Aspectos jurídicos de los servicios sociales: de la referencia constitucional a la legislación ordinaria.

AutorManuel Aznar López
CargoSecretario General del Defensor del Pueblo.
Páginas55-86

Aspectos jurídicos de los servicios sociales: de la referencia constitucional a la legislación ordinaria MANUEL AZNAR LÓPEZ * LA REFERENCIA CONSTITUCIONAL N o son ciertamente abundantes las referencias que la Constitución espa ñola de 1978 realiza a los servicios so ciales. En concreto, tan sólo tres preceptos del texto constitucional pueden ser mencionados a este respecto: los artículos 50, 41 y 148. No obstante, en sentido estricto, tan sólo el artículo 50 cita expresamente los servicios sociales. Sin embargo, lo hace en el marco de un precepto dirigido exclusivamente a la ter cera edad y, por añadidura, acudiendo a una noción amplia de estos servicios, que contras ta con el concepto estricto que en la actuali dad se aplica a los mismos. De muy escasa utilidad, por tanto, resulta este artículo a la hora de analizar la normativa relativa a los servicios sociales. Más utilidad tienen, paradójicamente, otros preceptos, donde los servicios sociales no están mencionados expressis verbis. El pri mero de ellos es el artículo 41, que recoge un mandato dirigido a los poderes públicos en orden al mantenimiento de un sistema de Se guridad Social, que ha de garantizar la asis tencia y prestaciones sociales suficientes ante situaciones de necesidad. El segundo atañe al sistema de distribución de compe tencias entre el Estado y las comunidades au tónomas, dentro del cual el artículo 148 menciona la Asistencia Social entre las compe tencias susceptibles de ser asumidas ---como, de hecho así lo fue--- con carácter exclusivo por dichas comunidades. Pues bien, el primero de estos preceptos constituye el fundamento constitucional de la inclusión de los servicios sociales como pres taciones dentro de la acción protectora del sistema de Seguridad Social, mientras que el segundo es la base constitucional de los siste mas de Acción Social de las comunidades au tónomas. Frente a otras opiniones muy estimables, añadiré que no considero que del texto consti tucional pueda extraerse una concepción de los servicios sociales como institución, diferen ciada de la Seguridad Social y de la Asistencia Social. En efecto, si por institución se entiende un complejo normativo de carácter jurídicopú blico debidamente formado y organizado y, por tanto, delimitable y diferenciable 1 , no parece 55 * Secretario General del Defensor del Pueblo. 1 L. PAREJO ALFONSO: Garantía institucional y autono- mías locales. Madrid, Instituto de Estudios de la Adminis- tración Local, 1981, p. 23. REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 30 que la Constitución ofrezca los mimbres nece sarios para fundamentar tal concepción insti tucional de los servicios sociales. En tal sentido, para defender la institucio nalización de los servicios sociales en el texto constitucional se han invocado cuatro ele mentos: La referencia a un sistema de servi cios sociales recogida en el artículo 50; el derecho de igualdad del artículo 14 y la igual dad sustancial del artículo 9.2; las referencias a determinados segmentos de población, posibles destinatarios de los servicios sociales, que se re cogen en los artículos 39, 42, 48, 49 y 50; y el parámetro hermenéutico que se deriva del artículo 10.2, que obliga a tener en cuenta la Declaración Universal de Derechos Huma nos, así como los demás instrumentos inter nacionales en la materia ratificados por España, a la hora de realizar la exégesis de los preceptos constitucionales relativos a los dere chos fundamentales, lo que llevaría a tomar en consideración el artículo 26 de la citada Decla ración, el artículo 11 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales y el artículo 14 de la Carta Social Europea 2 . En cuanto al primero de estos elementos, por la razón antes expresada no parece que la mención recogida en el artículo 50 pueda des bordar, atendidos los términos del precepto, el estricto ámbito de las personas mayores para proyectarse sobre la totalidad de los seg mentos de la población que precisan atención a través de la dispensación de servicios socia les, todo ello sin perjuicio de la noción impro pia o extensa que el precepto recoge. En segundo lugar, se ha puesto de relieve la conexión de los servicios sociales con el de recho de igualdad, garantizado por el artículo 14 de la Constitución, así como con la igual dad sustancial o compensatoria, contemplada en el artículo 9.2 de la misma 3 . Sin embargo, el respeto del primero o la promoción de la se gunda habrán de ser analizados en relación con la configuración concreta de las presta ciones sociales que integren un sistema pro tector, sin que parezca posible predicar a priori que unas determinadas prestaciones se 56 ESTUDIOS 3 Mi buena amiga y admirable publicista M. C. ALE- MÁN BRACHO me excusará que en este punto no pueda compartir su opinión, cuando fundamenta la igualdad compensatoria en la cláusula antidiscriminatoria del artí- culo 14 de la Constitución (cf. «La política de asistencia social desde la transición democrática»..., cit, pp. 202- 203; «Régimen jurídico de los servicios sociales en Espa- ña»..., cit., p. 60) Conforme ha esclarecido el Tribunal Constitucional, la interdicción de la discriminación supo- ne tratar igual a los iguales, pero no implica tratar desi- gual a los desiguales. Así, el Tribunal ha declarado que «el artículo 14 de la Constitución reconoce el derecho a no sufrir discriminaciones, pero no el hipotético derecho a imponer o exigir diferencias de trato» (SSTC 52/1987, de 7 de mayo, f. j. 3º; y 48/1989, de 21 de febrero, f. j. 5º), o, más paladinamente, ha esclarecido que la «discrimina- ción por indiferenciación» no puede situarse en el ámbito del artículo 14 de la Constitución. La igualdad declarada en este precepto...es la que impone que ante situaciones no disímiles, «la norma debe ser idéntica para todos», de forma que «no existe un derecho fundamental a la singu- larización normativa» (STC 86/1985, de 10 de julio, f. j. 3º). En el mismo sentido, la STC 20/1986, de 12 de fe- brero, f. j. 2º. Es, por tanto, el artículo 9.2 el precepto constitucional que fundamenta la igualdad sustancial o compensatoria (SSTC 3/1983, de 25 de enero, f. j. 3º; 146/1986, de 25 de noviembre, f. j. 4º; y 128/1987, de 16 de julio, f. j. 11º). 2 Ver en tal sentido, M. C. ALEMÁN BRACHO: El siste- ma público de servicios sociales en España. Granada, Impredisur, 1991, pp. 184-188; M. C. ALEMÁN BRACHO: «La política de asistencia social desde la transición de- mocrática», en Revista de Estudios Políticos nº 87, 1995, pp. 201-205; M. C. ALEMÁN BRACHO: «Régimen jurídico de los servicios sociales en España», en Administración social: servicios de bienestar social. Madrid, Siglo XXI, 1996, pp. 59-63; M. C. ALEMÁN BRACHO y R. BARRANCO VELA: Legislación básica sobre servicios sociales. Madrid, Tecnos, 1993, pp. 23-29; M. FÉREZ e I. MONTRAVETA: «Análisis crítico de la política de transferencias a Comu- nidades Autónomas y preautonómicas. Alternativa», en Cambio social y Servicios Sociales. Madrid, PSOE, 1981, pp. 337-339; R. DE LORENZO GARCÍA: «Los Servicios Socia- les en la Constitución y en los Estatutos de Autonomía», en Cambio social y servicios sociales..., cit, pp. 327-329; A. MARTÍNEZ BLANCO: «Competencia de los Municipios en la vigente Ley de Régimen Local. Análisis crítico y alter- nativa socialista para la nueva Ley de Régimen Local», en Cambio social y Servicios Sociales..., cit., pp. 87-90; A. DEL VALLE GUTIÉRREZ: El modelo de servicios sociales en el Estado de las Autonomías, 2ª ed. Madrid, IESA, 1987, pp. 27-34. REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 30 adecuan al derecho de igualdad o coadyuvan al logro de una igualdad fáctica. Así, por acu dir a algún ejemplo, el sistema de Seguridad Social presentaba numerosos supuestos dis criminatorios que la Constitución Española, por obra precisamente de su artículo 14, de aplicación directa e inmediata, ha depurado, pero el hecho de que incurriera en