STS, 27 de Octubre de 2004

En el proceso contencioso administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria dictó sentencia desestimando el recurso promovido por la Entidad COMPAÑÍA ELÉCTRICA DE PEÑA LABRA, S.L., contra el Decreto de la Comunidad Autónoma de Cantabria nº 41/2000, de 14 de Junio, por el que se regula el procedimiento para la autorización de Parques Eólicos de Cantabria.

Notificada esta sentencia a las partes, por la referida Entidad se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 21 de septiembre de 2001, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, la recurrente (COMPAÑÍA ELÉCTRICA PEÑA LABRA, S.L.) compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, y formuló en fecha 10 de octubre de 2001, el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual expuso los siguientes motivos de casación:

1) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra c) del art. 88 de la Ley Jurisdiccional, por quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la Sentencia. Incongruencia, infracción del art. 33.2º en relación con los arts. 33.1º y 67.1º LJCA. 2) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra c) del art. 88 de la Ley Jurisdiccional, por quebrantamiento de las normas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia o de as que rigen los actos y garantías procesales, habiéndose producido indefensión y vulneración del art. 33.2º LJCA. y 24 de la Constitución.

3) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra c) del art. 88 de la Ley Jurisdiccional, por quebrantamiento de las normas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia o de las que rigen los actos y garantías procesales, habiéndose producido indefensión y conculcación del principio de congruencia y del derecho a una tutela judicial efectiva, por infracción del art. 67.1º LJCA y 24 de la Constitución, al no haberse pronunciado la sentencia sobre la pretensión de nulidad articulada en base al Fundamento de Derecho IIº, número 2º de la demanda.

4) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra d) del art. 88 de la Ley Jurisdiccional, por infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia aplicable para resolver las cuestiones objeto de debate, por infracción del art. 9 de la Constitución, y del 2.1 del Código Civil, al aplicar como fundamento de su decisión, en su Fundamento de Derecho Decimotercero, una norma, la Ley 2/2001 de Cantabria, carente de "existencia legal" y de eficacia "ad extra".

5) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra d) del art. 88 de la Ley Jurisdiccional, por infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia aplicable para resolver las cuestiones objeto de debate, por infracción de los Principios de Legalidad y Seguridad Jurídica, art. 9 de la Constitución y del art. 2.1º y 2º del Código Civil, e infracción de la jurisprudencia de la Sala III del Tribunal Supremo (Sentencia de 6/2/99), al inaplicar su Fundamento de Derecho Decimotercero la norma vigente, cual era la Ley regional de Ordenación del Territorio, Ley 7/90, cuya derogación por la Ley posterior 2/2001, aún no se había producido, dado el término establecido en la Disposición Final Cuarta de la misma, para su "vacatio legis".

6) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra d) del art. 88 de la Ley Jurisdiccional, por infracción del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia aplicable para resolver las cuestiones objeto de debate, por vulneración del principio de Autonomía Local consagrado en los arts. 137 y 140 de la Constitución, 4.6º de la Carta Europea de Autonomía Local , de 15 de octubre de 1985, y 2.1º y 4.1º y 2º, y 80.1º de la Ley de Bases de Régimen Local 7/85, arts. 1.1º y 2º, 38 d) y 41 b) del Real Decreto Legislativo 781/86, de 18 de abril, y jurisprudencia sobre la materia (sentencias del Tribunal Constitucional de 28 de julio de 1981 y del Tribunal Supremo, Sala 3ª, de 20 de febrero de 1998).

7) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra d) del art. 88 de la Ley Jurisdiccional, por infracción del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia aplicable para resolver las cuestiones objeto de debate, por vulneración del art. 105 a) de la Constitución y arts. 1 y 2.2º f) de la Ley 3/93 sobre Cámaras Oficiales de Comercio e Industria, y art. 24.1 c) de la Ley del Gobierno 50/97, de 27 de diciembre.

8) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1 letra d) del art. 88 de la Ley Jurisdiccional, por infracción del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia aplicable para resolver las cuestiones objeto de debate, quebrantamiento de los Principios constitucionales de Legalidad y Seguridad Jurídica (art. 9 de la Constitución), que implican la proscripción en nuestro ordenamiento jurídico de los llamados "reglamentos independientes", en relación con la Ley 54/97 sobre el sector eléctrico.

9) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra d) del art. 88 de la Ley Jurisdiccional, por infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia aplicable para resolver las cuestiones objeto de debate, al admitir la sentencia recurrida adecuada a la legalidad vigente impugnada, el art. 4.3º del Decreto 41/00 infringe el art. 9 y 105 de la CE en relación con el art. 84 de la Ley 30/92.

10) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra d) del art. 88 de la Ley Jurisdiccional, por infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia aplicable para resolver las cuestiones objeto de debate, al admitir la sentencia recurrida adecuada a la legalidad vigente impugnada, el art. 4.4º del Decreto 41/00 infringe claramente la legislación sobre Montes, Ley de Montes de 8 de junio de 1957, art. 2.1, desarrollado en su Reglamento aprobado por Decreto 485/62, de 22 de febrero, arts. 45, 46, 47, 48 y 49, y arts. 20 y 21 de la Ley de Montes.

11) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra d) del art. 88 de la Ley Jurisdiccional, por infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia aplicable para resolver las cuestiones objeto de debate, por conculcación de los Principios de irretroactividad de las disposiciones generales menos favorables y del de seguridad jurídica (art. 9.3 de la CE), así como los de buena fe y confianza legítima prescritos en el art. 3.1º de la Ley 30/92, al declarar adecuada al ordenamiento jurídico la Disposición Transitoria única del Decreto regional 41/00.

Terminando por suplicar sentencia por la que estimando todos los motivos y casando la resolución recurrida resolviendo lo que corresponda, al amparo del art. 95.2º c) y d), con imposición de las costas de la instancia y de este recurso a la parte recurrida.

Por providencia de la Sala, de fecha 29 de enero de 2003, se admitió a trámite el presente recurso de casación, ordenándose por otra de 24 de febrero de 2003 entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (GOBIERNO DE CANTABRIA), a fin de que en el plazo de treinta días pudiera oponerse al mismo; lo que hizo mediante escrito de fecha 4 de abril de 2003, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó se dictara sentencia confirmando la recurrida y se impongan las costas al recurrente.

Por providencia de fecha 4 de junio de 2004, se señaló para la votación y fallo de este recurso de casación el día 20 de octubre del corriente, en que tuvo lugar.

Es objeto de esta casación la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, en virtud de la cual se desestimó el recurso interpuesto por COMPAÑÍA ELECTRICA PEÑA LABRA S.L. contra el Decreto 41/2000, de 14 de junio, por el que se regula el procedimiento para la autorización de Parques Eólicos en Cantabria.

Al tratarse de un recurso dictado por un Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Autónoma, en relación con una norma emanada de la Administración territorial autonómica, quedan fuera del ámbito del recurso de casación aquellas cuestiones suscitadas en relación con la ilegalidad de la norma por violación de disposiciones autonómicas, por ser dichos Tribunales los órganos superiores que culminan la organización judicial en el ámbito territorial de la Comunidad, como expresamente señala el artículo 152.1, párrafo segundo de la Constitución. La necesidad de que se cite en los motivos de casación como norma infringida una norma estatal o comunitaria europea, según impone el artículo 86.4 de la Ley Jurisdiccional, no queda cumplida por la mención de principios generales o preceptos meramente instrumentales, que, aunque se encuentren recogidos en disposiciones estatales, constituyen la base de todo ordenamiento jurídico sea éste central, autonómico o local. Entender otra cosa equivaldría a dejar sin contenido el precepto citado, y abrir las puertas de la casación a cualquier recurso sobre normativa autonómica con el solo expediente de mencionar principios de derecho o normas de procedimiento que constituye la base de cualquier sistema jurídico.

Por esta razón hay que declarar desde este momento inadmisibles los siguientes motivos casacionales:

1. Motivos cuarto y quinto en los que se aduce que se ha infringido por el Tribunal de instancia el principio de legalidad y seguridad jurídica, al aplicarse una norma (la Ley autonómica 2/2001) que se encontraba en período de "vacatio legis", en el momento de dictarse la sentencia, e inaplicar la norma vigente anterior (Ley Cántabra 7/90) cuya prevista derogación por la Ley posterior aún no se había producido.

2. Motivo séptimo en el que se denuncia infracción del artículo 105 a) de la Constitución y 1 y 2.º.f) de la Ley 3/93, sobre Cámaras Oficiales de Comercio e Industria, y art. 24.1 c) de la Ley del Gobierno 50/97, de 27 de diciembre, al haberse omitido la, a su juicio, preceptiva audiencia de dichas corporaciones de Derecho Público en el procedimiento de elaboración del Decreto impugnado.

