El sistema de protección por cese de actividad del trabajo autónomo: propuestas para una futura regulación.

AutorFernando Valdés Dal-Re
CargoCatedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguri dad Social. UCM
Páginas25-46

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1. Introducción
  1. La delimitación del ámbito subjetivo o, si se prefiere, la identificación de los beneficiarios constituye, en un orden lógico-jurídico, la primera de las grandes opciones sobre la que ha de pronunciarse de manera lo más nítida y clara posible cualquier medida (o propuesta de medida) normativa destinada a regular un determinado beneficio, sea cual fuere su naturaleza (deducciones, ayudas, subvenciones, subsidios,...). Desde luego, la regla es aplicable al conjunto de prestaciones del sistema de Seguridad Social (SS), sin distinciones ni matizaciones en función del tipo de prestación o del régimen en la que la misma se inserte. Rudimentarios empirismos así lo confirman; corroboran, en efecto, que los preceptos que abren las disposiciones de cabecera de los diferentes regímenes en los que se estructura la SS o, en su caso, los preceptos que se sitúan en los lugares iniciales de los capítulos en los que dichas disposiciones regulan cada concreta prestación se dedican de modo sistemático a delimitar el universo de beneficiarios del sistema, del régimen o de la prestación.

Una vez tomada la correspondiente decisión sobre este primer aspecto, una segunda opción hace acto de presencia de inmediato en la tarea de ordenación jurídica de un beneficio público, en este caso de una prestación del sistema de SS. La configuración de una determinada prestación como un derecho jurídicamente perfecto -y no como un acto sujeto a la discrecionalidad u oportunidad de la entidad concedente- exige la definición del supuesto de hecho de la prestación misma; o, por emplear la terminología propia de ese sistema, requiere el enunciado del hecho causante. Este cumple la muy importante función de delimitar las condiciones de muy diversa índole (subjetivas, objetivas, temporales o modales, por ilustrar la idea con ejemplos significativos) que ha de reunir el beneficiario potencial para conver-

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tirse en titular de la prestación, conversión ésta que es la que le permitirá, en caso de desestimación de su petición de reconocimiento, reclamarla ante los jueces y tribunales con fundamento, precisamente, en que reúne los requisitos definidores del supuesto de hecho. El hecho causante actúa, así pues, como elemento condicionante del derecho a la prestación misma.

Innecesario resultar hacer notar, que las opciones que se acojan en relación con cada uno de estos dos temas no constituyen piezas aisladas del régimen jurídico de una prestación; no tienen una lógica propia y separada de la que tienen los restantes elementos (financiación, cotización, cuantía, duración,...) que estructuran una prestación. Por enunciar la idea con un sencillo ejemplo: la determinación del universo de beneficiario puede ya condicionar la viabilidad financiera de la prestación.

No obstante lo expuesto, a pesar de que la delimitación del ámbito subjetivo y del hecho causante conforman, en un orden lógico, los temas de apertura de un trabajo al estilo del presente, el enunciado de la Disposición Adicional 4ª de la Ley 20/2007, de 11 de julio, del Estatuto del Trabajo autónomo (LETA) viene a alterar la sistemática del propio trabajo al introducir una cuestión previa de inexcusable tratamiento; a saber, la cuestión de identificar el principio estructurador de la futura regulación de la PCA. Y es que, en efecto, la citada disposición (DA4ª) plantea problemas de interpretación jurídica acerca de la naturaleza obligatoria o voluntaria de la prestación misma. De ahí, la conveniencia de empezar el mismo abordando el sentido y el alcance, desde el doble plano político y jurídico, de la DA4ª LETA.

2. La disposición adicional cuarta de la LETA
2.1. La naturaleza del mandato conferido al gobierno
  1. La DA4ª LETA enuncia una regla jurídica encuadrable dentro del grupo de reglas denominadas secundarias o de organización. La citada disposición, en efecto, no enuncia una regla jurídica primaria; esto es, una conducta o comportamiento directamente aplicable a los trabajadores autónomos o a un colectivo de trabajadores autónomos cuya inobservancia por parte de un sujeto, público o privado, permitiría a sus titulares accionar judicialmente una pretensión de condena de hacer o de dar. Ese precepto legal se limita a formular unos mandatos destinados a los poderes públicos con vistas a organizar una futura prestación de protección social a la que denomina "prestación por cese de actividad".