estos supues tos de discriminación no suponía su desnatura lización como institución, como tampoco lo supondría, desde la perspectiva del artículo 9.2, que no se configurase en sentido redistri butivo. En tal sentido, las instituciones y las prestaciones sociales son, en principio, neu tras, siendo su concreta regulación la que permitirá juzgar acerca de su acomodación o no a los principios de igualdad formal y de igualdad sustantiva. De hecho, los servicios sociales, en especial los de carácter residen cial y régimen cerrado, han sido utilizados con frecuencia como elementos de control so cial, como también, ya en el campo de sanidad, lo han sido los servicios de salud mental, cuyo uso, por algunos regímenes autoritarios, para desguazar la disidencia política es noto rio. Procede, en consecuencia rememorar las palabras de un conocido tratadista de la polí tica social, cuando afirma que «no puede con cluirse sin reflexión previa que como Gran Bretaña ---u otro país cualquiera--- dispone de una política social o ha desarrollado servi cios sociales, en la práctica éstos se dediquen realmente a ampliar los objetivos de redistribu ción progresiva de los ingresos, igualdad y al truismo social» 4 . El tercer elemento al que suele acudirse para realizar la construcción que se glosa es la mención que la Constitución efectúa a los posibles destinatarios de los servicios sociales en los artículos 39, 42, 48, 49 y 50 5 . Dejando aparte este último, que ya se ha analizado, será menester constatar que estos preceptos contienen una serie de mandatos a los pode res públicos susceptibles de ser cumplidos a través de medidas alternativas, sin imponer al legislador una vía concreta para hacerlos efectivos 6 . Con todo, acaso estas citas de los distintos segmentos de la población, potenciales usua rios de los servicios sociales, puedan ser de utilidad, si se interpretan, como obliga el ar tículo 10.2 de la Constitución, de conformidad con el artículo 26 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, aunque ello requeri ría una previa y cuidadosa exégesis de cual es el significado conceptual que habría de darse a los servicios sociales, tal y como son contem plados en la referida Declaración. Aunque no es éste el momento de abordar dicha tarea, es me nester, sin embargo, indicar que no me parece que de tal mención pueda derivarse una con cepción institucional de los servicios sociales, sino precisamente lo que cabalmente entiendo que son éstos, en su esencia y conforme a la con figuración que puede derivarse de los escasos elementos que se recogen en la Constitución Española, es decir, prestaciones sociales de contenido técnico. Igual circunstancia podría predicarse del artículo 14 de la Carta Social Europea, aunque respecto de ella puede plan tearse hasta qué punto no se produce en este precepto, cuando menos parcialmente, una inconveniente confusión entre los servicios sociales y el trabajo social. Por el contrario, 57 MANUEL AZNAR LÓPEZ además, los artículos 40 y 44, pero omite la mención al artículo 42. 6 J. VIDA SORIA: «La Seguridad Social en la Constitu- ción de 1978», en Jornadas Técnicas sobre Seguridad So- cial. Madrid, 24-26 marzo 1983. Madrid, Instituto de Estudios Laborales y de la Seguridad Social, 1984, p. 99, indica al respecto que «la Constitución ha diseñado ac- ciones de política social concretas, cuya instrumentación podrá hacerse por medio de la Seguridad Social o por me- dio de cualquiera otra fórmula o por diversas clases de medidas». Este mismo autor ratifica esta opinión en «Ar- tículo 41. Seguridad Social», en Comentarios a las leyes políticas. Constitución Española de 1978, tomo IV. Ma- drid, Edersa, 1984, p. 93. 4 R. M. TITMUSS: Política social. Barcelona, Ariel, 1981, p. 32. 5 Para sostener la separación de los servicios socia- les, concebidos como institución, y de la Seguridad So- cial, J. F. BLASCO LAHOZ: «La `protección asistencial', un concepto inexistente en el ordenamiento jurídico espa- ñol», en Actualidad Laboral nº 36, 1992, p. 645, cita, REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 30 no me parece que el artículo 11 del Pacto Inter nacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales pueda ser un elemento exegético de alguna utilidad, dada su falta de concreción. Así las cosas, no encuentro que el camino que conduce a sostener la constitucionalización implícita de los servicios sociales sea tan expedi to como dan a entender quienes desembocan en esta conclusión 7 , de modo que más bien con cuerdo con quienes han expresado sus reservas respecto de dicha constitucionalización 8 , la cual, por cierto, de ser admitida, podría llevar a aplicar a los servicios sociales la protección deri vada de la técnica de la garantía institucional. En resumen, considero, como ya he puesto de manifiesto y he razonado en ocasiones an teriores, que la Constitución Española no da pie a mantener una concepción institucional de los servicios sociales 9 , sino, por el contra rio, una concepción prestacional. Remitiéndo me, por tanto, para una glosa sobre el asunto, a los lugares correspondientes 10 , a fin de no incurrir en una inconveniente redundancia, me limitaré a señalar que, a mi juicio, los in dicados servicios no son una institución, como lo son, en cambio, la Seguridad Social 11 y la Asistencia Social o, en la versión moder na de ésta, la Acción Social 12 , sino unas pres taciones de contenido técnico 13 , susceptibles de ser incluidas en distintos marcos institu cionales, como los antes citados 14 , del mismo modo que anteriormente lo fueran en la Be neficencia, en cuyo ámbito se dispensaban 58 ESTUDIOS PEZ: «Nuevas variaciones sobre la descentralización de los servicios sociales: La interpretación «inglesa» de un modelo constitucional «a la francesa», en Descentraliza- ción de los servicios sociales. Madrid, Acebo, 1988, pp. 65-85; M. AZNAR LÓPEZ: «Reforma de la Seguridad Social y legislación autonómica de servicios sociales: Notas para la sinfonía incompleta de la protección social», en Docu- mentación Social nº 64, 1986, pp. 98-104). 11 Concuerdo con M. RODRÍGUEZ-PIÑERO y S. GONZÁ- LEZ ORTEGA: «La configuración constitucional de la Segu- ridad Social como condicionante necesario de su reforma», en II Jornadas Universitarias Andaluzas de De- recho del Trabajo. Madrid, Instituto de Estudios Laborales y de la Seguridad Social, 1985, p. 271, en considerar que la Constitución se refiere, en su artículo 41, a la Seguri- dad Social en el sentido institucional de ésta, haciendo alusión, por tanto, a una institución concreta o a un con- junto de instituciones, y no genéricamente a toda la po- sible gama de técnicas indiferenciadas de protección social. La referencia a la Seguridad Social que se hace en el artículo 149.1 17 debe también entenderse en sentido institucional (cf. M. RODRÍGUEZ-PIÑERO y BRAVO-FERRER: «Estado, comunidades autónomas y Seguridad Social», en III Jornadas Universitarias Andaluzas de Derecho del Trabajo y Relaciones Laborales. Jerez, Fundación Univer- sitaria, s/f., p. 256). 12 En este sentido, A. PALOMAR OLMEDA y R. ZARATAÍN DEL VALLE: «La distribución de competencias en materia de Seguridad Social y la sentencia del Tribunal Constitu- cional de 7 de julio de 1989«, en Revista de Trabajo nº 99, 1990, p. 19, consideran que la Asistencia Social mencionada en el artículo 148.1.20 de la Constitución debe ser entendida en «el sentido de una variable institu- cional independiente del sistema de Seguridad Social», opinión que comparto. 13 Esta es la razón por la cual no uso, desde hace muchos años, las mayúsculas al referirme a los servicios sociales, sino que, por el contrario, acudo invariable- mente a la utilización de las letras minúsculas. 14 En tal sentido, M. AZNAR LÓPEZ: «Reforma de la Seguridad Social y legislación autonómica de servicios sociales: Notas para la sinfonía incompleta de la protec- ción social»..., cit., p. 104. 