3. Motivo noveno que considera lesionado el principio de audiencia al no preverse en el Decreto impugnado en la tramitación de los Planes Directores Eólicos la audiencia en condición de interesados a las entidades locales propietarias de los montes sobre los que puede recaer la expropiación de los terrenos.

4. Motivo undécimo en el que aduce infracción del principio de irretroactividad de las normas restrictivas, al atribuir la Disposición Transitoria única del Decreto impugnado efecto retroactivo a sus normas, siendo así que contiene exigencias onerosas para los promotores anteriores.

En su dos primeros motivos de casación la sociedad recurrente aduce que se ha producido incongruencia de la sentencia al traer a colación en su Fundamento de Derecho Decimotercero una norma autonómica "non nata" (Ley 2/2001 de 25 de junio), que se encontraba en período de "vacatio legis", cuestión que no había sido alegada por las partes, lo que le ha producido indefensión.

Estos dos motivos deben desestimarse, porque, aparte de que el principio de "iura novit curia" permite a los órganos judiciales aplicar en las sentencias preceptos legales no invocados por las partes (STS de 31 de octubre de 2001 y 5 de mayo de 2004, entre otras, y STC (111/1991, 144/1991, 59/1992, 88/1992 y 222/1994, y 90/1993, 258/1993, 112/1994, 151/1994, 165/1996, 136/1998 y 29/1999, entre otras), la propia recurrente renuncia implícitamente al motivo al considerar que la posible indefensión se ha subsanado desde el momento en que en el recurso de casación puede articular un motivo dirigido a combatir la aplicación de la indicada Ley 2/2001, "evitando así -dice textualmente- la eventual estimación del presente motivo devenga en la casación de la sentencia con el pronunciamiento previsto en el art. 95.2º c) (retroacción de las actuaciones) LJCA".

En el tercer motivo de casación invoca también la recurrente incongruencia de la sentencia al no haberse pronunciado sobre la pretensión de nulidad del Decreto autonómico articulada en base al Fundamento de Derecho IIº, número 2º de la demanda (vulneración del principio constitucional de audiencia a instituciones corporativas de carácter obligatorio -Cámaras Oficiales de Comercio e Industria-), que por su suficiente entidad autónoma debió haber sido objeto de pronunciamiento independiente.

Este motivo debe igualmente desestimarse, porque la sentencia resuelve expresamente esta cuestión cuando señala en su fundamento jurídico séptimo que "Asimismo, se alega vulneración del principio constitucional de audiencia e intervención de los interesados en el procedimiento de elaboración de las disposiciones administrativas que les afectan (art. 105.a) CE), debiendo remitirnos a lo ya manifestado por esta Sala, respecto a la no infracción del principio de la Autonomía, en lo referente a la intervención de los Entes e Instituciones de la Administración Local y acudir a la legislación autonómica aplicable, la cual ha determinado por Ley (Art. 73.2 Ley de Cantabria 2/1997) los trámites correspondientes al procedimiento de elaboración de Disposiciones Generales y, los mecanismos de intervención y ello no en todos los supuestos sino en los previstos por Ley, que no es el caso y, cuando así lo acuerden el Consejo de Gobierno o Consejero correspondiente, lo cual hace no necesario ni exigible la audiencia y no viciado por ello de nulidad el procedimiento".

Será o no acertada la formulación que efectúa la Sala, pero no puede achacársele incongruencia omisiva, pues en el indicado razonamiento remite a la aplicación de la Ley de Cantabria 2/97 (art. 73.2) para rechazar la necesidad de audiencia, englobando, bien o mal -ya esto sería objeto de motivos de carácter material-, dentro del concepto de interesados a las mencionadas corporaciones, como así lo recoge en el fundamento jurídico tercero, apartado b): "vulneración del principio de audiencia a las instituciones corporativas de carácter obligatorio y ausencia de la misma a las entidades e instituciones de carácter voluntario representativas de intereses colectivos".

En el motivo sexto se denuncia: a) infracción de la autonomía local, en cuanto la sentencia niega la necesidad legal de intervención de los entes locales afectados por el Decreto impugnado, en la fase de elaboración del Decreto, cuando son los municipios y entes locales menores los que en Cantabria ostentan la titularidad de los suelos afectados, en su mayoría montes catalogados de utilidad pública, sobre los que concurren dos competencias administrativas diferentes: Administración forestal y local, y añade que la intervención de dichas entidades debe ser a título de interesados, y no como un mero traslado del proyecto o planes eólicos a efectos de información pública, traslado que además sólo lo es a los municipios y no a las Juntas Vecinales; b) infracción además de la Ley de Montes que exige el consentimiento de la Entidad local para la ocupación de los montes de utilidad públicos.

