STS, 13 de Enero de 2006

En el proceso contencioso-administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Novena) del Tribunal Superior de Justicia de Madrid dictó sentencia de fecha 15 de noviembre de 2.002 , estimatoria del recurso promovido por Dª Inés. Dicho recurso se dirigía contra la resolución de 16 de octubre de 1.996 del Delegado del Gobierno en el Monopolio de Tabacos, por la que se autorizaba la creación de una expendeduría especial en el Centro Comercial "El Centre de la Vila" en la Villa Olímpica de Barcelona, así como contra la resolución del Excmo. Sr. Ministro de Economía y Hacienda de 31 de marzo de 1.997, que no admitía el recurso ordinario que contra la anterior resolución había interpuesto la Sra. Blasco.

Notificada dicha sentencia a las partes, la administración demandada y la representación procesal de la codemandada, D. Agustín, presentaron sendos escritos preparando recurso de casación contra la misma, que fueron tenidos por preparados en providencia de la Sala de instancia de fecha 14 de enero de 2.003, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes y recibidas las actuaciones, se dio traslado de las mismas al Sr. Abogado del Estado, concediéndosele plazo para que manifestara si sostenía el recurso preparado y lo interpusiera, en su caso. Dentro de dicho plazo presentó un escrito, al que se acompañaba la oportuna autorización, manifestando que no sostenía el recurso, dictándose a continuación Auto de fecha 4 dejunio de 2.003 declarando desierto dicho recurso de casación y ordenando la continuación del procedimiento respecto de la otra parte recurrente.

Por su parte, la representación procesal de D. Agustín había comparecido en forma en fecha 26 de febrero de 2.003, mediante escrito interponiendo recurso de casación, que articulaba en los siguientes motivos:

- 1º, formulado al amparo del apartado 1.c) del artículo 88 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , por quebrantamiento de las formas esenciales del juicio, por infracción de las normas reguladoras de la sentencia, en concreto, de los artículos 81.1 a) y 82.b) de la Ley jurisdiccional de 1.956 , y

- 2º, que se ampara en el apartado 1.d) del citado artículo 88 de la vigente ley procesal , por infracción de los artículos 13, 14 y 17 del Real Decreto 1738/1986, de 12 de diciembre , por el que se regulan las actividades de importación y comercio mayoristas y minoristas de labores.

Terminaba suplicando que se dicte sentencia casando la impugnada y dictando otra en su lugar por la que acuerde, de conformidad con lo establecido en el artículo 95.2 c) de la Ley procesal :

- caso de estimarse el primer motivo de casación, la inadmisibilidad del recurso contencioso- administrativo interpuesto por la recurrente Dª Inés por no ostentar el interés legítimo que le faculta para ello,

- y en caso de estimarse el segundo motivo de casación, la desestimación del recurso planteado por la demandante por resultar ajustada a derecho la resolución impugnada en el mismo.

El recurso de casación fue admitido por providencia de la Sala de fecha 24 de noviembre de 2.004.

Personada Dª Inés, su representación procesal ha formulado escrito de oposición al recurso, suplicando que se dicte sentencia desestimando íntegramente el recurso de casación con expresa condena en costas, confirmando plenamente la sentencia recurrida.

Por providencia de fecha 11 de octubre de 2.005 se ha señalado para la deliberación y fallo del presente recurso el día 10 de enero de 2.006, en que han tenido lugar dichos actos.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Espín Templado,

Sobre el objeto y planteamiento del recurso de casación.

El actor recurre en casación la Sentencia de 15 de noviembre de 2.002 dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Novena) del Tribunal Superior de Justicia de Madrid , que anuló la resolución 16 de octubre de 1.996 del Delegado del Gobierno en el Monopolio de Tabacos por la que se autorizaba la instalación de una expendeduría especial en un centro comercial. La Sentencia impugnada estimó el recurso interpuesto por la parte ahora demandada y anuló tanto la referida resolución como la del Subsecretario de Economía y Hacienda de 31 de marzo de 1.997, que inadmitió el recurso ordinario formulado contra la misma.

La Sentencia recurrida expone el objeto de la litis en los siguientes términos:

"Tercero.- Para entender el problema suscitado se ha de partir de que en 1995 la sociedad pública Olympic Moll S.A. solicitó autorización para la instalación de una expendeduría especial en el centro comercial de que es titular. Dicha sociedad está participada al 100% por la sociedad estatal Mercados Centrales de Abastecimiento S.A. (MERCASA). Esta última sociedad es propiedad del Patrimonio Nacional y de otro organismo público.