7 M. C. ALEMÁN BRACHO: El sistema público de servi- cios sociales en España..., cit., p. 184: C. ALEMÁN BRACHO: «La política de asistencia social desde la transición demo- crática»..., cit., p. 208; M. C. ALEMÁN BRACHO: »Régimen jurídico de los servicios sociales en España»..., cit., p. 66; A. GARCÉS SANAGUSTÍN: La Acción Social. Delimitación conceptual y régimen jurídico. Zaragoza, Diputación Ge- neral de Aragón, 1988, p. 54, que se refiere a la constitu- cionalización implícita a la «ayuda social». Asimismo, VV. AA. : «Servicios sociales», en Las estructuras del bienestar. Derecho economía y sociedad en España. Madrid, Escue- la Libre Editorial-Fundación ONCE, 1997, p. 537, donde se sostiene que ha quedado constitucionalizado el dere- cho a la asistencia social. 8 Ver, en tal sentido, A. DE PEREDA MATEOS: «La asis- tencia y los servicios sociales en la Constitución de 1978», en Jornadas sobre Derecho del Trabajo y Constitu- ción. Madrid, Instituto de Estudios Laborales y de la Se- guridad Social, 1985, p. 473. 9 En este mismo sentido, A. DE PEREDA MATEOS: ob. cit., pp. 485-486, señala que los servicios sociales no son considerados en la Constitución como posible institución unitaria . 10 M. AZNAR LÓPEZ: «Los servicios sociales: El marco constitucional en España», en ¿Bienestar social en Espa- ña?. Barcelona, INTRESS, 1989, pp. 37-48; M. AZNAR LÓ- REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 30 servicios sociales tales como ayuda a domici lio y atención residencial a diversos segmen tos de la población, como son los menores, las personas con discapacidad o las personas ma yores, en situación de indigencia. LOS SERVICIOS SOCIALES EN LA LEGISLACIÓN DE SEGURIDAD SOCIAL La regulación de los servicios sociales en el marco de la legislación de la Seguridad Social arranca de la Ley 193/1963, de 28 de diciem bre, de Bases de la Seguridad Social, cuya ex posición de motivos prevé la configuración de estos servicios con carácter complementario de las prestaciones dirigidas a cubrir las di versas situaciones y contingencias. Con ello, a decir de dicha exposición de motivos, se buscaba «la apertura de la Seguridad Social hacia campos nuevos y fecundos de promo ción social y comunitaria». Conforme a lo an terior, la base quinta, número 18, incluyó a los servicios sociales en la acción protectora de la Seguridad Social, y la base decimoquin ta, número 66, dispuso que, como comple mento de las prestaciones correspondientes a las situaciones específicamente protegidas por la Seguridad Social, ésta podría extender su acción a los servicios sociales de higiene y seguridad en el trabajo, medicina preventiva, reeducación y rehabilitación de inválidos y acción formativa. Con fundamento en estas previsiones, el De creto 907/1966, de 21 de abril, que aprobó el texto articulado I de la Ley de Bases de la Segu ridad Social, primero, y el Decreto 2065/1974, de 30 de mayo, que aprobó el texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, más tarde, regularon los indicados servicios. A ellos, se añadieron otros, establecidos por normas reglamentarias, como eran los servi cios sociales de asistencia a subnormales (De creto 2421/1968, de 20 de septiembre) 15 , de asistencia a pensionistas (Orden de 19 de marzo de 1970) 16 y de recuperación y rehabi litación de minusválidos (Decreto 2531/1970, de 22 de agosto). Así las cosas, fechas antes de la aproba ción de la Constitución, el Real DecretoLey 36/1978, de 16 de noviembre, operó una refor ma de la gestión de la Seguridad Social, en cuyo marco se extrajeron del sistema de Se guridad Social los servicios sociales de higie ne y seguridad en el trabajo y de acción formativa, a la vez que se creaba el Instituto Nacional de Servicios Sociales (hoy, Instituto de Migraciones y Servicios Sociales), a quien se atribuyó la gestión de «los servicios com plementarios de las prestaciones del sistema de Seguridad Social». Como puede observar se, los servicios sociales expulsados del pre dio de la Seguridad Social no se acomodaban al estricto concepto de los mismos que se ha impuesto finalmente, sino que respondían a la noción más amplia e indeterminada que de estos servicios tenía a la sazón la legislación de Seguridad Social y que se reflejaba preci samente en el carácter abierto del catálogo de estas prestaciones 17 . Esta precisión parece importante, en espe cial por la aseveración recogida en el preám bulo del Real DecretoLey, conforme a la cual «el Estado se reintegra de funciones que había asumido la Seguridad Social y que no son propias de la misma, tales como las referidas a empleo, educación, y servicios sociales, más propias de un concepto de servicio público que no del delimitado acotamiento de prestaciones de la Seguridad Social». Esta afirmación, en la que, entre otros extremos, se alude genéricamente a 59 16 Establecido bajo la denominación de «servicio so- cial de asistencia a los ancianos». 17 El artículo 20 del Decreto 2065/1974, de 30 de mayo, aludía a «los Servicios Sociales a que la presente Ley se refiere, así como los que en el futuro puedan esta- blecerse de acuerdo con la misma» y el artículo 24 de la misma disposición se refería a «los servicios sociales que se enumeran en el artículo siguiente y a los que puedan establecerse» 15 Inicialmente denominado «servicio social de asis- tencia a menores subnormales». MANUEL AZNAR LÓPEZ REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 30 los servicios sociales, resulta ciertamente sor prendente, no ya porque la naturaleza de la Se guridad Social como servicio público ha sido inequívocamente reconocida 18 , sino porque po cos días después de publicarse la norma se aprobaba la Constitución Española, cuyo artí culo 41 daba entrada a un modelo de Seguridad Social universalista, desde la perspectiva de su campo de aplicación, y cuya acción protectora ha de incluir prestaciones no contributivas. Por ello, la justificación de la mentada migra ción de los servicios sociales debe girar en tor no al ámbito material de los servicios expulsados del sistema, extraño, en principio, a la Seguridad Social 19 (higiene y seguridad en el trabajo; formación y empleo), mientras que permanecían en el seno del sistema aque llos que respondían a una concepción más es tricta y genuina de los servicios sociales (personas con discapacidad y personas mayo res), todo ello sin olvidar que la explicación del verdadero motivo del movimiento migra torio en cuestión no era otra que los apremios económicos que por aquel entonces aquejaban a una Seguridad Social aplastantemente finan ciada a la sazón por la vía contributiva 20 . De este modo, los servicios sociales, introducidos en la acción protectora de la Seguridad Social en el contexto eufórico y desarrollista de los años sesenta, se encontraban en situación de repliegue en el marco de la crisis financiera de finales de los setenta. De la quema del Real DecretoLey 36/1878 se salvó el servicio social de medicina preven tiva, que había sido creado por el Real Decre to 1621/1978, de 12 de mayo, si bien pervivió por poco tiempo, ya que fue suprimido por el Real DecretoLey 13/1980, de 3 de octubre. Ya en la época postconstitucional, puede citarse el establecimiento del servicio de ter malismo social del Instituto Nacional de Ser vicios Sociales, que fue configurado por la Orden de 15 de marzo de 1989 como un servi cio complementario de las prestaciones de Se guridad Social, lo que parece dar a entender que se constituía como servicio social del sis tema, gestionado por el citado Instituto. Las normas posteriores, empero, aluden repeti damente, no al «servicio», sino al «programa de termalismo social». El Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio, por el que se aprueba el texto refun dido de la Ley General de la Seguridad So cial, recoge la poda que en su día se realizó en los servicios sociales del sistema, de modo que, al citar, en su artículo 38, las prestacio nes que integran la acción protectora, se re fiere a «las prestaciones de servicios sociales que puedan establecerse en materia de reedu cación y rehabilitación de inválidos y de asis tencia a la tercera edad, así como en aquellas otras materias que se considere conveniente». Más adelante, el artículo 53 resalta el carác ter de los servicios sociales como «comple mento de las prestaciones correspondientes a las situaciones específicamente protegidas por la Seguridad Social», si bien la mención no es cerrada, al igual que sucedía en las normas precedentes, por cuanto se abre la posibilidad de que a las prestaciones previstas en el texto refundido se añadan las establecidas por re glamento, así como las que en el futuro pue dan implantarse. Existe, sin embargo, una posible contra dicción entre ambos preceptos, ya que el ca 60 ESTUDIOS 18 Ver, en tal sentido, E. GARCÍA DE ENTERRÍA y T. R. FERNÁNDEZ: Curso de Derecho Administrativo, tomo II, 7ª ed. Madrid, Civitas, 2000, p. 78, quienes califican a la Se- guridad Social como el modelo de servicio público más avanzado desde la perspectiva del perfeccionamiento de la posición jurídica de los ciudadanos y de la reducción de las potestades discrecionales de la Administración. 