1. El primer aspecto del motivo referente a la intervención de los entes locales en la elaboración de la norma impugnada es inadmisible por las razones apuntadas en el primer fundamento jurídico de esta sentencia. Respecto de la intervención de los entes locales en el procedimiento de aprobación de los Planes Directores Eólicos aparte de lo dicho en ese fundamento, procede acoger los argumentos de la sentencia recurrida que en este aspecto señala:

   "Centrados en el caso de autos, no se puede entender vulnerada la garantía constitucional de la Autonomía Local, en modo alguno, pues, la Comunidad Autónoma ha dictado su normativa en el ámbito de su competencia y no se ha infringido precepto alguno por no dar audiencia a los Entes Locales y no se ha invalidado competencias al regular las condiciones urbanísticas y medioambientales (Arts. 1 y 6.2 41/2000) como pretende la parte actora y ello, es así, como lo ha entendido en supuestos similares el Tribunal Supremo, en Sentencias varias:

   Así, en la Sentencia del TS. 3ª, S 18-09-1990, se dice:

   "Segundo.- La diversidad de intereses presentes en el campo del urbanismo y su concreta articulación -"en la relación entre el interés local y el interés supralocal es claramente predominante este último", STC 170/1989, de 19 de octubre- justifican la subsistencia de la potestad excepcional del art. 180.2 del texto refundido, dado que la autonomía municipal no se garantiza por la Constitución para incidir de forma negativa sobre los intereses generales de la nación o en otros intereses generales distintos de los propios de la entidad local -STC 4/1981, de 2 de febrero...."

   y la Sentencia del mismo TS 3ª sec.5ª, S 17-01-2000, rec. 7267/1993, señala:

   "... No hay tampoco afectación ilegal de la autonomía municipal, porque la diversidad de intereses presentes en el campo de urbanismo hacen del planteamiento una titularidad compartida por los Municipios y las Comunidades Autónomas, a las cuales, en un procedimiento bifásico, corresponde la aprobación definitiva del Plan General, donde se controlan los aspectos reglados del planeamiento y los discrecionales afectantes a intereses supramunicipales que son prevalentes respecto de los puramente locales...."

   La regulación del procedimiento para la autorización de parques eólicos en Cantabria concierne a los intereses generales de la ciudadanía -(energía eléctrica)- destacado sobre el interés local referente al planeamiento y en consecuencia la potestad de la Comunidad Autónoma ejercida a través del Decreto impugnado no infringe el principio de Autonomía Local"

   .

   Desde este punto de partida, que esta Sala acepta, no puede achacarse al Decreto autonómico 41/2000 vulneración de la autonomía local, cuando en su artículo 4.3 (tramitación de los Planes Directores Eólicos) establece que: "Asimismo se remitirá copia del Plan a cada uno de los municipios sobre los que se asienten las instalaciones y se someterá a información pública mediante la inserción de anuncios en el BOC y en uno de los diarios de mayor circulación en la misma, por plazo de un mes, durante el cual los interesados podrán examinar el Plan y presentar alegaciones".

   Es obvio que, conforme a este precepto, los Ayuntamientos afectados tienen abierto un trámite para formular las alegaciones respecto del Plan que se le somete, contestando a la remisión que del mismo le ha hecho el órgano autonómico. La circunstancia de que no se mencione a los entes locales menores, no implica la preterición de los mismos, ya que si son propietarios de los montes, su carácter de interesados es indudable, y como tales el municipio en que se asientan deberá remitirles el Plan a los efectos de lo previsto en el art. 38 d) del Texto Refundido de Disposiciones Legales vigentes en Materia de Régimen Local-Real Decreto legislativo 781/1986, de 18 de abril. Por otra parte, lo dispuesto en el artículo 4.2 del Decreto 41/2000, permite que la autoridad competente en materia de montes emita su informe en el plazo de un mes siguiente a la recepción de la copia del Plan que a estos efectos le habrá remitido la Dirección General de Industria.