Por otro lado, las expendedurías especiales viene reguladas en el artículo 13.2 del Real Decreto 2738/86, de 12 de diciembre , disponiendo el precepto que son las "situadas en el interior de recintos o edificios ocupados por Organismos del Estado, Comunidad Autónoma, Provincia, Municipios o Entidades de carácter público, para cuyo establecimiento se requerirá en todo caso la autorización de la autoridad competente, sin perjuicio de las limitaciones generales que se establezcan para ciertos recintos públicos y, en concreto, las que afecten a locales sanitarios y educativos. Estas expendedurías podrán vender todos los productos monopolizados autorizados para las "Generales", pero no podrán suministrar a autorizados de venta con recargo, excepto a los ubicados dentro del recinto o edificio en que la expendeduría esté instalada. En ningún caso podrán ostentar rótulos ni distintivos a la calle que los identifique, ni su acceso ser directo desde la vía pública"." (fundamento de derecho tercero)

Y resuelve sobre las cuestiones planteadas (la legitimación de la actora y la de fondo) en los dos siguientes fundamentos, cuyas razones vemos en relación con los correspondientes motivos.

El recurso de casación se articula mediante dos motivos. El primero de ellos, al amparo del artículo 88.l.c) de la Ley de la Jurisdicción , por haber infringido los artículos 81.1.a) y 82.b) de la anterior Ley jurisdiccional de 1.956 , al haber considerado que el actor en la instancia ostentaba interés legítimo que le otorgaba legitimación para recurrir. El segundo motivo se acoge al apartado 1.d) del citado artículo 88 de la Ley de la Jurisdicción , y en él se alega la infracción de los artículos 13, 14 y 17 del Real Decreto 2738/1986, de 12 de diciembre , por sostener que las expendedurías especiales sólo se pueden instalar en los locales de las distintas Administraciones públicas, atendiendo al criterio de la ocupación y no a la titularidad de los mismos.

Sobre el primer motivo de casación, relativo a la legitimación del recurrente en la instancia.

En relación con la legitimación de la parte actora en la instancia, la Sentencia de instancia afirmaba los siguiente:

"Cuarto.- Habiendo quedado planteada la litis como se acaba de exponer, la primera cuestión a resolver por la Sección se contrae a determinar si la recurrente tiene o no interés para impugnar la autorización de instalación de una expendeduría.

Como recoge la sentencia de 4 de febrero de 1991 , "después de la constitución de 1978, del ap. c) art. 23 LPA de 17 de julio 1958 , la jurisprudencia de esta Sala del Tribunal Supremo y Tribunal Constitucional y la doctrina más moderna han dejado sentado que: 1) por interés, que el precepto citado califica de "legítimo, personal y directo" y que obviamente es un concepto más amplio que el de derecho subjetivo, debe reputarse toda situación jurídica individualizada, caracterizada, por un lado, por singularizar la esfera jurídica de una persona respecto de la generalidad de los ciudadanos o administrados en sus relaciones con la Administración Pública, y dotada, por otro, de consistencia y lógica jurídico-administrativas propias, independientes de su conexión o derivación con verdaderos derechos subjetivos. 2) Dicha situación, que, desde el punto de vista procedimental supone una específica relación de la misma con el objeto de la petición o pretensión que se ejercita, se ha extendido, después de la Constitución, por el juego conjunto de los arts. 162.1.b) de la misma , 28.1.a) LJCA y 23.a) y c) LPA , a lo que, con más precisión, se titula "interés legítimo", concepto que es mucho más amplio que el de interés personal y directo que utilizan los dos últimos preceptos y que consiste en el que tienen aquellas personas que, por la situación objetiva en que se encuentran, por una circunstancia de carácter personal o por ser los destinatarios de una regulación sectorial, son titulares de un interés propio, distinto del de los demás ciudadanos o administrados y tendente a que los poderes públicos actúen de acuerdo con el ordenamiento jurídico cuando, con motivo de la persecución de sus propios fines generales, incidan en el ámbito de ese su interés propio, aunque la actuación de que se trate no les ocasione, en concreto, un beneficio o servicio inmediato. 3) Ese interés está conectado con este concepto de perjuicio, de modo que el interés se reputa que existe siempre que pueda presumirse que la declaración jurídica pretendida habría de colocar al accionante en condiciones legales y naturales de conseguir un determinado beneficio material o jurídico o, incluso, de índole moral (sin que sea necesario que queda asegurado de antemano que forzosamente haya de obtenerlo, ni que deba tener apoyo en un precepto legal expreso y declarativo de derechos), así como cuando la persistencia de la situación fáctica creada o que pudiera crear el acto administrativo ocasionaría un perjuicio, con tal de que la repercusión del mismo no sea lejanamente derivada o indirecta sino resultado inmediato de la resolución que se dicte o llegue a dictarse. 4) Ese interés legítimo, que abarca todo interés material o moral que pueda resultar beneficiado con la estimación de la pretensión ejercitada (siempre que no se reduzca a un simple interés por la pura legalidad), puede prescindir, ya, de las notas de "personal y directo", pues tanto la jurisprudencia del Tribunal Supremo como la del Tribunal Constitucional. 5) Es suficiente, por lo tanto, el interés legítimo, que no puede quedar limitado exclusivamente a las fases de amparo constitucional -art. 162.1.b) CE - o del recurso contencioso- administrativo, ordinario o especial (arts. 28.1.a) LJCA y 6 L 62/1978 ), sino que es aplicable a la vía administrativa previa, que es presupuesto sine qua non de la jurisdiccional y, en su caso, de la constitucional, pues, de no aceptarse dicho criterio amplio y extensivo, la restrictiva interpretación de la legitimación en esa vía administrativa ante la que se recaba la inicial tutela general de las expectativas individuales haría inoperante e impediría la amplitud de la legitimación activa con al que el art. 24 1 CE ha configurado la defensa de las mismas tanto por medio de recurso de amparo constitucional como del recurso contencioso-administrativo en general".

