Autonomía financiera de las comunidades autónomas. Compensación de obligaciones entre estado y comunidades autónomas.

AutorRaúl López Fernández
CargoAbogado del Estado de la Asesoría Jurídica de la Secretaría de Estado de Presupuestos y Gastos
Páginas474-488

    Informe elaborado el 14 de diciembre de 2000 por don Raúl López Fernández, Abogado del Estado de la Asesoría Jurídica de la Secretaría de Estado de Presupuestos y Gastos.

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Habiendo solicitado V. I. informe a esta Abogacía del Estado sobre la posibilidad y procedimiento de compensación de las deudas de la Comunidad Autónoma de XX derivadas de los préstamos otorgados para el saneamiento del INSALUD con los créditos derivados de su participación en los ingresos del Estado, se emite en el siguiente sentido:

1. Mediante Real Decreto-Ley 6/1992, de 13 de noviembre, el Estado concede un préstamo a la Seguridad Social por importe de 280.558 millones de pesetas destinados al saneamiento del INSALUD. El préstamo será reembolsado al Estado por la Seguridad Social en un plazo máximo de diez años a partir del ejercicio 1995. Este Real Decreto-Ley es convalidado mediante Resolución del Congreso de los Diputados de 10 de diciembre de 1992.

2. El artículo 11 de la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 1993 establece que el Estado concede un préstamo a la Seguridad Social por importe de 140.282 millones de pesetas con la misma finalidad que el mencionado en el punto anterior. La cancelación de este préstamo se ajustará a la forma de financiación del incremento de gasto del INSALUD en 1991, previsto en el art. 11 de la Ley 31/1990, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1991. Page 475

3. El artículo 11 de la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 1994 establece que el Estado concede un préstamo a la Seguridad Social por importe de 140.282 millones de pesetas con la misma finalidad que el mencionado en el punto anterior, cuya cancelación se realizará en las mismas condiciones.

4. Mediante Real Decreto 446/1994, de 11 de marzo, se traspasan a la Comunidad Autónoma de XX funciones y servicios relativos al INSALUD.

5. Con fecha 20 de diciembre de 1994 el entonces Secretario de Estado de Hacienda dirige carta al Consejero de Economía y Hacienda de XX, en la que, contestando a un escrito del Consejero de Economía y Hacienda de XX de 21 de noviembre de 1994, no admite su propuesta y liquida los intereses correspondientes.

6. Con fecha 9 de octubre de 1998 el Secretario de Estado de Presupuestos y Gastos dirige carta al Consejero de Economía y Hacienda de XX requiriendo el pago de la cantidad adeudada.

7. Con fecha 27 de enero de 1999 el Consejero de Economía y Hacienda de XX dirige carta al Secretario de Estado de Presupuestos y Gastos delegando el pago requerido, la cual va acompañada de copia del informe emitido por el Servicio Jurídico de XX.

8. Con fecha 2 de febrero de 1999 la Dirección General de Presupuestos emite informe discrepando del criterio de la Comunidad Autónoma de XX y proponiendo la compensación como forma de extinción de la deuda.

9. El mismo día 2 de febrero de 1999, el Secretario de Estado de Presupuestos y Gastos remite carta al Consejero de Economía y Hacienda de XX reiterando el criterio mantenido.

10. Con fecha 26 de marzo de 1999 el Consejero de Economía y Hacienda de XX remite carta al Secretario de Estado de Presupuestos y Gastos en la que reitera el criterio anterior.

11. Con fecha 20 de abril de 1999 el Secretario de Estado de Presupuestos y Gastos vuelve a reiterar mediante carta remitida al Consejero de Economía y Hacienda de XX el criterio expuesto en escritos anteriores.

Fundamentos de derecho

I. La primera de las cuestiones sobre la que hay que pronunciarse es la relativa a la procedencia o no de la figura de la compensación, es decir, si la compensación como instrumento de cancelación de los créditos concurrentes hasta la cuantía común se ve afectada por la naturaleza jurídica Page 476 de los sujetos titulares de los créditos y deudas concurrentes, Estado y Comunidad Autónoma de XX.

Así planteada la cuestión, el problema deriva de si la utilización del Instituto de la Compensación puede ser calificada como intromisión en el ámbito de la autonomía financiera de la Comunidad Autónoma de XX.

La autonomía financiera, solemnemente reconocida a las Comunidades Autónomas en el artículo 156.1 de la Constitución Española (CE) viene siendo caracterizada como la atribución a las Comunidades Autónomas de poderes legislativos y facultades administrativas tendentes a articular su propio sistema de ingresos y gastos públicos.