19 En tal sentido, M. R. ALARCÓN CARACUEL: «La inte- gración de los Servicios Sociales y la Asistencia Social en la Seguridad Social», en IV Jornadas Universitarias Anda- luzas de Derecho del Trabajo y Relaciones Laborales. Se- villa, Consejería de Trabajo y Seguridad Social de la Junta de Andalucía, 1986, p. 46, se refiere a la extinción de los servicios sociales más extraños a la Seguridad Social. 20 En 1977, el 92,03% de los ingresos de la Seguri- dad Social provenía de las cotizaciones de empresarios y de trabajadores, mientras que tan solo el 3,64% corres- pondía a las contribuciones del Estado, siendo los demás ingresos el 4,33%. REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 30 rácter complementario con que aparecen los servicios sociales en el artículo 53 no queda reflejado, en cambio, en el artículo 38, cuya sistemática parece indicar que los citados servicios quedan incluidos entre las presta ciones básicas 21 . No obstante, el Real Decre to 140/1997, de 31 de enero, que transformó el Instituto Nacional de Servicios Sociales en Instituto de Migraciones y Servicios Sociales, insistió en mencionar a «los servicios comple mentarios de las prestaciones de Seguridad Social para personas mayores y personas con discapacidad», haciendo así de nuevo hinca pié en la nota de la complementariedad. Entre los años 1981 y 1998 se llevó a cabo el traspaso de las funciones y servicios del Instituto Nacional de Servicios Sociales a las comunidades autónomas, el cual no se ha producido, por el contrario, a las dos ciudades autónomas, cuyos estatutos no les atribuyen competencias en materia de Seguridad So cial. Tomando como referencia el último de los traspasos efectuados, correspondiente a La Rioja, la Administración General del Esta do se reserva las funciones relativas a: la nor mativa básica que garantice los principios de igualdad y de solidaridad, en especial respec to de los objetivos mínimos de la oferta de servicios y de las condiciones de ingreso en los centros, que se llevará a cabo según la normativa, baremos y ficheros técnicos esta blecidos con carácter nacional, instituyéndo se un sistema que garantice la posibilidad de acceso a cualquier centro, servicio o presta ción; la determinación de los baremos para el reconocimiento de las pensiones de invalidez no contributivas, de las asignaciones por hi jos minusválidos a cargo y de las situaciones de dependencia y necesidad del concurso de tercera persona; la constitución y actualiza ción de una base de datos de las pensiones no contributivas; la normativa sobre el régimen económico de la Seguridad Social; el fomento y la coordinación de estudios, de la investiga ción y de la experimentación de métodos y mo dalidades de actuación, así como la cooperación técnica para la mejora de los servicios sociales; la alta inspección y las relaciones con organis mos extranjeros e internacionales; la actividad estadística; el registro de entidades y centros cuyo ámbito de actuación se extienda a más de una comunidad autónoma; el establecimiento, gestión y financiación de centros de atención especializada, o de aquellos a los que se asignen objetivos especiales de investigación y experi mentación, y ámbito de actuación nacional; el establecimiento de planes generales de necesi dades, programas y servicios; la creación y ges tión de planes de ámbito estatal; el seguimiento y la evaluación del funcionamiento del sistema en su conjunto, así como el seguimiento del gasto; y los programas experimentales cuyo ámbito de actuación se extienda a más de una comunidad autónoma. De otra parte, las funciones traspasadas deben desarrollarse de acuerdo con la legisla ción del Estado, en especial en lo relativo a la determinación de los beneficiarios, requisitos e intensidad de la acción protectora, régimen económicofinanciero y régimen económico administrativo de la Seguridad Social 22 . LA LEGISLACIÓN AUTONÓMICADE ACCIÓN SOCIAL La legislación autonómica de Acción Social o de servicios sociales está integrada bien por 61 22 Estas previsiones de los decretos de traspasos se corresponden con el artículo 16.2 de la Ley Orgánica 9/1992, de 23 de diciembre, así como con los preceptos de los respectivos estatutos de autonomía, que atribuyen a las comunidades autónomas la función ejecutiva en mate- ria de gestión de las prestaciones y servicios sociales del sis- tema de Seguridad Social correspondientes al Instituto Nacional de Servicios Sociales, disponiendo que se efec- tuarán de acuerdo con las normas del Estado la determina- ción de las prestaciones del sistema, los requisitos para establecer la condición de beneficiario y la financiación. 21 A este respecto, M. R. ALARCÓN CARACUEL: «Hacia el Derecho de la protección social», en Seguridad Social y Protección Social: Temas de actualidad. Madrid, Marcial Pons, 1996, p. 13, opina que la interpretación más co- rrecta es considerar a los servicios sociales como presta- ciones básicas. MANUEL AZNAR LÓPEZ REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 30 normas de alcance general, bien por disposi ciones que regulan aspectos concretos. Entre 1982 y 1992, las comunidades autó nomas fueron aprobando leyes que regulaban la Acción Social o los servicios sociales en su conjunto. Más en concreto, el orden cronológi co de aprobación de estas leyes fue el siguiente: País Vasco (1982); Navarra (1983); Madrid (1984); Murcia (1985); Cataluña (1985); Casti llaLa Mancha (1986); Baleares (1987); Ara gón (1987); Asturias (1987); Extremadura (1987); Canarias (1987); Galicia (1987); An dalucía (1988); Castilla y León (1988); Comu nidad Valenciana (1989); La Rioja (1990); y Cantabria (1992). Finalizado este primer ciclo, la segunda generación de estas normas comenzó en el año 1993, habiéndose dotado hasta el mo mento de nuevas leyes de Acción Social o de servicios sociales las siguientes comunidades autónomas: Galicia (1993); Cataluña (1994); País Vasco (1996); y Comunidad Valenciana (1997). En cuanto a las disposiciones que regulan aspectos parciales de la Acción Social o de los servicios sociales, las mismas se refieren, en tre otros, por traer a colación únicamente las normas de rango legal, a los derechos y debe res de los usuarios, las autorizaciones admi nistrativas, la inspección, las infracciones y las sanciones (Madrid, 1990; CastillaLa Mancha, 1994; La Rioja, 1998) 23 y al volunta riado (Aragón, 1992; Madrid, 1994; Castilla La Mancha, 1995; Baleares, 1998; Canarias, 1998; Extremadura, 1998; Navarra, 1998; La Rioja, 1998 y Galicia, 2000) 24 , todo ello por no citar las normas que atañen a determina dos segmentos de la población, como son la infancia, las personas con discapacidad y las personas mayores. Las leyes autonómicas de alcance general llevan a cabo la declaración del sector de la actividad administrativa a que se refieren como servicio público y regulan sistemas pú blicos de Acción Social. Estos sistemas se ins piran en principios coincidentes en gran parte. Su análisis es particularmente rele vante, por cuanto muestra la distancia exis tente entre la teoría y la práctica. Así, además del principio de responsabilidad pú blica, que es corolario de la declaración de servicio público antes mentada, se citan prin cipios tales como los de participación, que dando desvirtuado