Bases para una reforma de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de promoción de la autonomía personal y atención a las personas en situación en dependencia

AutorDiego Latorre Martínez
CargoJefe de Servicio de Prestaciones Sociales. Consejería de Servicios Sociales. La Rioja
Introducción

La Ley 39/2006, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de dependencia (en adelante Ley 39/2006) fue objeto desde sus primeros borradores de discusiones políticas y doctrinales sobre la constitucionalidad de la misma (en este sentido, pueden resultar ilustrativos los Dictámenes 128/07 o 29/2010 del Consejo Consultivo de La Rioja, emitidos en relación con reglamentos dictados en el marco del Sistema Riojano para la autonomía personal y atención a las personas en situación de dependencia1). No es objeto de este artículo polemizar sobre esta materia, puesto que el marco normativo definido en la Ley de la Dependencia, ha sido asumido por las Leyes de Servicios Sociales denominadas de "cuarta generación", con lo que los problemas y las deficiencias que -a mi juicio- se derivan de la actual configuración legal estatal tienen hoy también un alcance autonómico, derivado de la incorporación de los principios y aspectos básicos de la Ley 39/2006 en el acerbo autonómico2. En cambio, sí que abordaré determinados excesos de la normativa estatal que vacían la competencia autonómica en la materia, la cuál -no olvidemos-está estatutariamente asumida como "exclusiva".

Tampoco es objeto directo de este trabajo determinar el impacto económico que pueden tener las medidas aquí propuestas, si bien no comparto las conclusiones del diario Expansión3 que basándose en el informe encargado por el Ministerio de Economía y Hacienda a expertos independientes del Instituto de Estudios Fiscales (IEF), concluye que la Ley de la Dependencia "arrastra un agujero de 25.000 millones de euros derivado del ahorro de la Administración al encargarse las familias de sus enfermos (el 47,8% en febrero)", y ello por dos motivos:

1) el porcentaje de personas dependientes que perciben la prestación económica para cuidados en el entorno familiar es muy superior al 47,8%; dicha cifra es el porcentaje de prestaciones para cuidados en el entorno sobre el total de las concedidas (815.662), pero hay muchos dependientes que reciben más de una (de hecho la ratio de prestaciones por persona beneficiaría a 1 de febrero de 2011 era de 1,20), por lo que lo correcto es calcular el porcentaje del total de prestaciones para cuidados en el entorno con relación a las personas beneficiarías (681.662) lo que nos da un porcentaje del 57,22 % a 1 de febrero (56,92% a 1 de junio).

2) No considero posible establecer una estimación rigurosa del coste que la atención de estas personas a través de servicios públicos pudiera suponer, ya que no se puede determinar de qué servicios serían destinatarios, siendo los costes muy distintos en función del tipo de servicio (centro residencial o ayuda a domicilio, por ejemplo). Pero además, debe tenerse muy en cuenta que la demanda no sería la misma, ya que los servicios públicos llevan copago, por lo que si se optase por una solución como la que propone este estudio de eliminar la prestación para cuidados en el entorno familiar (la única que no supone un coste económico para el dependiente y su familia) muchos dependientes no demandarían ningún servicio por no tener que hacer frente al copago -por muy bajo que se estableciera- o directamente porque por razones de otra índole desean que el dependiente sea atendido exclusivamente por sus familiares.

No podemos olvidar, si queremos hacer un estudio riguroso del Sistema de Dependencia, que la Ley de Dependencia se gestó en un escenario de bonanza económica y se está gestionando en un momento de crisis económica.

Lo que sí considero importante señalar es que -desde el punto de vista económico- en el caso de las prestaciones para el cuidado en el entorno familiar el coste es en realidad un gasto, ya que la atención asistencial es la misma con o sin prestación, mientras que en el caso de los servicios o de las prestaciones vinculadas a un servicio, el coste es una inversión, puesto que mejora la atención del dependiente y genera empleo en el sector productivo de los servicios sociales.

Finalmente, parece necesario aclarar que todo cuanto se afirma en este trabajo responde exclusivamente a una opinión personal, formada desde la experiencia en la gestión del Sistema y del estudio sobre los diversos aspectos del mismo, que he venido realizando durante los años de vigencia de la Ley.

