Autonomía local y tutela. Un equilibrio inestable
| Autor | Manuel Rebollo Puig |
| Cargo | Catedrático de Derecho Administrativo en la Universidad de Córdoba desde 1994 |
| Páginas | 43-80 |
AUTONOMÍA 43
Autonomía local y tutela. Un equilibrio inestable
Local autonomy and legal supervision. An unstable balance
Manuel Rebollo Puig
Universidad de Córdoba (España)
ORCID: http://orcid.org/0000-0002-4803-7967
manuel.rebollo.puig@uco.es
NOTA BIOGRÁFICA
Catedrático de Derecho Administrativo en la Universidad de Córdoba desde 1994. Líneas de investiga-
ción: Fuentes del Derecho, organización, actividad, medios y control de la Administración pública, Derecho
Administrativo sancionador.
RESUMEN
La autonomía local es compatible con potestades de control otorgadas por las leyes a las Administraciones
estatal y autonómicas. Pero ello, dentro de ciertos límites que se derivan de la misma consagración de la
autonomía. Se exponen las líneas maestras de esos límites y cómo han ido evolucionando en los últimos
años hasta llegar a la situación actual que parece a la búsqueda de un nuevo equilibrio. En concreto, se
estudia la solución que a este respecto ofreció la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local. Con
ese marco, se analizan los rasgos esenciales de las principales técnicas que canalizan ese control y los
problemas que plantean. En especial, la anulación y suspensión de los actos locales; la subrogación; y las
autorizaciones y aprobaciones. También otras fórmulas alternativas y complementarias. Finalmente, se
ensaya una reconstrucción general de la tutela sobre la base de la Carta Europea de la Autonomía Local.
PALABRAS CLAVE
Autonomía local; control administrativo; tutela.
ABSTRACT
Local autonomy is compatible with the existence upon it of control powers of the State and the regional
administrations conferred by the law. But only within certain limits derived from the legal recognition of the
local autonomy itself. This paper exposes those limits and how they have evolved in recent years seeking a
new balance. Specifically, it analyses the standpoint provided by the Law establishing the Basic Regulation
of Local Government. Within this framework, it examines the main control techniques and the problems
that they pose, focusing on the annulment and suspension of the local administrative acts, the subrogation
and the authorizations and approvals. Along with those main control techniques, others alternatives and
complementary techniques are analyzed as well. Finally, a general rebuilding of the concept of tutelage is
proposed on the basis of European Charter of Local Self-Government.
KEYWORDS
Local autonomy; administrative control; legal supervision.
SUMARIO
1. AUTONOMÍA LOCAL, ADMINISTRACIÓN BAJO LA PROPIA RESPONSABILIDAD Y TUTELA.
2. EL IMPACTO DE LA CONSTITUCIÓN SOBRE LA TUTELA. A) LA TUTELA EN LA LEGISLACIÓN
Documentación Administrativa, número 6, enero-diciembre de 2019
Sección: AUTONOMÍA
DOI: 10.24965/da.i6.10764
Páginas: 43-80
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DA. Nueva Época – N.o 6, enero-diciembre 2019 – ISSN: 1989-8983 – DOI: 10.24965/da.i6.10764 – [Págs. 43-80]
PRECONSTITUCIONAL. B) AUTONOMÍA LOCAL Y TUTELA SEGÚN EL PRIMER LEGISLADOR
POSTCONSTITUCIONAL. C) AUTONOMÍA LOCAL Y TUTELA SEGÚN LAS SSTC 4 Y 14/1981. D) LA
SITUACIÓN RESULTANTE QUE RIGIÓ LA ACTUACIÓN DE LAS PRIMERAS CORPORACIONES LO-
CALES DEMOCRÁTICAS. 3. LOS CONTROLES SOBRE LOS ENTES LOCALES SEGÚN LA LEY RE-
GULADORA DE LAS BASES DE RÉGIMEN LOCAL. A) LA CONSTRUCCIÓN (O DECONSTRUCCIÓN)