el énfasis puesto en el mismo por la parvedad de las funciones atri buidas a los órganos que sirven de cauce a aquélla; descentralización, principio que que da en entredicho en el propio articulado de las leyes, ya que la mayoría de ellas establece un neocentralismo regional; prevención, cuya proclamación no va seguida en los textos, ni en la práctica, por la disposición de los ele mentos precisos para garantizar su operativi dad; universalidad que no se lleva en estas leyes hasta sus últimas consecuencias, al de limitarse el campo de aplicación con funda mento en el requisito de la nacionalidad y no en el de la residencia, si bien, como después se verá, habrá de tenerse en cuenta lo dis puesto en la legislación de extranjería; coor dinación, cuya operatividad práctica no se corresponde con el pronunciamiento teórico, siendo en tal sentido uno de los problemas principales el establecimiento de cauces de coordinación entre los servicios sociales y otros sectores de la actividad administrativa, singularmente el sector sanitario. Junto a los anteriores, se contemplan en las normas le 62 ESTUDIOS lla y León, pero no a través de normas con rango de ley, sino de normas de rango reglamentario. Por su parte, la ley riojana contaba con el precedente de normas regla- mentarias. 23 En Navarra, mediante Ley Foral 9/1990, de 13 de noviembre, se regularon también estos aspectos, a ex- cepción del relativo a los derechos y deberes de los usua- rios, aspecto al que hizo alusión la norma reglamentaria de desarrollo (Decreto Foral 209/1991, de 23 de mayo). Por su parte, Baleares aprobó una ley específica sobre la función inspectora y sancionadora (Ley 4/1999, de 31 de marzo). 24 También cuentan con regulación del voluntariado otras comunidades autónomas, como Andalucía y Casti- REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 30 gales principios como los de solidaridad, pla nificación e integración, así como otros que pueden considerarse escasamente relevantes desde la perspectiva jurídica, como es el de globalidad. Desde el punto de vista de su campo de aplicación, las leyes de Acción Social o de ser vicios sociales, como ya se ha avanzado, to maron como criterio principal, a la hora de delimitar aquél, el de la nacionalidad, remitién dose, por regla general, en cuanto a los extran jeros, a los tratados internacionales o, en su defecto, al principio de reciprocidad, todo ello sin perjuicio de las previsiones recogidas en la legislación específica de asilo y refugio. Exis ten, no obstante, algunas excepciones, en las que se acudió al criterio de la residencia, para extender la cobertura a todos los residentes en la comunidad autónoma, abstracción he cha de su nacionalidad (CastillaLa Mancha, Madrid), si bien esta quiebra del referido re quisito de nacionalidad, cuando se produjo, fue matizada, ya que se abrió la protección a los extranjeros en reconocido estado de nece sidad (Andalucía; Murcia), o tan sólo para ga rantizarles las condiciones básicas de vida (Galicia). En otras ocasiones, se acudió tam bién al criterio de la extraterritorialidad, para extender la cobertura, más allá de los límites de la comunidad autónoma, a sus emigrantes (así, Cantabria, Extremadura y Galicia). Por último, alguna de las leyes de segunda generación con templó ya las consecuencias del ingreso de España en la Unión Europea, sustituyendo así el criterio de la nacionalidad por el de la ciudadanía de la Unión (País Vasco), como también la modificación de alguna de las leyes de primera generación extendió la titularidad del derecho a los transeúntes, españoles o ex tranjeros, residentes en la Unión Europea, pero exigiendo que estuvieran en evidente estado de necesidad de asistencia y protección social (Madrid). No obstante, deben tenerse en cuenta las consecuencias de la legislación de extranjería sobre este ámbito subjetivo. En efecto, la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre dere chos y libertades de los extranjeros en Espa ña y su integración social, reconoce el derecho de los extranjeros residentes a los servicios sociales, tanto a los generales y básicos, como a los específicos, en las mismas condiciones que los españoles, recogiendo así el criterio de la residencia. Además, la citada ley va más allá, al hacer abstracción de la situación en que los extranjeros se encuentren, para reco nocer su derecho, cualquiera que fuere la si tuación administrativa, a los servicios y prestaciones sociales básicas. De los aspectos organizativos, es menester resaltar la estructuración de los servicios so ciales en dos niveles. El denominado, según las distintas leyes, comunitario, general, bá sico o de atención primaria, al que se enco miendan, por lo general, funciones relativas a la información y orientación, a la coopera ción social, a la asistencia a domicilio y a la convivencia y reinserción social; y los servi cios especializados o específicos, delimita dos conforme a un determinado sector de la población atendida, como son la familia, la infancia, la juventud, las personas mayores y las personas con discapacidad. No obstan te, en algún caso pretende introducirse una estructuración de tres niveles, ya mediante la fórmula de agregar a los servicios sociales gene rales o comunitarios y a los especializados un tercer nivel constituido por «programas inte grados por áreas, sectores y ámbitos espaciales» (Canarias) 25 , ya a través de la distinción de un nivel de atención especializada y de otro de «atención especializada de alcance superior» (Cataluña) 26 . Es, por otro lado, propósito de las leyes de servicios sociales llevar a cabo su descentrali zación, si bien, aparte de la frecuente utiliza ción de la de carácter funcional, no existe una 63 25 Conforme a la modificación del artículo 5 de la Ley 9/1987, de 28 de abril, que operó la Ley 4/1998, de 15 de mayo. 26 Según la previsión recogida en la Ley 4/1994, de 20 de abril, posteriormente refundida en el Decreto Le- gislativo 17/1994, de 16 de noviembre MANUEL AZNAR LÓPEZ REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 30 pauta en este aspecto, al ser diversos los fac tores que condicionan el modelo seguido por cada comunidad autónoma. De este modo, la distribución de las competencias entre las di versas administraciones territoriales depen derá de factores tales como el carácter uniprovincial o pluriprovincial de la comuni dad en cuestión, el establecimiento o no del escalón comarcal y la naturaleza insular o no de la comunidad. Dado que este aspecto está íntimamente entroncado con la legislación de régimen local, en el apartado correspondien te a esta última se realiza una mención más extensa a estas cuestiones. Desde una posición inicial de notoria pre vención hacia la intervención de la iniciativa privada, en especial la de ánimo lucrativo, el criterio de las leyes de servicios sociales ha ido girando paulatinamente hacia una mayor aceptación de dicha intervención. Así, la Ley Foral 3/1988, de 12 de mayo, de Navarra, abrió la posibilidad de que la Administración Foral celebrara conciertos con la iniciativa privada de carácter lucrativo para la presta ción de servicios sociales y que, en general, ésta pudiera colaborar en la prestación de los servicios sociales regulados en la Ley Foral 14/1983. Más tarde, la Ley de Galicia 4/1993, de 14 de abril, hizo abstracción del ánimo lu crativo o no a la hora de concertar plazas en centros y contempló la posible concesión de subvenciones para inversiones a las entida des privadas con ánimo de lucro 27 . Algunas comunidades autónomas han puesto un acento especial en el inapropiada mente llamado «voluntariado» 28 , habiendo a tal efecto aprobado normas legales que lo re gulan específicamente, ya en el estricto ámbi to social, ya en el campo más amplio de las actividades de interés general, a la estela de la primera de ellas, la Ley de Aragón 9/1992, de 7 de octubre 29 . En términos generales, las sucesivas normas que han ido aprobándose a partir de dicho momento presentan una serie de pautas comunes 30 . Así, entre otros aspec tos, se trata de un voluntariado formalizado, de modo que se requiere su encuadramiento en una entidad. Además, el compromiso que el voluntario adquiere habrá de quedar in corporado a un acuerdo celebrado entre aquel y la entidad del voluntariado, en el que se incluirán extremos tales como los derechos y los deberes de ambos, el contenido de la ac tividad a desarrollar, el proceso de formación, la duración del compromiso, y las causas y formas de desvinculación, lo que puede 64 ESTUDIOS 28 Puesto que la voluntariedad no es nota que distin- ga la actividad desarrollada en régimen de gratuidad y el trabajo retribuido. La nota de la voluntariedad se opone a la obligatoriedad o forzosidad, pero es rasgo común de la actividad retribuida y ---por utilizar el léxico del Esta- tuto de los Trabajadores--- del «trabajo desarrollado a tí- tulo de benevolencia»(ver sobre ello, M. AZNAR LÓPEZ y L. BENITO RUIZ: «La configuración jurídica de las entida- des no lucrativas de tipo social y humanitario: protección y promoción por el Estado», en Las entidades no lucrati- vas de carácter social y humanitario. Madrid, La Ley, 1991, pp. 235-236). 