración de lo dispuesto en los artículos 102 y 103 de la Ley 30/92, en relación con el artículo 53 de la Ley de 2 de abril de 1.985, porque no existe revisión del acto de otorgamiento de la licencia de autotaxi, sino planteamiento de una situación de incompatibilidad personal sobrevenido en el ejercicio de la misma que se rige por su normativa específica.

Por lo expuesto procede desestimar el presente recurso de casación y, conforme a lo previsto en el artículo 139.2 y 3 LJ procede imponer a la parte recurrente el pago de las costas causadas, limitando el importe de la minuta del Letrado del Ayuntamiento de Madrid a 240 euros.