Así pues, teniendo en cuenta la doctrina que se acaba a de exponer la Sala entiende que la actora tiene un indiscutible interés en que no se autorice la instalación de la expendeduría especial toda vez que, estando a 160 metros del lugar en que se pretende ubicar, no hace falta dar más explicaciones para concluir que, en caso de que se abriera, parte de los clientes de la mencionada expendeduría pasarían a serlo de la nueva y ello constituye un interés digno de protección. Es decir que procede reconocer a la Sra. Inés interés para acudir a la vía administrativa y legitimación activa para acudir a la jurisdiccional lo que conlleva la estimación del recurso." (fundamento de derecho cuarto)

Como se ha indicado, el actor formula su primer motivo al amparo del apartado 1.c) del artículo 88 de la Ley de la Jurisdicción , y en su desarrollo alega que la parte ahora recurrida carecía de interés legitimo que le otorgase legitimación, de acuerdo con los artículos 81.1.a) y 82.b) de la Ley jurisdiccional de 1.956 entonces vigente. Entiende que no existe tal interés legítimo por el hecho de que dicha persona fuese titular de otra expendeduría situada a 160 metros del lugar de la litigiosa.

El motivo no puede ser admitido, ya que ha sido erróneamente formulado al amparo del artículo 88.1.c) de la Ley de la Jurisdicción . En efecto, la infracción que se denuncia es una infracción de normas, las relativas a la legitimación, y no está comprendida en absoluto en la enunciadas en el citado apartado 1.c), que se refieren a las normas reguladoras de la sentencia y a las de carácter procesal que hayan ocasionado indefensión. Es claro que las que se regulan la legitimación no forman parte de ninguno de esos dos tipos de disposiciones, puesto que ni se refieren a los artículos 67 y siguientes de la Ley Jurisdiccional , ni regulan un acto o garantía procesal. Se trata, por el contrario de una queja de infracción de las normas aplicadas por la Sentencia (aunque sean de naturaleza procesal) y que habría debido ser formulada como una infracción de las normas del ordenamiento jurídico "aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate", según establece el apartado 1.d) del artículo 88 de la Ley de la Jurisdicción .

Por lo demás, resulta evidente que el criterio de la Sala de instancia sobre la cuestión es acertado, puesto que las objeciones que plantea la parte actora respecto a la legitimación de la parte adversa en forma alguna rebaten el hecho cierto y simple de que la existencia o instalación de una expendeduría afecta necesariamente a los intereses económicos de aquéllas que se encuentren próximas. En consecuencia, una expendeduría tiene sin duda un legítimo interés económico en que cualquier otra que se instale en su proximidad lo haga de conformidad con el ordenamiento jurídico, y no de manera contraria al mismo.

