Autonomía reguladora ambiental y libre circulación de bienes
| Autor | Nicolas de Sadeleer |
| Cargo del Autor | Saint Louis University (Bruselas) Cátedra Jean Monnet Profesor invitado UCL |
| Páginas | 37-78 |
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Si bien desde principios de la década de 1970 las políticas medioambien-tales, tanto nacionales como internacionales, se centraban en la regulación de «fuentes puntuales» de contaminación –instalaciones clasificadas, vertidos en aguas, vertederos, terrenos industriales abandonados, etc.–, a lo largo de la década de 1990 fueron progresando gradualmente hacia el control de la contaminación difusa. A pesar del hecho de que la producción industrial y energética sigue constituyendo una importante fuente de emisiones contaminantes, el crecimiento de las emisiones tiene que ver con el consumo. De hecho, el aumento del consumo de productos y servicios agrava la presión ejercida sobre el medio ambiente. El enfoque tradicional de los procesos de producción ya no resultaba adecuado para salvaguardar el medio ambiente. Ante esta situación, tanto la UE como sus Estados miembros han ido estableciendo una serie de normas sobre productos orientadas a la mejora de la protección medioambiental.
Teniendo en cuenta los distintos enfoques sobre normativa de productos que se desarrollan por toda la UE, surge el temor de que se levanten nuevas barreras al libre comercio. Para algunos, bajo las medidas nacionales que regulan los productos y servicios para la protección del medio ambiente subyace una política neoproteccionista. De hecho, una mejor protección del medio ambiente a través de la limitación de la salida al mercado o del uso de productos y sustancias peligrosas podría constituir un pretexto plausible para reforzar la competitividad de las empresas nacionales.
Es más, tal estrategia puede resultar más insidiosa mediante el uso de medidas que se aplican sin distinción a los bienes tanto domésticos como importados. ¿Deberían dejarse a un lado estas normas domésticas en favor de la libre circulación de bienes, considerada por el Tribunal de Justicia como «uno de los
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principios fundamentales del Tratado»3y por la mayoría de los autores como un componente esencial del proceso de integración europea? Puesto que lo establecido en el Tratado acerca de la libre circulación ha de ser entendido en tér-minos generales, ¿corresponde a los tribunales interpretar restrictivamente las medidas medioambientales previstas en el TFUE respecto de la libre circulación de mercancías?
Existen dos modos de determinar la compatibilidad de las medidas ambien-tales tomadas por los Estados miembros con las libertades económicas fundamentales como la libre circulación de bienes: la armonización positiva y la negativa. O bien la medida se evaluará desde la perspectiva del derecho derivado como en el caso de la armonización completa, o bien se observará que la medida va más allá del alcance de las directivas y normas existentes, en cuyo caso su legalidad se evaluará directamente desde la perspectiva del derecho de los Tratados. Eso requiere una pequeña explicación.
En primer lugar, a falta de armonización a través de directivas o reglamentos, o si la armonización mediante medidas de la UE adoptadas habitualmente con arreglo a los artículos 192 a 114 TFUE no se considera completa, se aplica lo dispuesto en el TFUE sobre libre circulación de mercancías (arts. 28, 30, 34, 35 y 110 TFUE). Estas disposiciones prohíben a los Estados miembros restringir la libre circulación (armonización negativa). El alcance de estas normas tiende a variar en función de la categoría legal a la que pertenezcan: a cada obstáculo a la libre circulación de mercancías le corresponde una prohibición regulada por normas específicas. Además, estas disposiciones son mutuamente excluyentes.
En segundo lugar, la regulación de productos y servicios que dañan el medio ambiente con frecuencia se rige por normas adoptadas por las instituciones de la UE (armonización positiva) en el marco previsto por el TFUE4. En tal caso, la libre discreción de las autoridades nacionales para regular el comercio de bienes se limita a medida que se intensifica la armonización. Por ejemplo, la armonización con arreglo al artículo 114 TFUE sobre normas relativas a la comercialización de numerosos productos, como sustancias peligrosas, fertilizantes, insecticidas, biocidas, OGM, turismos, camiones, aeronaves, embarcaciones o equipos eléctricos y electrónicos, crea un marco legal preciso que limita la capacidad de los Estados miembros para establecer sus propias normas sobre productos. La ventaja de dicha armonización es innegable para los productores
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y distribuidores, ya que permite la fijación de unas normas medioambientales en el ámbito del mercado interno que posteriormente rigen la comercialización de productos y su libre circulación dentro de ese mercado. Dado que esa armonización positiva determina el margen de maniobra del que disponen los Estados miembros con mayor precisión que el cambiante enfoque contencioso, se ha preferido a la armonización negativa.
