Tutela Penal y Administrativa del Dominio Público Hidráulico: especial consideración de los aspectos problemáticos del principio non bis in idem en la Jurisprudencia Constitucional
| Autor | María Magnolia Pardo López |
| Cargo del Autor | Profesora de Derecho Constitucional. Universidad de Murcia |
| Páginas | 121-189 |
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Cuando se decide abordar el estudio de la protección de las aguas o el dominio público hidráulico llevada a cabo por el Ordenamiento Jurídico español, se observa que dicha protección se ha realizado de forma particularmente intensa, tanto en el ámbito penal como en el administrativo y, a su vez, dentro de cada uno de estos sectores normativos, desde perspectivas muy diversas.
El resultado de esa protección «extrema» de que disfruta hoy día el agua -desde diferentes perspectivas materiales y desde distintos niveles territoriales, autonómico, estatal e, incluso, internacional162- es la aparición de problemas materiales y procesales varios que se enmarcan en el contexto de una antigua problemática: la prohibición de bis in idem.
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El principio de non bis in idem (o ne bis in idem) no es nuevo, es un principio antiguo y de amplia tradición jurídica que ha generado un abundante cuerpo jurisprudencial y doctrinal163, así como numerosas intervenciones legislativas. No obstante, pese a este esfuerzo, no parece que estén por terminar de solucionarse las dificultades, problemas, carencias y complejidades de este principio de formulación aparentemente sencilla.
Tal como ya se ha advertido, el cuerpo jurisprudencial existente sobre el principio de non bis in idem considerado desde una perspectiva general es muy extenso. No sólo el Tribunal Supremo (en adelante TS), sino también -y de forma destacada- el Tribunal Constitucional (en adelante TC), se han pronunciado sobre los que podrían ser considerados sus aspectos centrales:
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el fundamento y la naturaleza jurídica de la prohibición de bis in idem;
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la vertiente material del principio de non bis in idem; y
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la vertiente procesal del mismo.
Resulta conveniente y útil realizar un repaso general de los problemas relacionados con el ne bis in idem que se han ido planteando en los últimos tiempos ante los tribunales, aunque no se hayan producido estrictamente en materia de aguas, pues, cuando de cuestiones proce-sales se trate, este hecho resultará prácticamente irrelevante y, cuando se trate de cuestiones materiales, en muchas ocasiones las razones ofrecidas en los fundamentos jurídicos de las sentencias servirán, mutatis mutandis, para argumentar sobre problemas análogos o semejantes surgidos en la temática específica del dominio público hidráulico.
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Sobra decir que, en la medida de lo posible, se intentará pr estar atención a la problemática específica que presenta el non bis in idem en lo referido a protección penal y administrativa de este bien (jurídico) esencial para la vida, escaso y de creciente importancia.
También es necesario realizar desde el comienzo una aclaración: aunque el principio non bis in idem se proyecta de forma destacada, cualitativa y cuantitativamente hablando, sobre el Derecho sancionador (penal y administrativo, así como sobre la interrelación y confiuencia de ambos sectores del Ordenamiento sobre una misma realidad), la prohibición de «gravar» de cualquier modo o incidir negativamente164dos veces sobre un mismo hecho no es privativa del mencionado ámbito sancionador, sino que, tal como ha declarado el TS, es perfectamente posible encontrar manifestaciones de dicha prohibición en ámbitos no sancionadores165.
Sería erróneo pretender fundamentar el principio non bis in idem en la institución de la cosa juzgada, antes bien, cabría afirmar que la
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relación es justo la inversa: la institución de la cosa juzgada material (en su efecto negativo, preclusivo o excluyente) tiene su fundamento en la prohibición de bis in idem, pues es un instrumento procesal orientado a garantizar dicha prohibición.
Se trataría de instituciones estrechamente relacionadas pero no plenamente coincidentes: ni la cosa juzgada es la única institución orientada a la salvaguarda del non bis in idem; ni pretende exclusivamente esa ? nalidad; ni puede entrar en juego en casos en los que nada se ha juzgado y sin embargo la prohibición de bis in idem opera igualmente, como sucede allí donde encontramos sanciones administrativas no recurridas que devienen ?rmes cuando posteriormente se incoa un proceso penal o un procedimiento sancionador administrativo por los mismos hechos.
El fundamento de la prohibición de bis in idem debe ir a buscarse, más acertadamente, al principio de proporcionalidad166, al que aparecen estrechamente vinculados, a su vez, otros dos principios constitucionalmente consagrados: el de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos y el de seguridad jurídica (art. 9.3 CE).
La imposición de dos o más sanciones a un mismo sujeto por un mismo hecho o su doble enjuiciamiento implica, sin más, una desproporción y la correlativa arbitrariedad (toda desproporción es siempre arbitraria), constitucionalmente proscritas ambas, tal como ha señalado la más acreditada doctrina y como expresamente ha reconocido el TC167.
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Por otro lado, el respeto al principio de seguridad jurídica debe permitir al ciudadano, al menos potencialmente, prever las consecuencias jurídicas de sus actos, incluida la actuación de los poderes públicos, y, por lo que respecta a la prohibición de bis in idem, el administrado o justiciable, según los casos, debe tener la confianza -o, casi sería más adecuado decir, la certeza- de que unos mismos hechos no van a ser valorados, no al menos negativamente, dos veces168.
Del mismo modo que el TC169ha entendido que la desproporción de la sanción penal prevista para un determinado tipo delictivo vulnera el principio de legalidad r econocido en el art. 25 CE, el Supremo Intérprete de la Constitución170ha entendido, también,
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desde su más temprana jurisprudencia, que la prohibición de bis in idem aparece conectada (¿acaso forma parte de su contenido esencial?) con el derecho fundamental a la legalidad penal171reconocido en el mencionado art. 25 CE, siendo, consiguientemente, digna de la más alta protección jurisdiccional: la protección en vía de amparo.
Con todo, no faltan autores172que -con acierto, a nuestro entender- adviertan de la «parcialidad» o «sesgo» en que parece incurrir el TC al vincular el principio de non bis in idem sólo con el principio de legalidad, incurriendo con ello en un error no infrecuente: sinécdoque interpretativa o tomar la parte por el todo.
El principio de non bis in idem es lo suficientemente amplio y complejo como para requerir que algunas de sus muy diversas manifestaciones puedan o deban ser reconducidas a otros derechos fundamentales. Piénsese, por ejemplo, que mientras parece pacífico que la imposición de doble sanción a un mismo sujeto por idénticos hechos y con idéntico fundamento jurídico representa una vulneración del derecho fundamen-
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tal a la legalidad penal consagrado en el art. 25 CE, la tramitación simultánea o sucesiva de sendos procesos penales en los que se aprecie esa triple identidad constituiría, más que una vulneración de la legalidad penal, una violación de un derecho fundamental de primer orden: el derecho a un proceso con todas las garantías, reconocido en el art. 24.2 CE.
Puede que éste represente uno de los aspectos más relevantes para el Derecho constitucional, pero, más allá de garantizar la protección o cumplimiento de la prohibición de bis in idem por la vía del recurso de amparo, no tiene grandes repercusiones prácticas, de modo que obviaremos más comentarios. Bien pudiera el lector encontrar más interesante el análisis de los distintos mecanismos que permiten determinar la norma sancionadora aplicable al caso (de modo excluyente o confiuyente, según exista o no identidad de fundamento), al tiempo que evitar la sanción indebidamente duplicada de un mismo hecho o la múltiple tramitación de procesos/procedimientos de modo innecesario.
El principio non bis in idem, en su vertiente material, prohíbe la doble sanción, esto es, prohíbe que un...
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