Autenticidad de las copias de documentos públicos y privados emitidos en soporte electrónico
| Autor | Ramos Vallés, Raquel |
| Páginas | 318-332 |
Dictamen de la Abogacía General del Estado de 23 de abril de 2007 (ref.: A. G. Intervención General 1/07). Ponente: Raquel Ramos Vallés
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En su escrito de consulta, la Intervención General de la Administración del Estado, tras exponer el marco normativo aplicable a los documentos incorporados a los expedientes administrativos, plantea la cuestión objeto de consulta en los siguientes términos:
[…]
En consecuencia, de acuerdo con los preceptos de la LRJPAC analizados y el sistema diseñado por el Real Decreto 772/1999, parece que los documentos incorporados a los expedientes administrativos a los que cabe atribuir el carácter de documento original son, además de los propiamente originales:
a) Copias auténticas de documentos públicos administrativos, esto es, las que hayan sido expedidas por el mismo órgano administrativo u Organismo Público que emitió el original, salvo los supuestos atribuidos a los archivos en que obrasen.
b) Copias compulsadas de documentos que hayan de aportar los ciudadanos junto con las solicitudes o escritos, tanto públicos como privados, debidamente diligenciados por el funcionario competente de laPage 319oficina de registro en la que se hayan presentado, cuando las normas reguladoras del correspondiente procedimiento administrativo hayan previsto la aportación de las mismas en lugar del original.
Estos preceptos no distinguen el soporte en que se expidan los originales o copias, por lo que surge la cuestión de si la conclusión anterior es, asimismo, aplicable a los documentos electrónicos.
A este respecto, el apartado 5 del artículo 45 de la LRJPAC dispone:
“5. Los documentos emitidos, cualquiera que sea su soporte, por medios electrónicos, informáticos o telemáticos por las Administraciones Públicas, o los que éstas emitan como copias de originales almacenados por estos mismos medios, gozarán de la validez y eficacia de documentos original siempre que quede garantizada su autenticidad, integridad y conservación y, en su caso, la recepción por el interesado, así como el cumplimiento de las garantías y requisitos exigidos por ésta u otras Leyes.”
Por su parte, la Ley 59/2003, de 19 de diciembre, de firma electrónica, ha dado respuesta a la necesidad de conferir seguridad en las comunicaciones que permiten las nuevas tecnologías. En concreto, el apartado 5 de su artículo 3 exige con carácter general la firma electrónica de los documentos para que pueda atribuírseles el carácter de documento electrónico, disponiendo previamente en el apartado 4 que “la firma electrónica reconocida tendrá respecto de los datos consignados en forma electrónica el mismo valor que la firma manuscrita en relación con los consignados en papel”.
En consecuencia, según las disposiciones anteriores, cabe entender que las copias en soporte electrónico habrán de cumplir los mismos requisitos materiales que se desprenden del artículo 46 de la LRJPAC y, además, ir firmadas electrónicamente.
De acuerdo con lo anterior, parece que no debería atribuirse valor de original a las copias hechas por órganos administrativos distintos de los señalados por las normas antes referenciadas o incluso por los interesados en los procedimientos, salvo que estuvieran amparadas por una regulación con rango al menos de Real Decreto.
No obstante, dado que con motivo del impulso de la “Administración-electrónica” se están introduciendo en nuestro ordenamiento diversas disposiciones que tienen por objeto regular la tramitación y/o terminación de determinados procedimientos en soporte electrónico, se cuestiona si en la actualidad existe algún amparo normativo para realizar copias con validez de documento original en los expedientes administrativos a través de otros procedimientos distintos de los previstos en la LRJPAC.
En concreto, habida cuenta de la relevancia de las dudas suscitadas para la tramitación de expedientes administrativos y las competenciasPage 320atribuidas a la Abogacía General del Estado en el Real Decreto 997/2003, de 25 de julio, así como en el apartado 1.c) del Acuerdo de Consejo de Ministros de 5 de febrero de 1988, esta Intervención General solicita su criterio sobre la siguiente
@Cuestión
Régimen aplicable a las copias de documentos públicos y privados que hayan de incorporarse a los expedientes administrativos con valor de documento original: ¿resultan exigibles en todo caso los requisitos y condiciones previstos en el artículo 46 y 35.c) de la LRJPAC así como en su desarrollo reglamentario, artículos 8 y 9 del Real Decreto 772/1999, con independencia del soporte, en papel o electrónico, en que se hayan emitido? o, por el contrario, ¿existen peculiaridades en el régimen jurídico de copias con valor de original cuando las mismas se expidan en soporte electrónico?
