El aumento de la profesionalidad para impedir riesgos a la integridad en la contratación pública

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La contratación pública se viene considerando cada vez más como una profesión que juega un importante papel en la correcta gestión de los recursos públicos. En la última década, las actividades realizadas se han desarrollado, frecuentemente, en ciclos, al tiempo que la contratación pública sufría una serie de cambios sustanciales en términos de prioridades, necesidades y capacidades. En muchos casos, tales reformas se produjeron a partir de escándalos ad hoc.

Mientras tanto, los países han ido adquiriendo una conciencia cada vez mayor de la importancia de la contratación pública y de su vulnerabilidad a irregularidades de gestión y a potencial corrupción, y, como resultado, han venido trabajando para integrar ésta en una visión más estratégica de las acciones gubernamentales.

Todo ello ha conducido a algunos países a reconocer a la contratación pública como profesión estratégica, más que como simple función administrativa. Desde este punto de vista, se requieren orientaciones específicas además de restricciones y prohibiciones, con la finalidad de:

- Garantizar que los fondos públicos se usen para las finalidades previstas;

- Capacitar a los funcionarios para adaptarse a un entorno cambiante;

- Minimizar el potencial de corrupción.

Garantizar que los fondos públicos se usen para las finalidades previstas

Los funcionarios públicos necesitan tener a su disposición instrumentos, así como capacitación específica para gestionar la contratación pública a su nivel, y también los proyectos y riesgos derivados de esta gestión, a fin de poder planificar y gestionar de forma adecuada los procesos de contratación, de acuerdo con el presupuesto.

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Planificación

Más de una tercera parte de los países viene usando la planificación anual de las contrataciones públicas, adoptándola como parte de un planteamiento que conduce a una visión estratégica y a largo plazo de sus necesidades y su gestión. Se ha pedido a las autoridades responsables de la contratación pública que revisen sus procesos de compras y que se marquen objetivos, finalidades y puntos de referencia que tengan una vinculación estrecha con los planes, resultados y objetivos gubernamentales. Los planes anuales de contratación pública también pueden ser publicados para que los suministradores estén informados de las oportunidades de contratación previstas (por ejemplo, en Australia, Chile, Méjico, Polonia). Estos planes contienen habitualmente una previsión a corto plazo de las contrataciones estratégicas para cada departamento, apoyada en detalles de las mismas, en particular la temática base y la fecha prevista de publicación del anuncio del concurso.

Junto a ello, se pueden preparar planes de contrataciones para proyectos específicos que incluyen compras concretas de bienes y servicios considerados de gran nivel económico, estratégico, o simplemente complejos, en países como Australia, finlandia y Nueva Zelanda. La finalidad de estos planes, que contienen proyectos concretos, es asistir a la unidad administrativa en el análisis de sus necesidades y seleccionar la opción de contratación que mejor se adapte a procesos de gran escala que son particularmente vulnerables a las irregularidades (por ejemplo, costos sobreelevados, fallo en completar las obras en su término, producto final defectuoso, etc.) y, potencialmente, a la corrupción. El gobierno de Australia elaboró un Listado de Control de Probidad que puede ser usado para desarrollar un plan de probidad (ver Anexo C para más detalles).

Para garantizar que los fondos públicos se usan para las finalidades previstas, la planificación anual de la contratación pública debería contemplar diversos aspectos vinculados a alcanzar los objetivos del gobierno o del departamento, en particular:

- Las necesidades, tanto financieras como de recursos humanos, para alcanzar los objetivos, iniciativas y resultados planificados (para un periodo de un año en Bélgica y de tres en Canadá). Por ejemplo, en Bélgica es necesario justificar no solamente la finalidad, sino también la cifra requerida, y probar que tal cifra está basada en una evaluación realista de los precios.

- Que el departamento o el personal ofrezcan información de los resultados de las actividades realizadas en el último año fiscal, evaluadas frente a las expectativas previstas, por ejemplo, en Canadá y Chile. Los cuadros de mando integrales son una herramienta que usan países como Bélgica o Corea, que trasladan la estrategia a la acción y suministran información regular a fin de mejorar las actuaciones estratégicas y sus resultados. Para proporcionar los incentivos adecuados a los funcionarios, animándoles a mejorar los resultados económicos, se deberían llevar a cabo análisis personales de

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su actividad en diferentes fases del contrato, especialmente para contratos multi-anuales, y tener en cuenta criterios que no se refieren solamente a cumplimiento de plazos, sino también a calidad de resultados.