29 Acerca de esta ley, ver M. L. CASARES VILLANUEVA: «Voluntariado y Derecho. Análisis de la Ley aragonesa 9/1992, de 7 de octubre, del voluntariado social», en Re- vista Aragonesa de Administración Pública nº 5, 1994; A. GARCÍA INDA y M. L. CASARES VILLANUEVA: «La construcción jurídica del voluntariado social. Reflexiones sobre volun- tariado y derecho a propósito de la ley aragonesa 9/1992, de 7 de octubre», en Revista de Fomento Social nº 49, 1994, pp. 263-283. 30 Que comparten además con la Ley 6/1996, de 15 de enero, que regula el voluntariado que participa en programas de ámbito nacional o suprautonómico y las organizaciones que desarrollan estos programas, así como el voluntariado y las organizaciones que participan en programas que desarrollan actividades de competen- cia exclusiva del Estado. Por su parte, el artículo 37 de la Ley 23/1998, de 7 de julio, de Cooperación Internacio- nal para el Desarrollo, regula el voluntariado en este ám- bito. 27 En relación con ello, se ha expresado que las nor- mas reglamentarias en la materia permiten, en general, a la hora de concertar la provisión de servicios, la concu- rrencia entre la iniciativa privada lucrativa y la que no persigue lucro, con lo que se valora fundamentalmente el coste del servicio, abriéndose camino a la competen- cia y a criterios económicos (cf. M. A. GARCÍA HERRERA y G. MAESTRO BUELGA: «Comunidades Autónomas y protec- ción social en la crisis del Estado social», en Jueces para la Democracia nº 33, 1998, p. 42). REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 30 plantear el problema de la responsabilidad derivada del incumplimiento de los dere chos y de las obligaciones incluidas en el compromiso suscrito y cuáles pueden ser las acciones para hacerlas efectivas y sus posi bles efectos 31 . Las normas regulan el estatu to del voluntario, estableciendo sus deberes y sus derechos, entre los que puede resal tarse el relativo al aseguramiento contra los riesgos derivados de la realización de la actividad, con el correlativo deber de la en tidad de suscribir la póliza de seguros co rrespondiente, que parece al cabo destinado, en la práctica, a socializarse, por la vía de la concesión de subvenciones a las entidades para este fin, al haber invocado las mismas su falta de capacidad económica para hacer frente a los costes del mentado aseguramiento 32 . Se deja asimismo sentada con nitidez la gra tuidad que caracteriza la actividad volunta ria, pero se admite la compensación de los gastos originados por la prestación de aque lla. Por último, se contemplan medidas de fo mento del voluntariado. En lo que atañe a las infracciones y a las sanciones, los legisladores autonómicos tu vieron, en algunos casos, la precaución de in cluir, en las leyes de Acción Social o servicios sociales, la tipificación de las conductas in fractoras y de las sanciones que su comisión llevaba aparejada. En otros casos, la referida omisión ha debido ser solventada, como antes se ha expresado, a través de nuevas leyes destinadas específicamente a regular, entre otros extremos, este aspecto, para acomodar así el ordenamiento autonómico en la mate ria al principio de legalidad, contemplado en el artículo 25.1 del texto constitucional, y a sus consecuencias respecto del derecho admi nistrativo sancionador, conforme a la doctri na del Tribunal Constitucional. La legislación autonómica de Acción Social o de servicios sociales presenta, transcurridos dieciocho años desde que fuera aprobada la pri mera de las leyes, un balance que ofrece aspec tos positivos y negativos. Así, como aspecto positivo, puede indicar se que, en términos generales, la legislación autonómica de Acción Social o de servicios so ciales constituye una notable aportación a la sistematización de una realidad antes disper sa, reflejando en el plano normativo el avance experimentado en la dispensación de estas prestaciones y contribuyendo, a la vez, a di cho avance. Por contra, entre los aspectos que mere cen una crítica adversa, además de los ya mencionados al analizarse los principios inspiradores de estas leyes, pueden citarse los inconvenientes derivados de la fragmen tación ocasionada por la configuración de una multiplicidad de sistemas, sin conexión entre sí, lo que redunda en perjuicios reales, y no meramente teóricos, para los ciudadanos 33 . No es ajeno, por cierto, a estos inconvenientes y a estos perjuicios el insaciable afán de aca paramiento de competencias por parte de las comunidades autónomas, que ha llevado al legislador autonómico a pretender la exten sión de la exclusividad competencial a todos los servicios sociales, contemplando a tal 65 33 Para ilustrar estos inconvenientes con casos reales, ver DEFENSOR DEL PUEBLO: Informe anual 1992 y debates en las Cortes Generales. I. Informe. Madrid, Congreso de los Diputados, 1993, pp. 797-798; DEFENSOR DEL PUEBLO: In- forme anual 1997 y debates en las Cortes Generales. I. In- forme. Madrid, Congreso de los Diputados, 1998, pp. 365-366; todo ello por no aludir, ya en el ámbito de las prestaciones económicas, a los obstáculos a la movilidad geográfica derivados de la exigencia de unos periodos mínimos de residencia en una determinada comunidad autónoma para acceder a las prestaciones (ver sobre ello, J. PEMÁN GAVÍN: Igualdad de los ciudadanos y autonomías territoriales. Madrid, Universidad de Zaragoza-Civitas, 1992, pp. 180-186). 31 Cf. A. MADRID: «Acerca de la Ley del Voluntaria- do», en En pie de paz nº 40, 1996, p. 81. 32 En especial por los altos precios de las primas para la cobertura de actividades de riesgo, como las del traba- jo con personas seropositivas o en países en conflicto (El Periódico de Cataluña, de 12-10-1997). Ante ello, el Mi- nisterio de Trabajo y Asuntos Sociales anunció que asu- miría el coste del seguro (ABC, de 21-9-1998). MANUEL AZNAR LÓPEZ REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 30 efecto a éstos desde un enfoque institucio nal, que les diferencie del sistema de Segu ridad Social. La exposición de motivos de la Ley del País Vasco 5/1996, de 18 de octubre, es esclarecedora en tal sentido, por cuanto pone nítidamente de manifiesto la intención del legislador autonómico: «Estos servicios so ciales--- dice la referida exposición--- se configu ran como un conjunto de recursos, actividades, prestaciones y equipamientos, dotados de una organización, es decir, como un sistema de pro tección específico y distinto del de la Seguri dad Social...». Como he tenido la oportunidad de poner anteriormente de relieve, este criterio con fronta con el cabal sentido del texto constitu cional, que lleva a la consideración de los servicios sociales desde un enfoque prestacio nal y no institucional, corroborando esta con figuración la propia naturaleza de estos servicios, que no son otra cosa que prestacio nes técnicas, de modo que carece de sentido denominar «sistema de servicios sociales» a un sistema protector que engloba tanto a estos ser vicios como a prestaciones monetarias 34 . Fren te a ello, se ha aducido la descompensación del