Desde esta perspectiva, el Tribunal Constitucional ha establecido la imposibilidad de que el Estado imponga a las Comunidades Autónomas limitaciones a la plena disponibilidad de sus ingresos en orden al destino o aplicación final de los mismos. Así, en sentencia STC 201/1998 (Fundamento jurídico 4) dispone:

La autonomía financiera de las CC.AA., reconocida en los artículos 156.1 de la Constitución y 1.1 de la LOFCA exige la plena disposición de medios financieros para poder ejercer, sin condicionamientos indebidos y en toda su extensión, las competencias propias, en especial las que se configuran como exclusivas, suponiendo una limitación de las mismas las intervenciones que el Estado realice con rigurosos controles que no se manifiesten imprescindibles para asegurar la coordinación de la política autonómica en un determinado sector económico con programación, a nivel nacional, que haya realizado el Estado, en uso de las competencias que a tal efecto le confiere la Constitución.

Las subvenciones concedidas para la realización de los programas deben, pues, considerarse transferencia presupuestaria que dotan, en régimen descentralizado, los Presupuestos de la C.A., y, sin que su afectación a programas específicos pueda utilizarse para privarle de la gestión que le corresponde, en cuanto competencia de mera ejecución.

No es aceptable, por tanto -salvo la expedición de los documentos contables necesarios para la disposición de los fondos por las CC.AA.- que el control de su gasto público por el Estado, de indiscutible aplicación a las subvenciones que constan en los Presupuestos Generales del mismo, pueda llevar a que una mera comunicación administrativa establezca un control incompatible con las exigencias de la autonomía financiera de que gozan las CC.AA., dejando en manos del Director General de la Producción Agraria la disposición o reserva de los créditos y, por tanto, la determinación de sus definitivos importes y condiciones supeditando además el libramiento, es decir, el efectivo ingreso de las cantidades a transferir a la remisión previa de una información normalizada en la que consten la relación de beneficiarios y el objeto y cuantía de las subvenciones aprobadas en el trimestre precedente. Page 477

Se caracteriza así la autonomía financiera como ausencia de limitación en cuanto al destino final de los fondos percibidos por la Comunidad Autónoma, de forma que la autonomía financiera es incompatible con cualquier actuación que suponga un control de la actuación de la Comunidad Autónoma dentro de su ámbito competencial, salvo que sea imprescindible para asegurar la coordinación de la política autonómica con la programación realizada por el Estado en un determinado sector económico. Como medidas de control injustificadas se caracteriza la reserva de créditos, condicionada a la remisión de determinada documentación, a que se refiere la sentencia transcrita.

Del mismo modo el Tribunal Constitucional en STC 13/1992 (Fundamento jurídico 7) realizó una caracterización de la autonomía financiera diferenciando su significación en los ámbitos de ingresos y gastos, disponiendo:

Ante todo conviene recordar, como uno de los rasgos característicos del sistema de financiación de las Comunidades Autónomas diseñado por la LOFCA, en el marco de la Constitución, que la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas viene definida en el bloque de la constitucionalidad más por relación a la vertiente del gasto público -y si acaso a la de las transferencias de ingresos procedentes de la Hacienda estatal y que constituyen un derecho de crédito frente a ésta a favor de las Haciendas autonómicas (las participaciones en los ingresos del Estado, las transferencias del Fondo de Compensación Interterritorial y las asignaciones complementarias que se establezcan en los Presupuestos Generales del Estado conectadas directamente a la prestación de los servicios públicos fundamentales de la competencia de las Comunidades Autónomas, e incluso si así se prefiere los tributos cedidos)- que por relación a la existencia y desarrollo de un sistema tributario propio con virtualidad y potencia recaudatoria suficientes para cubrir las necesidades financieras de la Hacienda autonómica. Se configura así un sistema de financiación apoyado en mecanismos financieros de transferencias desde el Estado.

Claro está que dentro de un sistema de financiación autonómica así concebido -con un fuerte predominio de las fuentes exógenas de financiación- la autonomía presupuestaria de las Comunidades Autónomas, esto es, su capacidad para disponer libremente de sus recursos financieros, asignándolos a los fines mediante programas de gasto elaborados según sus propias prioridades -y ello, desde luego, dentro del respeto a los principios constitucionales de solidaridad entre todos los españoles y de...

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