La autonomía provincial. Su dimensión en la Constitución y en la legislación básica

AutorMayte Salvador Crespo
Cargo del AutorUniversidad de Jaén - Área de Derecho Constitucional
Páginas121-168

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1. Consideraciones generales

La Constitución de 1978, siguiendo una larga tradición legislativa que se remonta a la Constitución de Cádiz, construye el régimen local sobre los municipios y las provincias, y las entidades insulares, configurándose así como uno de los pilares de la nueva organización territorial del Estado. Fiel también a las constituciones precedentes, en las cuales la Administración local apenas había merecido unas cuantas menciones, la norma fundamental dedica tres artículos a las entidades locales (artículos 140,141 y 142), aparte de las referencias directas que se contienen en otros dos artículos (artículos 133. 2 y 137 de la CE). Además, se pueden encontrar otra serie de referencias más indirectas, relacionadas con la intervención de las entidades locales en los mecanismos de acceso a la autonomía descritos en la Constitución, como es el caso de los artículos 143,144,146,151 y de las disposiciones transitorias 3,4 y 5. Sin embargo, estos pocos preceptos bastan para poner de manifiesto aspectos tan importantes como la atribución del gobierno y la administración de los municipios y las provincias a sus respectivas corporaciones de carácter representativo (artículo 140); la atribución en régimen de autonomía de las gestión de sus propios intereses (artículo 137); la posibilidad de establecer y exigir tributos, de acuerdo con la Constitución y con las leyes (artículo 133.2); la suficiencia financiera para el desempeño de sus funciones (artículo 142), y finalmente la necesidad de ley para la atribución de competencias a las entidades locales (artículo 142).

2. Clases de entidades locales y normas reguladoras de su organización

En la Constitución, la "Administración local" es una materia compartida, en cuanto a su configuración legal, entre el Estado y las comunidades autónomas: las bases, es decir, lo que debe ser común a todas las comunidades autónomas, corresponden al Estado (artículo 149.1.18), mientras que el desarrollo de esas bases corresponde a las comunidades autónomas. La Administración local está compuesta por un gran número de organizaciones dotadas de personalidad jurídico-pública que comúnmente se han clasificado como "entidades territoriales" y "entidades no territoriales". Las enti-dades locales territoriales son el municipio, la provincia y la isla. Estas entidades,

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según los preceptos constitucionales mencionados, se caracterizan por disponer de una serie de potestades administrativas propias, como la potestad reglamentaria, tributaria, sancionadora, etc. Frente a estas entidades territoriales, las entidades no territoriales se identifican con los organismos autónomos, las fundaciones o los consorcios locales. A diferencia de las primeras, se trata de entidades que dependen para su creación y supresión de una entidad territorial y que por tanto no gozan de las características mencionadas como propias de las entidades locales territoriales.

En el conjunto de las entidades locales territoriales, puede distinguirse a su vez entre "entidades locales necesarias o garantizadas" y "entidades locales potestativas o no garantizadas", que responde al reparto de la materia régimen local entre el Estado y las comunidades autónomas. Las entidades locales garantizadas son aquellas expresamente mencionadas en la Constitución -municipio, provincia e isla-, que no pueden ser objeto de supresión o modificación por parte del legislador ordinario, ya sea estatal o autonómico. Las entidades locales no garantizadas son aquellas que pueden ser creadas y modificadas por el legislador autonómico (como las comarcas o las áreas metropolitanas), o por otras entidades locales garantizadas (como las mancomunidades de municipios).

La Ley reguladora de las bases del régimen local, al desarrollar las previsiones constitucionales sobre este punto, establece igualmente en su artículo 3 que "son entidades territoriales" de carácter necesario, por imperativo constitucional, el municipio, la provincia y la isla en los archipiélagos balear y canario; y sin mencionar el calificativo de territorial, amplía la consideración de entidades locales a aquellas otras cuya creación remite, a través de los condicionamientos y procedimientos que la propia Ley expresa, a la legislación autonómica:

-Las entidades de ámbito territorial inferior al municipal, instituidas o reconocidas por las comunidades autónomas conforme al artículo 45 de esta Ley.

-Las comarcas y otras entidades que agrupen varios municipios, instituidas por las comunidades autónomas de conformidad con esta Ley y los correspondientes estatutos de autonomía.

-Las áreas metropolitanas. Las mancomunidades de municipios.

La regulación legal transcrita opta por la distinción entre entidades territoriales y no territoriales, y sustituye a una clasificación anterior que diferenciaba entre enti-dades locales mayores y entidades locales menores, pero ni una ni otra parecen adecuadas para calificar a unas entidades a las que nos parece difícil negarles su carácter de organización del territorio. Al margen del carácter obligatorio y potestativo del que gozan unas y otras entidades, la distinción establecida en la LRBRL tampoco aclara si de la pertenencia a una u otra categoría pueden desprenderse implicaciones competenciales para cada una de ellas.272 Así, el artículo 4 de la LRBRL

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recoge las funciones que "en todo caso" corresponden al municipio, la provincia y la isla, mientras que las potestades que pueden desempeñar las entidades locales no territoriales se dejan en manos del legislador autonómico, que va a ser el encargado de su concreción. De este modo, tanto constitucional como estatutariamente, las comunidades autónomas gozan de una amplia discrecionalidad a la hora de determinar su estructura territorial.273 Sin embargo, esto no quiere decir que las comunidades autónomas tengan carta blanca en la configuración de las entidades no territoriales hasta el punto de poder equipararlas en funciones con las entidades calificadas como necesarias por la Constitución.

Por lo que respecta a la organización de las entidades locales, ésta se encuentra regulada sustancialmente en las siguientes normas:

(i) La Constitución de 1978, concretamente en los artículos 140 (municipio) y 141 (provincia e isla), sin perjuicio del resto de artículos constitucionales mencionados al comienzo que inciden en la regulación de estas entidades.

(ii) La Carta Europea de la Autonomía Local (CEAL), que es un tratado internacional que fue ratificado por España el 20 de enero de 1988.

(iii) Las disposiciones sobre organización de las entidades locales derivadas de la legislación del Estado:

-La Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases del régimen local (LRBRL). -El Texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de régimen local, aprobado por el Real decreto legislativo 781/1986, de 18 de abril (TRRL).

-El Reglamento de organización, funcionamiento y régimen jurídico de las enti-dades locales, aprobado por el Real decreto 2568/1986, de 28 de noviembre (ROF).

(iv) El conjunto de normas dictadas por las comunidades autónomas en materia de Administración local dentro de los parámetros fijados por la LRBRL.

(v) Las disposiciones que sobre su propia organización, en ejercicio de su derecho a la autonomía, pueden dictar las entidades locales siempre que respeten tanto la legislación estatal básica como la legislación autonómica (reglamentos orgánicos municipales y provinciales).

3. La provincia en la Constitución española de 1978

El régimen actual de la provincia y de su órgano de gobierno, la Diputación provincial, se recoge en la Constitución española de 1978. Por un lado, el artículo 137, ya mencionado, establece a las provincias como un elemento básico de la organización territorial del Estado y les garantiza la autonomía para la gestión de sus res-

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pectivos intereses. De esta forma, la provincia se consolida como un ente indisponible, dotado de autonomía, con personalidad jurídica propia diferente a la del Estado, las comunidades autónomas y los municipios. Por otro, el artículo 141.1 afirma que "es una entidad local con personalidad jurídica propia, determinada por la agrupación de municipios y división territorial para el cumplimiento de las actividades del Estado. Cualquier alteración de los límites provinciales...

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