tratamiento de las prestaciones económi cas y de los servicios sociales en estas leyes, al ser éstos el objeto principal y contemplarse aquellas de forma marginal o complementa ria, por lo que se considera defendible la op ción semántica de carácter mayoritario 35 . Sin dejar de ser estimable esta observación, me parece que no empece a que pueda enten derse como más correcta la opción legal mino ritaria. En cambio, ello pondría de relieve que no se habría sistematizado, en un marco conjunto, el completo campo de actuación que la Constitución puso a disposición de las co munidades autónomas, al quedar en una si tuación extravagante, en relación con la legislación de servicios sociales, determinadas prestaciones económicas. Esta circunstancia sería especialmente relevante respecto de una prestación de una importancia tan notoria para luchar contra la pobreza y la exclusión social como es la renta mínima de inserción, cuya naturaleza mixta ---económica y técnica--- pone de manifiesto su conexión con los servi cios sociales 36 . El asunto, empero, no pasaría de tener un interés meramente teórico, si no fuera por las consecuencias que produce a los ciudadanos. En efecto, el intento de extraer los servicios sociales del seno del sistema de Seguridad Social, para, contemplándolos de forma con junta con los externos a dicho sistema, y con siderando aplicable a la totalidad de estos servicios la exclusividad competencial que el artículo 148 de la Constitución predica de la Asistencia Social, establecer un sistema de servicios sociales distinto del sistema de Seguridad Social, produce, como ya se ha expresado, unos perjuicios ciertos a los ciu dadanos, a causa de la fragmentación deri vada del citado régimen de exclusividad competencial, perjuicios que, por el contra rio, pueden ser evitados cuando se trata de materias sometidas al régimen de competen 66 ESTUDIOS 36 Con independencia de ello, sobre la posición complementaria de las prestaciones económicas en estas leyes ya esbocé en su día unas consideraciones que vin- culaban esta opción a la concepción institucional de los servicios sociales y ponían de relieve su entronque con una concreta concepción ideológica de orden político, que acentuaba el intervencionismo y suponía una mayor restricción de la libertad individual (cf. M. AZNAR LÓPEZ: «La legislación autonómica de Acción Social. Análisis ju- rídico»..., cit., pp. 1855-1856). 34 Ver a este respecto, M. AZNAR LÓPEZ: «La legisla- ción autonómica de Acción Social. Análisis jurídico». en V Informe sociológico sobre la situación social en España. Sociedad para todos en el año 2000, tomo 2. Madrid, Fundación FOESSA, 1994, p. 1854. No puedo compar- tir, por tanto, la posición que considera las prestaciones económicas como servicios sociales, ni siquiera cuando aquellas sean coyunturales (ver, en este sentido, M. L. SE- TIÉN y M. J. ARRIOLA: «Política social y servicios sociales», en Política social. Madrid, McGraw-Hill, 1997, p. 332). Estimo que podría admitirse tan sólo la indicada opinión cuando se trate de prestaciones instrumentales para ac- ceder al disfrute de los servicios sociales. 35 D. CASADO: «Acercamiento a la Acción Social», en Documentación Social nº 109, 1997, p. 70. REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 30 cias compartidas, como es el caso de la Segu ridad Social 37 . El segundo de los aspectos que merece una crítica adversa atañe a la débil posición jurídica de los ciudadanos ante los servicios sociales, ya que, frente a la práctica unanimidad de la legis lación autonómica en reconocer un teórico dere cho a estos servicios, la realidad desmiente tan enfática proclamación, desde el momento en que ésta no va seguida de la articulación de los mecanismos precisos para garantizar el ejerci cio de tal derecho, de modo que difícilmente podría hablarse de la existencia de un dere cho subjetivo perfecto, pudiendo aludirse tan solo, como mucho, a un derecho condicionado o debilitado, o incluso a un mero interés legí timo 38 . Esta ausencia de garantías se acentúa, además, respecto de algunos usuarios de los servicios sociales, como los que son atendidos en residencias de régimen cerrado (así, perso nas con retraso mental; personas mayores con alteraciones mentales; personas con en fermedad mental), al no existir ninguna nor ma legal que prevea las garantías necesarias cuando se hace imprescindible restringir los derechos fundamentales de los usuarios de estos establecimientos para proteger su vida, su salud o su integridad física 39 . No obstante, es menester significar que la debilidad de la posición jurídica de los ciuda danos a que se viene haciendo alusión se ha visto paliada, al contemplarse, en algunas co munidades autónomas, a través de normas legales específicas, los derechos de los usua rios de los servicios sociales. Por traer tan sólo a colación la que parece más completa, puede significarse que la Ley de La Rioja 5/1998, de 16 de abril, cita los siguientes dere chos de los usuarios de los servicios sociales: a acceder a los mismos y a recibir asistencia sin discriminación por razón de nacimiento, sexo, raza o religión, ideología o cualquier otra con dición o circunstancia personal o social; a la integridad física y moral, sin que puedan ser sometidos a tortura, ni a tratos inhumanos o degradantes; a la libertad ideológica, religio sa y de culto; a no ser obligado a declarar so bre su ideología, religión o creencias; al honor y a la propia imagen; al ejercicio de la liber tad individual para el ingreso, permanencia o salida de los centros o, en su caso, en los tér minos previstos en el Código civil; al secreto de las comunicaciones, salvo resolución judicial; a comunicar o recibir libremente información ve raz por cualquier medio de difusión; a aso ciarse al objeto de favorecer su participación en la preparación y desarrollo de actividades; a la consideración en el trato debida a la dig nidad de la persona; al secreto profesional de 67 39 Cf. M. AZNAR LÓPEZ: Internamientos civiles y dere- chos fundamentales de los usuarios de centros sanitarios, sociales y sociosanitarios. Granada, Comares, 2000, pp. 114-117; M. AZNAR LÓPEZ: «Los derechos fundamentales de las personas mayores internadas en residencias geriá- tricas», en La tutela de las personas mayores incapacita- das. León, Junta de Castilla y León, 1998, p. 25-26; DEFENSOR DEL PUEBLO: Estudio y recomendaciones del De- fensor del Pueblo sobre la atención residencial a personas con discapacidad y otros aspectos conexos. Madrid, 1996, p. 503. 37 Así, la configuración de un solo sistema nacional de sanidad, integrado por los servicios autonómicos co- rrespondientes, es un ejemplo de ello. 38 Ver sobre ello J. M. ALONSO SECO y B. GONZALO GONZÁLEZ: La Asistencia Social y los servicios sociales en España 2ª ed. Madrid, B.O.E., 2000, p. 539; M. AZNAR LÓPEZ y D. CASADO: Perspectivas de la Seguridad Social es- pañola. Madrid, Acebo, 1988, p. 66; J. L. BELTRÁN AGUI- RRE: «La ordenación legal de los servicios sociales en Navarra: algunos aspectos necesitados de reforma», en Revista Jurídica de Navarra nº 25, 1998, pp. 297-298; J. L. BELTRÁN AGUIRRE: «Los Servicios Sociales», en Revista Vasca de Administración Pública nº 57, 2000, pp. 137- 139; D. CASADO: «Ayudas económicas y servicios sociales en el Estado de las Autonomías», en Política social y servi- cios sociales. Madrid, Marsiega, 1985, p. 61; D. CASADO: «Los servicios sociales en el Estado de las Autonomías. Cuestiones de aplicación», en Aplicación de las leyes de servicios sociales. Madrid, Acebo, 1987, p. 24; M. A. GARCÍA HERRERA y G. MAESTRO BUELGA: ob. cit., pp. 37-38; A. VILÀ: «La crisi des serveis socials (I), en Catalunya Mu- nicipal núms. 176 y 177, 1997, p. 8; M. E. ZABARTE: «Los servicios sociales como instrumentos de protección so- cial: aspiraciones y logros legislativos», en Documenta- ción Social nº 79, 1990, pp. 36-38. MANUEL AZNAR LÓPEZ REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 30 los datos del expediente personal y de la his toria sanitaria y social; a mantener relacio nes interpersonales, incluido el derecho a recibir