Sobre el segundo motivo, relativo a la naturaleza pública del local donde se instala la expendeduría especial.

Según la parte actora, el recinto en donde se ubica el local comercial y en donde se ha autorizado la instalación de una expendeduría especial está comprendido en la previsión del artículo 13.2 del Real Decreto 2738/1986, de 12 de diciembre , sobre clasificación y provisión de expendedurías y de autorizaciones de venta con recargo, que califica de expendedurías especiales las "situadas en el interior de recintos o edificios ocupados por Organismos del Estado, Comunidad Autónoma, Municipios o Entidades de carácter público". Entiende, en efecto el actor, que la expresión "ocupado" no sólo comprende la ocupación material, sino también la posesión jurídica o mediata derivada de la titularidad del recinto; a ello añade que la sociedad pública Olimpic Moll, S.A., que gestiona el local comercial, tiene también sus oficinas en el citado recinto.

En relación con esta cuestión de fondo la Sentencia recurrida había afirmado lo siguiente:

"Quinto.- En cuanto al fondo del asunto la cuestión discutida se refiere al hecho de si la solicitante de la expendeduría se encuentra o no dentro del sector público. Así, el Sr. Abogado del Estado hace amplias consideraciones acerca de que la sociedad estatal es una entidad de carácter público por lo que en sus locales pueden instalarse expendedurías especiales.

Sin embargo, la Sección entiende que esas expendedurías sólo se pueden instalar en los locales de las distintas administraciones públicas y que a lo que hay que atender es a la ocupación del local y no a la titularidad del mismo. En efecto, el citado precepto dispone que son expendedurías especiales las "situadas en el interior de recintos o edificios ocupados por organismos del Estado, Comunidad Autónoma, Provincia, Municipios o Entidades de carácter público". Lo trascendente no es que los locales sean de propiedad de la Administración sino que, cualquiera que sea su titularidad vengan ocupados por algún órgano administrativo o entidad de carácter público.

Por ello, en el presente caso, al tratarse de un centro comercial que no está ocupado por ningún órgano perteneciente al sector público procede anular el acto por no ser posible la autorización de una expendeduría especial." (fundamento de derecho quinto)

No tiene razón la parte actora y ello por varias razones. En primer lugar, porque del tenor del precepto resulta meridianamente claro que el referido Real Decreto califica como especiales las expendedurías que se ubican en recintos donde se localizan física y materialmente administraciones o entidades públicas. No resulta, pues, admisible una interpretación tan amplia como la que propone la actora respecto a la "ocupación mediata" en razón de la titularidad del recinto, cuestión esta de la titularidad a la que no ser refiere en absoluto el precepto. En este sentido, y resultando irrelevante el dato jurídico de la titularidad del local, es claro que ni el local comercial -pese a su pertenencia a una empresa pública de gestión- ni el hecho de que las oficinas de dicha empresa de gestión estén en el propio recinto permiten considerar que éste se encuentre "ocupado" por una "entidad de carácter público". Por muy amplia que pueda ser la interpretación que se de a este concepto genérico e indeterminado, no puede calificarse como tal un centro comercial, aunque su titularidad pertenezca a una empresa pública. Este criterio resulta confirmado, como señala la parte recurrida, por la calificación del recinto en donde se instalan las expendedurías especiales como "local oficial" tanto por el propio Real Decreto 2783/1986 (artículo 17.1 ) como por la Orden que lo desarrolla (Orden del Ministerio de Economía y Hacienda de 29 de junio de 1.987, apartado sexto ).

Pero es que además, el propio Real Decreto citado contempla en su artículo 14.1 la instalación de expendedurías en establecimiento mercantiles, como sin duda lo es el local comercial afectado, como uno de los tipos de autorizaciones de venta con recargo. Y sin duda esta previsión tiene un carácter más específico y prevalente respecto a las autorizaciones de expendedurías especiales, cuyos caracteres hemos visto que no concurren en el supuesto de autos.

Debe pues ser desestimado el motivo.

Conclusión y costas.

El rechazo de los motivos en que se funda el recurso hace procedente la desestimación de éste. De acuerdo con lo prevenido en el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción , se imponen las costas a la parte actora.

En atención a lo expuesto, en nombre del Rey, y en ejercicio de la potestad jurisdiccional que emana del Pueblo español y nos confiere la Constitución,