Llegados a este punto, una eventual reforma de la Ley de Dependencia podría articularse sobre las siguientes bases:

1a Base: Un nuevo concepto sobre la universalidad del derecho de dependencia

El artículo 3 b) de la Ley 39/2006, establece que la misma se inspira, entre otros, en el principio de "la universalidad en el acceso de todas las personas en situación de dependencia". Dicho principio se ha interpretado en la práctica, como que todas las personas valoradas con un grado y nivel de dependencia con derecho a prestaciones -según el calendario de entrada en vigor de la Ley- deben tener al menos un servicio o una prestación económica, ya que de lo contrario no se haría efectivo el derecho. Es por ello por lo que se están reconociendo tantas prestaciones económicas para cuidados en el entorno familiar -según veremos en el siguiente apartado-, puesto que se está configurando como la prestación supletoria del Sistema: "si no puedo darle/ no quiere un servicio, le concedo una prestación económica".

Sin embargo, esa teoría requeriría que dicha prestación económica fuese incondicional, a modo de una pensión de dependencia; dicho de otra manera, que se otorgase a todas las personas que teniendo reconocido un grado y nivel con derecho a prestaciones, no pudieran/quisieran acceder a servicios. Y ello no es así, ya que todas las normativas autonómicas y el reciente Real Decreto 175/2011, que regula los servicios y prestaciones para los dependientes moderados (posteriormente analizaremos la incongruencia de dicha regulación parcial), establecen requisitos de acceso para esta prestación económica. Por ello, se dan casos de personas que no pudiendo acceder a servicios al no existir en su localidad, no cumplen tampoco los requisitos de acceso a la prestación económica, por lo que no disfrutan de ninguna prestación del Sistema. El caso más habitual es el de un dependiente de edad avanzada que no tiene familia y es atendido por una empleada de hogar (modalidad de atención no admitida en la Ley 39/2006). Se encuentra perfectamente atendido y cuidado; no requiere otros servicios, ya que la persona contratada cubre las 24 horas de atención, pero no puede acceder a ninguna de las prestaciones del SAAD.4

Por ello, el concepto de universalidad del acceso debe -a mi juicio- entenderse como la posibilidad de disfrutar de los servicios públicos recogidos en el Catálogo, y de no existir, el poder disponer de una prestación económica para adquirirlos en el mercado. Ello implicaría un cambio esencial en el modelo, ya que la persona dependiente podría elegir el servicio que considerase más adecuado, sin necesidad de consensuar un Programa Individual de Atención, según exige el artículo 29 de la Ley. ¿Por qué "consensuar" en lugar de "elegir" el modelo de atención? ¿Qué se hace si no hay "consenso"?.

Me parece correcto que el trabajador social informe sobre la modalidad más adecuada, e incluso que pueda diagnosticar la inadecuación de un recurso, pero existiendo varias modalidades de atención igualmente válidas, lo lógico es que el dependiente demande aquella que prefiera (obviamente, partiendo de que cumple los requisitos exigidos para su acceso). Esta interpretación hace innecesaria la prestación económica de cuidados en el entorno, puesto que ya no va a ser necesario "darle algo a todos", sino que "todos tendrán derecho a algo", que es justamente lo contrario.

2a Base: Potenciar el carácter prioritario de los servicios

En primer lugar, debo aclarar que cuando hablo de servicios no me estoy refiriendo a lo que la Ley considera servicios (servicios públicos), sino a las distintas modalidades profesionales con arreglo a las que se pueden prestar los mismos. Es decir, que si bien parece lógico que sean prioritarios los servicios públicos sobre los privados, lo verdaderamente relevante para que se preste a las personas dependientes un servicio de calidad y se genere empleo, es que el servicio se preste por profesionales, no por familiares, por muy buena voluntad que pongan éstos.

Si bien los artículos 14.4 y 18 de la Ley 39/2006 regulan la Prestación económica para cuidados en el entorno familiar como excepcional, la gestión de estos años ha demostrado que esta prestación es la más demandada por las personas con dependencia. Si partiendo de las estadísticas oficiales del IMSERSO a...

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