LO QUE APARECE Y LO QUE NO APARECE. C) BALANCE GENERAL: LA DOMINANTE JUDICIALI-
ZACIÓN. D) EXPLICACIONES COMPLEMENTARIAS SOBRE LA REGULACIÓN DE LOS MEDIOS DE
CONTROL EN LA LRBRL. a) Los requerimientos previos no son técnicas de control o tutela. b) Potestad
de control, no mera legitimación procesal. c) Quedan al margen las competencias delegadas y las de
gestión ordinaria de los servicios autonómicos. d) Competencias de la Administración del Estado y de
las Comunidades Autónomas. 4. LA JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL INICIAL SOBRE EL SIG-
NIFICADO Y VALOR DE LA LRBRL EN CUANTO A LOS MEDIOS DE CONTROL. 5. EL ABANDONO
DE LA JURISPRUDENCIA ANTERIOR: LA LRBRL ES UNA LEY BÁSICA QUE VINCULA A LAS LEYES
AUTONÓMICAS PERO NO A LAS ESTATALES. A) LA JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL INAU-
GURADA CON LA STC 240/2006: LA LIBERACIÓN DEL LEGISLADOR ESTATAL DEL SOMETIMIENTO
A LA LRBRL. B) SOMETIMIENTO ESTRICTO DE LAS LEYES AUTONÓMICAS A LOS MEDIOS DE
ESCAPE. A) PLANTEAMIENTO. B) AUTORIZACIONES, APROBACIONES Y SIMILARES. a) Existen-
cia de autorizaciones y aprobaciones estatales y autonómicas como medios de control. b) Fórmulas
que eventualmente pueden canalizar controles equivalentes: procedimientos bifásicos e informes vin-
culantes. c) ¿Pueden las leyes autonómicas prever autorizaciones o aprobaciones de este género?.
C) SUSPENSIONES ADMINISTRATIVAS DE ACTOS LOCALES COMO MEDIDA PROVISIONAL PARA
ASEGURAR LA EFICACIA DE FUTURAS DECISIONES ESTATALES O AUTONÓMICAS. D) DECISIO-
NES ESTATALES O AUTONÓMICAS CONTRA LAS ACTUACIONES PRIVADAS ILEGALES AUNQUE
CUENTEN CON AUTORIZACIONES LOCALES. E) RECURSOS CONTRA ACTOS LOCALES ANTE
ÓRGANOS ADMINISTRATIVOS ESTATALES O AUTONÓMICOS. F) ¿EXIGENCIA DE QUE EL ENTE
LOCAL TRAMITE LA REVISIÓN DE OFICIO DE SUS ACTOS?. G) SUBROGACIONES FUERA DEL
TIDADES LOCALES. J) INFORMES PRECEPTIVOS NO VINCULANTES DE LAS ADMINISTRACIO-
NES ESTATAL O AUTONÓMICA. 7. RECAPITULACIÓN Y APUNTES PARA UNA RECONSTRUCCIÓN
ASENTADA EN LA CARTAEUROPEA DE LA AUTONOMÍA LOCAL.
1. AUTONOMÍA LOCAL, ADMINISTRACIÓN BAJO LA PROPIA RESPONSABILIDAD Y TUTELA 1
La autonomía local que proclama la Constitución (arts. 137 y 140) tiene diversas vertientes. Impone de
una parte dotar a las Administraciones locales de un cierto haz de competencias, como ha explicado antes
el profesor Baño León. Comporta reconocerles las potestades superiores, como hace el artículo 4 de la Ley
Reguladora de las Bases del Régimen Local (en adelante, LRBRL); entre ellas, destacadamente la regla-
mentaria, según ha expuesto el profesor Cano Campos. También comprende el gobierno mediante órganos
cuyos titulares son elegidos por la propia comunidad que subyace en el ente autónomo, esto es, autogobier-
no democrático, como nos explicará la profesora Díez Sastre. Y se relaciona con la suficiencia financiera y
con una cierta potestad tributaria y de gasto, en los términos que ha desarrollado el profesor Martín Queralt.
Pero, además, incluye lo que podemos llamar libre gestión de los entes locales o, como es más común decir,
administración bajo su propia responsabilidad (es la expresión del art. 7.2 LRBRL y del art. 3.1 de la Carta
Europea de la Autonomía Local, en lo sucesivo, CEAL). Ésta es la faceta de la autonomía que aquí nos
interesa. Y más concretamente trataré de exponer su configuración desde que se celebraron las primeras
elecciones locales democráticas –hace ahora cuarenta años, que es lo que aquí conmemoramos– hasta hoy,
cuatro decenios en los que esa configuración ha sufrido cambios.