Por principio, la armonización del mercado interior se opone a la autonomía reguladora del Estado miembro. A modo de ejemplo, muchas directivas y reglamentos con base legal en el artículo 114 TFUE tienen como objetivo facilitar el libre comercio, además de proteger los intereses no comerciales. Sin embargo, las cosas no son tan sencillas. Por un lado, los apartados 4 a 10 del artículo 114 TFUE autorizan a los Estados miembros para establecer una protección reforzada; por otro, sectores completos del derecho medioambiental derivado priorizan la armonización mínima sobre la plena. Tal es el caso de las normas aprobadas con arreglo al artículo 192 TFUE5, que innegablemente reflejan un cierto grado de flexibilidad normativa para la adopción de este tipo de medidas nacionales que regulan los productos en detrimento de la armonización plena.
Así, a pesar del impulso del derecho derivado, el nivel de protección ambiental varía de forma significativa hasta la fecha de un Estado miembro a otro. No obstante, si la legislación del Estado receptor es menos permisiva que la del Estado exportador, el primero dificultará la libre circulación de mercancías, incluso si no establece diferencia alguna de tratamiento entre productos domésticos e importados. Por tanto, se hace necesario examinar permanentemente la justificación y proporcionalidad de la medida doméstica que difiere de las demás6.
Este capítulo no tiene como objetivo revisar las controversias surgidas de la interpretación de distintas disposiciones del TFUE sobre la libre circulación de bienes, sino más bien explorar los modos en que estas se aplican a un amplio rango de medidas medioambientales que se inspiran en el derecho administrativo, fiscal e incluso penal.
Ha de trazarse una línea divisoria entre las barreras fiscales y no fiscales a la libre circulación de mercancías. De hecho, frente a una medida que obstaculiza el comercio interestatal, el profesional tendrá que distinguir entre la prohibición
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de exacciones de efecto equivalente a los derechos de aduana y de tributos internos discriminatorios (artículos 28 y 30 TFUE, o artículo 110 TFUE) y las restricciones cuantitativas sobre importaciones y exportaciones o cualquier otra medida de efecto equivalente (artículos 34 y 35 TFUE). Por consiguiente, los obstáculos arancelarios y no arancelarios al comercio de bienes se analizan en dos apartados diferentes.
Dado que a cada obstáculo a la libre circulación de bienes y servicios le corresponde una prohibición regulada por normas específicas, la siguiente tabla reúne las disposiciones que se comentarán en este primer capítulo.
Tabla 1
Barreras arancelarias y no arancelarias a la libre circulación de bienes
1.1. Barreras arancelarias a la libre circulación de bienes
[VER PDF ADJUNTO]
1.2. Barreras no arancelarias a la libre circulación de bienes
[VER PDF ADJUNTO]
El Tratado de Lisboa no modifica las disposiciones del TFUE analizadas en este capítulo, pero sí las reenumera por tercera vez. Por una cuestión de comodidad, utilizamos la nueva numeración.
A pesar de la extensión del procedimiento legislativo ordinario (PLO), la armonización fiscal, debido a su naturaleza sensible, sigue estando sujeta, en virtud del artículo 113 TFUE, a un proceso de toma de decisiones que no ha variado desde el Tratado de Roma. De hecho, no obstante lo dispuesto por el PLO, las disposiciones medioambientales «esencialmente de carácter fiscal» de acuerdo con el artículo 192(2), a) TFUE, así como «los impuestos sobre consu-
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mos específicos y los otros impuestos indirectos» con arreglo al artículo 113 TFUE, tienen que ser aprobadas por el Consejo de forma unánime en virtud de un...
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