- Algunos países han extendido el concepto de responsabilidad por la gestión de los gastos realizados «con las finalidades previstas» hasta el nivel de resultados conseguidos con tales gastos, por ejemplo, en Canadá (ver Cuadro 3.2). Este planteamiento puede ayudar a verificar que las políticas de transparencia en la contratación pública se han definido siguiendo la estrategia del gobierno y que, en la práctica, la están apoyando. Se utiliza un proceso específico para justificar el uso de determinados procedimientos de contratación y verificar si la comparación de beneficios y costos (incluyendo los costos elevados) de un procedimiento contribuye al rendimiento general que se espera del dinero invertido.

Presupuesto

La realización correcta del presupuesto de contratación es uno de los elementos clave de la transparencia y la responsabilidad económica en la forma de gestionar los fondos públicos. El presupuesto es el documento único de mayor importancia que emiten los órganos administrativos, en el cual se funden los objetivos previstos y los términos concretos de su plasmación.

La transparencia en el presupuesto se puede definir como la revelación de toda la información fiscal imprescindible en forma sistemática y oportuna. Los países indicaron que la contracción del gasto ha de ser aprobada antes de iniciar un proceso de contratación. Por ejemplo, en Luxemburgo, el primer paso es el control del gasto y la orden de pagarlo, la verificación de la existencia de crédito suficiente, la corrección de la forma en que se contrae el gasto, la confirmación de su legalidad y la ejecución correcta de los controles internos. Los departamentos administrativos deben, asimismo, justificar los gastos y mostrar que éstos tienen cabida en los objetivos del presupuesto.

Preocupación creciente es garantizar que las contrataciones públicas forman parte integral de la gestión pública financiera. La transparencia y, por tanto, la patentización de las acciones, empieza, tanto en la gestión como en la acción financiera, con el presupuesto. Todo ello debe reflejarse en los procesos fundamentales de la gestión y en las prácticas que apoyan las decisiones de inversión, gestión de activos, contratación pública, y también en los resultados finales que se hallan en los informes de buena gestión empresarial. La transparencia es condición esencial para la integridad en la gestión del ciclo completo desde la planificación de gastos hasta los resultados finales. El Cuadro 3.1 muestra las actividades de Sudáfrica para establecer una integración completa de los procesos presupuestarios de forma que el sistema completo de la gestión financiera pública tenga su contrapartida en unos resultados que concuerden con las cuentas a rendir.

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Cuadro 3.1. La integración de la contratación pública en la gestión financiera en Sudáfrica

En Sudáfrica se ha alcanzado un nivel mayor de integración de la contratación pública en la gestión financiera desde el cambio de régimen en 1994. Dentro de este planteamiento global, la contratación pública se ha reorganizado inserta en un proceso de gestión de suministros en cadena (incluyendo las decisiones para adquirir y mantener activos, y vender los innecesarios). El esquema que se presenta a continuación muestra los diferentes elementos del sistema de contratación pública de Sudáfrica:

Ejemplo de Contratación Pública General como Actividad de Gestión Financiera

- En Sudáfrica, la contratación pública, considerada como una función periférica y técnica, ha sido eliminada, e integrada en el proceso general de gestión del gasto público.

- El término «contratación pública» ya no se utiliza. Los funcionarios encargados de esta función son denominados «encargados de gestión financiera».

- Bajo la denominación de «Gestión de Suministros en Cadena» se ha reestructurado la tradicional gestión del presupuesto a través de ministerios conexionados de la siguiente forma:

[VER GRÁFICO EN PDF ADJUNTO]

- Aunque el departamento de «Gestión de Adquisiciones» se ocupa de la mayoría de las funciones que tradicionalmente ha llevado a cabo la contratación pública, cada fase del proceso involucra a funcionarios encargados de finanzas, incluyendo expertos en «contratación pública».

- Al trabajar de esta forma, los funcionarios encargados de la planificación de demanda pueden preparar planes más prácticos y fáciles de poner...

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