2. Parece confundir la recurrente entre lo que es el Plan Director Eólico y la autorización de las instalaciones, que aparecen regulados de forma independiente en el Decreto impugnado. Mientras que el primero supone una especie de diseño previo con especificación de las características a que se refiere el artículo 3, la segunda implica la ejecución material del Plan. Sólo será esta última la que pueda perjudicar los intereses forestales cuya protección preocupa a la recurrente. Pues bien, el artículo 10 del Decreto deja claramente establecido que "la autorización administrativa del Parque Eólico y de sus instalaciones complementarias de evacuación de energía se otorgará por la Dirección General de Industria sin perjuicio de la necesidad de obtención de las demás licencias y autorizaciones que procediesen". Es decir, si la autoridad de montes no otorga la autorización de ocupación la concedida por la de industria no tendrá ninguna efectividad.

En el siguiente motivo se atribuye a la sentencia recurrida infracción de los principios de seguridad jurídica y de legalidad, en cuanto consagra la validez de la figura jurídica del Plan Director Eólico, creado por el Decreto impugnado, sin que esa figura aparezca contenida en la Ley regional 7/90, ni en la Ley 54/97 del Sector Eléctrico, lo que lo transforma en reglamento independiente sin habilitación legal previa no autorizado por dichos principios, pues ni siquiera puede incluirse en un Plan de los previstos en los art. 4 y 5 de la Ley 54/97, al ser proyecto globales formulados por las empresas a caballo de sus particulares intereses y que afectan a intereses públicos.

La habilitación legal de estos Planes se encuentra en el artículo 3.3, apartado a) de la Ley 54/97, del Sector Eléctrico, que atribuye a las Comunidades Autónomas el desarrollo legislativo y reglamentario y la ejecución de la normativa básica del Estado en materia eléctrica, añadiendo en el apartado c) como competencia igualmente autonómica "autorizar las instalaciones cuando su aprovechamiento no afecte a otras Comunidades o cuando el transporte o la distribución no salga de su ámbito territorial, así como ejercer las competencias de inspección y sanción que afecten a dichas instalaciones". Como dice el Consejo de Estado en su dictamen previo a la norma "se está ante un supuesto claramente subsumible en el artículo 22.3 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, al tratarse de un reglamento o disposición de carácter general que se dicta en ejecución de la citada Ley 54/97, de 27 de noviembre del Sector Eléctrico".

Reconocida, por tanto, la competencia de la Comunidad Autónoma en la materia, la habilitación por norma con rango de Ley de los Planes Directores Eólicos está en los artículos 19 y siguientes de la Ley 7/1990, de 30 de marzo, sobre normas de ordenación territorial en Cantabria, que regulan los Planes Directores Sectoriales, a los que por su naturaleza pertenecen los Planes Directores Eólicos, pues no cabe duda que éstos al igual que aquéllos tienen por objeto regular la implantación territorial de infraestructuras, dotaciones e instalaciones de interés público o utilidad social, como son los Parques Eólicos.

En el motivo siguiente considera vulnerada la legislación de montes, pues al dar el Decreto impugnado prevalencia al procedimiento expropiatorio, no prevé la audiencia al órgano autonómico que tiene atribuida la competencia en materia de montes, así como se olvida de la preferencia del sistema de ocupación sobre el expropiatorio contenido en dicha normativa.

Ya anteriormente se dijo que el órgano autonómico que tiene atribuida la competencia en materia de montes interviene en el expediente en virtud de lo dispuesto en el artículo 4.2 del Decreto impugnado. Por otra parte, no debe olvidarse que la Ley del Sector Eléctrico 54/1997, de 27 de noviembre, que es posterior a la Ley de Montes de 8 de junio de 1957 establece en su artículo 52 que "Se declaran de utilidad pública las instalaciones eléctricas de generación, transporte y distribución de energía eléctrica, a los efectos de expropiación forzosa de los bienes y derechos necesarios para su establecimiento y de la imposición y ejercicio de la servidumbre de paso". Por tanto, al margen de lo establecido en la Ley de montes, cuando se trate de instalaciones de energía eléctrica ha de considerarse prevalente la Ley del Sector Eléctrico por ser posterior a aquella. El hecho de que un Plan Director Eólico atribuya carácter de utilidad pública a las instalaciones en él previstas no es sino una consecuencia del desarrollo normativo del precepto mencionado de la Ley del Sector Eléctrico.

Procede, por todo lo razonado desestimar los motivos invocados, y de conformidad con el art. 139.2 de la Ley Jurisdiccional, condenar en costas del recurso a la parte recurrente.

En atención a todo lo expuesto, en nombre de Su Majestad EL REY,