Aclararé, por lo pronto, que la libertad de gestión que se predica es sólo y exclusivamente libertad frente a
otras Administraciones. No, desde luego, libertad frente a la ley y el Derecho 2. No, tampoco, exención del control
1 Proyecto de Investigación del Ministerio de Economía y Competitividad PGC2018-093760-B-I00. Grupo de investigación de la
Junta de Andalucía SEJ-196. El texto es versión ampliada de la ponencia “El control de los entes locales por la Administración local y la
autonómica” presentada en el Seminario “40 años de Régimen local democrático en España” celebrado del 24 de octubre de 2018 en
el INAP, dirigido por el profesor BAÑO LEÓN y coordinado por la profesora ALARCÓN SOTOMAYOR.
2 Al contrario: ni esta vertiente de la autonomía local ni ninguna otra afecta al pleno sometimiento a la ley y al Derecho de los
entes locales; sometimiento en los mismos términos que todas las Administraciones y, por tanto, en algunos ámbitos (los que supongan
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judicial o del parlamentario canalizado en su caso por sus comisionados como el Defensor del Pueblo (y equiva-
lentes autonómicos) o el Tribunal de Cuentas (o sucedáneos autonómicos) 3. Y que, aunque se hable de gestión
bajo la propia responsabilidad, poco tiene que ver con la institución de la responsabilidad en sentido estricto 4.
Centrados en esa libertad frente a otras Administraciones, hay que afirmar que no excluye por completo
las intromisiones, injerencias o controles de esas otras Administraciones. La autonomía local –concretamen-
te esa faceta de la libre gestión bajo su propia responsabilidad– tiende a su reducción, no a su total elimina-
ción. Es compatible con esas intromisiones en cuanto estén justificadas por los principios de colaboración
y de coordinación interadministrativas. Y, más allá de ésas, por otras que, según aquí se defenderá, tienen
diverso fundamento y fin: las que se establecen al servicio de la unidad ordinamental y de la legalidad 5, y en
beneficio, no predominantemente de la Administración estatal o autonómica (si acaso cabe decir en benefi-
cio del Estado global) ni del ejercicio de sus concretas competencias, sino del interés general en abstracto y
hasta del mismo ente descentralizado o, si se prefiere, de sus administrados frente a la lesiva gestión de las
autoridades descentralizadas. Estas últimas intromisiones son las que me ocuparán.
Esas otras intromisiones se presentaban bajo el término de tutela. Y, aunque haya parecido una pala-
bra maldita, ése es el término (y el concepto) que utilizaré. Fue desterrado del vocabulario legal y doctrinal
cuando se proyectaba sobre los entes locales por peyorativo al evocar a la homónima institución que el
Derecho Civil prevé para los incapaces 6. En su lugar, aunque se propusieron otros términos (supervisión,
fiscalización), se ha hecho común hablar simplemente de control administrativo 7. Pero usaré el de tutela
porque mantendré el concepto, y lo hago sin ningún afán de heterodoxia ni para dar gato por liebre. Son
otras las razones que me llevan a esa opción. Primera, porque el término control administrativo, dema-
siado vago e inexpresivo, lleva a incluir en el mismo saco cosas diversas 8. Segunda, porque en otros
ámbitos se sigue hablando con normalidad de tutela 9. Tercera, porque hasta en nuestra legislación local
se ha rescatado el término tutela 10. Y, cuarta, porque con la tutela como supraconcepto se puede realizar
restricciones a la libertad genérica de los ciudadanos) vinculación positiva a la ley. Es terminante M. SÁNCHEZ MORÓN (1990): La
autonomía local. Antecedentes históricos y significado constitucional. Madrid: Civitas, pág. 180. Conste, sin embargo, que la idea con-
traria, la de una simple vinculación negativa a la ley de los municipios, se ha extendido en España. Pero es infundada y peligrosa. Aquí
basta dejar claro que esa idea errónea nada tiene que ver con la libre gestión bajo la propia responsabilidad.