    En concreto, los destinatarios son, de un lado, el Gobierno y, de otro, las Administraciones Públicas. Dando de lado por el momento este segundo destinatario, el mandato dirigido al Gobierno, que se formula en los dos primeros párrafos de la DA4ª LETA, enuncia lo que, sin mucha precisión técnica, pueden ser calificadas

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    como grandes líneas, directrices o pautas a las que debe responder el proyecto de ley que el propio Gobierno ha de reenviar a las Cortes Generales regulando un "sistema específico de protección por cese de actividad" (parr. 1º, DA4ª LETA).

    Antes de entrar en los contenidos materiales de esas líneas maestras, resulta pertinente detenerse en examinar la naturaleza del mandato al Gobierno. Y lo primero que conviene hacer notar, es que la DA4ª LETA, cuando establece las tan referidas directrices, no está instituyendo ningún mecanismo de cooperación internormativa entre el poder legislativo, las Cortes Generales, y el poder ejecutivo, el Gobierno. O por decirlo en palabras más técnicas, la citada DA4ª no formula delegación legislativa alguna al Gobierno a la que pueda resultar de aplicación el art. 82 de la Constitución Española (CE). En breve, el mandato del párrafo primero de la DA4ª LETA no equivale en modo alguno a una ley de bases por la que se autorice al Gobierno a dictar un texto articulado dentro de los "principios y criterios" y del plazo fijados por la propia ley de bases.

    Descartada de manera plena la naturaleza de delegación legislativa de la DA4ª LETA, el mandato que en la misma se enuncia tiene una menor ambición de política normativa y, lógicamente, una menor entidad política y jurídica (si es que tiene alguna). El objetivo perseguido por dicha disposición es mandatar al Gobierno para que, sin sometimiento a plazo predeterminado, elabore un proyecto de ley por el que se regule, como ya se ha hecho notar, un "sistema específico de protección por cese de actividad" (parr. 1º, DA4ª LETA). Pero repárese que este mandato no equivale a una habilitación. Dentro de la función ejecutiva que el art. 97 CE le atribuye, el Gobierno dispone de una facultad propia u originaria para elaborar cuantos proyectos de ley estime pertinentes y enviarlos a las Cortes Generales para que éstas, si así lo estiman conveniente, proceda a su tramitación y aprobación como leyes. O por enunciar la idea en otros términos, el Gobierno hubiera podido remitir a las Cortes un proyecto de ley de regulación de un "sistema específico de protección por cese de actividad" aun cuando la LETA nada hubiera previsto.

    La diferencia entre ambos supuestos reside en que, tras la inclusión en la LETA de la DA4ª, la decisión del Gobierno de elaborar el proyecto de ley ya no puede entenderse como debida a su libre iniciativa o libertad prelegislativa sino como resultado del mandato político enunciado en la DA4ª de la LETA. El principal problema que se plantea, entonces, es el de averiguar las consecuencias del incumplimiento de este mandato así como las también consecuencias de la elaboración de un proyecto de ley que no se atenga a lo que se han calificado como grandes líneas conformadoras de la futura regulación.

    En ambos casos, tanto en el supuesto de incumplimiento total como en el cumplimiento desajustado, las consecuencias son idénticas, restringiéndose las mismas a un plano estrictamente político. En el supuesto de que el Gobierno no enviara a las Cortes el proyecto de ley, éstas podrán adoptar las medidas de reprobación que consideren pertinentes, incluidas eventuales (pero poco verosímiles) mociones de censura, bien al Presidente del Gobierno bien al Ministro responsable del área; es

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    decir, el Ministro de Trabajo e Inmigración. Por su parte y en la hipótesis de que se remitiera un proyecto de ley que no se atuviera a las mencionadas directrices o pautas generales, el Congreso podrá adoptar, en función de la fuerza representativa de los diversos Grupos Parlamentarios y de las eventuales alianzas entre estos, alguna de estas tres decisiones: devolverlo al Gobierno, rechazándolo en el debate de Pleno, acordar su tramitación, introduciendo las modificaciones que se estimen pertinentes a fin de acomodarlo a las pautas de la LETA, o, en fin, acordar su tramitación y aprobarlo en los términos elaborados por el Gobierno, aun cuando éstos resulten disconformes parcial o completamente con los fijados por la DA4ª LETA. Innecesario resulta hacer notar que esta última decisión no puede ser objeto de reproche jurídico alguno, pues el eventual conflicto entre la tan citada disposición y la ley resultante habría quedado resuelto de conformidad con la primera y más importante de las reglas de solución de conflictos entre normas de idéntico rango: lex posterior derogat legi priori.

  2. Las consideraciones hasta ahora expuestas no han tenido otra finalidad...

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