I. La Intervención General de la Administración del Estado (IGAE) formula consulta sobre los requisitos exigibles a las copias de documentos públicos y privados que hayan de incorporarse a expedientes administrativos con valor de documento original, cuando dichas copias se emitan en un soporte electrónico. En concreto, se solicita informe sobre si dichas copias han de reunir sólo los requisitos generales expresamente establecidos en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJ-PAC) y en su normativa de desarrollo, o también, de forma adicional, los previstos en otras normas dictadas con posterioridad, como la Ley 59/2003, de 19 de diciembre, de firma electrónica.
Al hilo de la anterior cuestión, también plantea la IGAE en su escrito de consulta si la incorporación de las referidas copias a soporte electrónico conlleva alguna modificación en cuanto a la competencia para su emisión y, concretamente, la admisibilidad de que las copias de documentos administrativos o privados que, emitidas en soporte electrónico, se incorporen a los expedientes administrativos, puedan ser emitidas por sujetos distintos a los indicados en el artículo 46 de la LRJ-PAC y en los artículos 8 y 9 del Real Decreto 772/1999, de 7 de mayo, por el que se regula la presentación de solicitudes, escritos y comunicaciones ante la Administración General del Estado, la expedición de copias de documentos y devolución de originales y el régimen de las oficinas de registro.
El examen de ambas cuestiones exige precisar, con carácter previo, la normativa aplicable en materia de utilización de técnicas electrónicas, informáticas y telemáticas por la Administración General del Estado.
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II. Una de las principales innovaciones de la LRJ-PAC fue la introducción de una regulación tendente a la incorporación del empleo de técnicas electrónicas, informáticas y telemáticas a la actuación administrativa. La propia Exposición de Motivos de la LRJ-PAC declara, en su apartado 5, lo siguiente:
Las nuevas corrientes de la ciencia de la organización aportan un enfoque adicional en cuanto mecanismo para garantizar la calidad y transparencia de la actuación administrativa, que configuran diferencias sustanciales entre los escenarios de 1958 y 1992. La Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 pretendió modernizar las arcaicas mane- ras de la administración española, propugnando una racionalización de los trabajos burocráticos y el empleo de “máquinas adecuadas, con vista a implantar una progresiva mecanización y automatismo en las oficinas públicas, siempre que el volumen de trabajo haga económico el empleo de estos procedimientos”. Este planteamiento tan limitado ha dificultado el que la informatización, soporte y tejido nervioso de las relaciones sociales y económicas de nuestra época, haya tenido hasta ahora incidencia sustantiva en el procedimiento administrativo, por falta de reconocimiento formal de la validez de documentos y comunicaciones emitidos por dicha vía. El extraordinario avance experimentado en nuestras Administraciones públicas en la tecnificación de sus medios operativos, a través de su cada vez mayor parque informático y telemático, se ha limitado al funcionamiento interno, sin correspondencia relevante con la producción jurídica de su actividad relacionada con los ciudadanos. Las técnicas burocráticas formalistas, supuestamente garantistas, han caducado, por más que a algunos les parezcan inamovibles, y la Ley se abre decididamente a la tecnificación y modernización de la actuación administrativa en su vertiente de producción jurídica y a la adaptación permanente al ritmo de las innovaciones tecnológicas.
A tal fin, la LRJ-PAC reguló en su artículo 45 la incorporación de medios técnicos a la actuación administrativa, estableciendo lo siguiente:
Artículo 45. Incorporación de medios técnicos.
1. Las Administraciones Públicas impulsarán el empleo y aplicación de las técnicas y medios electrónicos, informáticos y telemáticos, para el desarrollo de su actividad y el ejercicio de sus competencias, con las limitaciones que a la utilización de estos medios establecen la Constitución y las Leyes.
2. Cuando sea compatible con los medios técnicos de que dispongan las Administraciones Públicas, los ciudadanos podrán relacionarse con ellas para ejercer sus derechos a través de técnicas y medios electrónicos, informáticos o telemáticos con respecto de las garantías y requisitos previstos en cada procedimiento.
3. Los procedimientos que se tramiten y terminen en soporte informático garantizarán la identificación y el ejercicio de la competencia por el órgano que la ejerce.
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4. Los programas y aplicaciones electrónicos, informáticos y telemáticos que vayan a ser utilizados por las Administraciones Públicas para el ejercicio de sus potestades, habrán de ser previamente aprobados por el órgano competente, quien deberá difundir públicamente sus características.
5. Los documentos emitidos, cualquiera que sea su soporte, por medios electrónicos...
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