3 J. L. RIVERO YSERN (2014): Manual de Derecho local. Madrid: Civitas. 7.ª ed., págs. 602-603.
4 Sólo remotamente se relaciona con ella: si una Administración gestiona sus asuntos sin intromisiones de las otras, deberá res-
ponder política y jurídicamente (incluida la responsabilidad patrimonial) por su mala gestión; y las otras Administraciones sólo excepcio-
nalmente, en función de las potestades de tutela que tengan, serán responsables política y hasta jurídicamente. Que cada palo aguante
su vela. Pero la situación cambia si la Administración de tutela ha podido alterar el acto local o ha actuado por subrogación o disuelve
la corporación y nombra una comisión gestora… Vid. L. MARTÍN REBOLLO (2006): “Cantabria”, en Informe Comunidades Autónomas,
págs. 289-294; T. FONT I LLOVET (2006): “Autonomía local y Estatutos: crónica de un compromiso”, en Anuario del Gobierno Local,
págs. 16-17; y M. ALMEIDA CERREDA (2008): “¿Es necesario un nuevo modelo de controles sobre los entes locales?”, en Revista
d’Estudis Autonòmics i Federals, núm. 6, págs. 220-221.
5 L. COSCULLUELA MONTANER (1991): “El control de la acción administrativa municipal”, en Estudios jurídicos en conmemo-
ración del X aniversario de la Facultad de Derecho. Córdoba: Universidad de Córdoba, pág. 166.
6 No sólo entre nosotros tras la Constitución. Hasta en Francia, donde contaba con gran tradición, el legislador quiso evitar la
palabra. J. R. PARADA VÁZQUEZ (2007): La segunda descentralización: del Estado autonómico al municipal. Cizur Menor (Navarra):
Thomson Civitas, págs. 139-141; y del mismo PARADA (2015), “La Administración local en España”, en M. LORA-TAMAYO VALL-
VÉ (dir.): Manual de Derecho local, págs. 57-60. Madrid: Iustel. 3.ª ed. E incluso en el tardofranquismo, como se verá, la Ley 41/1975
la eliminó por peyorativa.
7 L. COSCULLUELA MONTANER (2019): Manual de Derecho Administrativo. Cizur Menor (Navarra): Civitas. 30.ª ed., pág. 207:
«tutela y control (…) quieren significar jurídicamente lo mismo, aunque en la actualidad para realzar la autonomía de los entes someti-
dos a estas técnicas, se prefiera el término control». Pero tampoco el término control sacia a los más radicales. De hecho, la redacción
inicial de la LRBRL ni siquiera hablaba de control sino más asépticamente de «relaciones interadministrativas». Parece que «el término
“control” (…) tiene una resonancia dirigista que, en último término, lo hace poco simpático al mismo concepto constitucional de autono-
mía», dice A. JIMÉNEZ-BLANCO (2011): “Las relaciones interadministrativas de supervisión y control”, en MUÑOZ MACHADO, S. (dir.):
Tratado de Derecho municipal, I. Madrid: Iustel. 3.ª ed., pág. 589.
8 Junto con otras variadas, entre ellas, y es lo que más me interesa diferenciar como se verá, las que son expresión más bien
de la coordinación imperativa u obligatoria, que yo pretendo diferenciar de las de tutela propiamente dicha, aunque normalmente se
confunden o hasta identifican.
9 Así, en relación con los entes locales inframunicipales se habla con normalidad de tutela. Lo hace incluso el TC. Y aquí se da
la singular circunstancia de que la Administración que ostenta potestades de tutela es el municipio. Vid. R. PIZARRO NEVADO (2002):
Las entidades de ámbito territorial inferior al Municipio. Granada: CEMCI, págs. 204-205. Fuera del ámbito local, ejemplo sobresaliente
es el de la Ley 4/2014, de 1 de abril, Básica de las Cámaras Oficiales de Comercio, Industria, Servicios y Navegación, que está plagada
de referencias explícitas a la tutela y a la «Administración tutelante». Y, por cierto, ya que esa Ley usa la expresión «Administración tu-
telante», permítasenos también que la utilicemos nosotros esporádicamente aunque no existe tal palabra malsonante en el Diccionario.
10 La LRBRL, tras la reforma operada por la Ley 27/2013 de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local, ya no
tiene remilgos en hablar de tutela: hasta en cinco ocasiones habla de «tutela financiera» (arts. 7.4, 13.1, 26.2 y 116 bis, más DA 2.ª. 5 y
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