visitas; a una asistencia individuali zada acorde con sus necesidades específicas; a la máxima intimidad, en función de las con diciones estructurales de los centros y servi cios; al acceso a la atención social, sanitaria, farmacéutica, educativa y cultural y, en gene ral, a la satisfacción de todas las necesidades personales que sean necesarias para conse guir su adecuado desarrollo físico y psíquico. Sin embargo, en esta ley, así como en la Ley de Galicia 4/1993, de 14 de abril, de ser vicios sociales, se prevé la posibilidad de que el derecho a mantener relaciones interperso nales (La Rioja), de realizar salidas al exte rior (Galicia), y de cesar en la permanencia en el centro por voluntad propia (Galicia y La Rioja) puedan ser objeto de limitaciones, si bien las mismas habrán de ser impuestas por resolución judicial, criterio que estimo correc to y que contrasta con el contenido de la Ley de Madrid 8/1990, de 10 de octubre, y de la Ley CastillaLa Mancha 3/1994, de 3 de noviembre, que prevén que los derechos a mantener rela ciones interpersonales y a abandonar el centro por voluntad propia puedan ser restringidos también por resolución administrativa, lo que, a mi entender, confronta con el texto constitu cional, al dar paso a la posible limitación de de rechos fundamentales y, singularmente, de la libertad personal, por parte de la Administra ción. Como podrá observarse, buena parte de este elenco de derechos es coincidente con los derechos fundamentales que se reconocen en el capítulo II del título I de la Constitución Es pañola, lo que, al ser éstos directamente apli cables e inmediatamente exigibles, hace superflua la reiteración de su reconocimiento específico, por vía de la legislación ordinaria, a los usuarios de los servicios sociales. Con todo, esa reiteración puede tener la utilidad de recordar, en especial respecto de los usua rios de determinados centros de atención re sidencial, que aquellos no pierden la titularidad de los derechos fundamentales por mor del ingreso en un establecimiento. Dada la cosificación que con frecuencia ha su puesto antaño el ingreso en centros residen ciales, la redundante técnica empleada en este caso por el legislador autonómico puede tener, por tanto, la virtud práctica de procu rar que los derechos fundamentales de los re sidentes no caigan en el olvido. Junto a estos ejemplos, que atañen a los usuarios de los servicios sociales en general, existen otras normas legales de ámbito auto nómico, cuya aplicación se circunscribe a un determinado segmento de la población, en las que también se recogen los derechos de los usuarios. Así, puede mencionarse la Ley de Extremadura 2/1994, de asistencia social ge riátrica, en la que se reconocen los derechos de los usuarios de los centros residenciales a recibir alojamiento y, en su caso, manuten ción; a utilizar los servicios comunes en las condiciones que establezcan las normas de funcionamiento interno de cada estableci miento, de acuerdo con sus características; y a recibir comunicación personal y privada con el exterior, mediante la existencia de zonas específicas para visitas y teléfono público. Por su parte, la Ley de Asturias 7/1991, de 5 de abril, contempla los dos primeros derechos citados y añade los de: participar en las acti vidades de los centros; elevar propuestas para la mejora de los servicios; participar en la gestión de los establecimientos de titulari dad pública, a través de los órganos de repre sentación correspondientes; y ser respetados en sus convicciones políticas, morales y reli giosas. Más completo es el elenco de derechos contemplados en la Ley de Andalucía 6//1999, de 7 de julio, de atención y protección a las personas mayores, donde se reconocen los de rechos a la intimidad y no divulgación de los datos personales que figuren en los expedien tes o historiales; a la integridad física y moral y a un trato digno; a la no discriminación; a la información y a la participación; a una aten ción individualizada acorde con las necesida des específicas de cada uno; a las 68 ESTUDIOS REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 30 prestaciones sanitarias y farmacéuticas, así como a los tratamientos técnicocientíficos y asistenciales; a mantener relaciones inter personales, incluida la recepción de visitas; a cesar en la utilización de los servicios o en la permanencia en el centro por voluntad pro pia; y a ser protegidos por la ley cuando, por la disminución de las facultades mentales, se pierda la capacidad de autogobierno. En este mismo orden de cosas, pero en el marco de la legislación relativa a la infancia, la Ley de Madrid 6/1995, de 28 de marzo, y la Ley de Canarias 1/1997, de 7 de febrero, reco nocen, en términos similares, los derechos de los menores atendidos en centros residencia les, haciendo alusión a los siguientes: a ser atendidos sin discriminación por cualquier circunstancia personal o social; a recibir un trato digno por el personal y por los demás re sidentes; a tener cubiertas las necesidades fundamentales de la vida cotidiana; al respe to a su intimidad personal; a la utilización re servada de su historial y de los datos que consten en el mismo, así como al secreto pro fesional; a conocer su situación legal y a par ticipar en la elaboración de su proyecto individual; a ser oído en las decisiones de trascendencia si son mayores de doce años o si tuvieran suficiente juicio; a mantener rela ciones con sus familiares y a recibir visitas; a participar en la elaboración de la programa ción de actividades y en su desarrollo; a dis frutar de periodos equilibrados de sueño, actividad y ocio; y a acceder a los servicios ne cesarios para atender a las necesidades que demande el desarrollo de su personalidad y que no sean satisfechas por el centro. Por su parte, en el ámbito de la legislación en favor de las personas con discapacidad, la Ley de Andalucía 1/1999, de 31 de marzo, reco ge los siguientes derechos de los usuarios de los centros residenciales y de día: a participar y a ser oídos en las decisiones y medidas relaciona das con la atención que se les preste; a recibir un trato digno; al secreto profesional de los datos de su historia sanitaria y social; a man tener relaciones interpersonales, incluido el derecho a recibir visitas; a una atención indi vidualizada acorde con sus necesidades espe cíficas; a la máxima intimidad y privacidad; a las prestaciones sanitarias, farmacéuticas, formativas, recreativas y similares, así como a la satisfacción de las necesidades impres cindibles para su desarrollo personal; y a ce sar en la utilización de los recursos o en la permanencia en el centro por voluntad pro pia. LOS SERVICIOS SOCIALES EN LA LEGISLACIÓN DE RÉGIMEN LOCAL El ejercicio del derecho a la autonomía que la Constitución Española reconoce en su artí culo 2 ha dado lugar a un mapa político de España caracterizado por su heterogeneidad, tanto en lo relativo a la extensión territorial de las comunidades autónomas, como a su po blación. En efecto, el territorio de dichas co munidades oscila entre los 4.992 kilómetros cuadrados de Baleares o, en el caso de las co munidades peninsulares, los 5.045 kilóme tros cuadrados de La Rioja, y los 94.224 kilómetros cuadrados de Castilla y León, todo ello por no traer a colación los casos específi cos de las dos ciudades autónomas de Ceuta y de Melilla (19 y 12 kilómetros cuadrados, res pectivamente). Esta misma disparidad se produce en cuanto a la densidad de población, que, por tomar como referencia, en esta oca sión, la provincia, varía entre los 9 habitan tes por kilómetro cuadrado de Soria y de Teruel y los 641 de Madrid, si se deja aparte la especificidad de Ceuta y de Melilla (3.879 y 4.744 habitantes por kilómetro cuadrado, respectivamente) 40 . Sin embargo, por encima de esta heteroge neidad territorial y poblacional, las comuni dades autónomas han mostrado una mayor 69 40 Tomo los datos de población que figuran en el anexo del Real Decreto 3491/2000, de 29 de diciembre, por el que se declaran oficiales las cifras de población re- sultantes de la revisión del Padrón municipal referidas al 1 de enero de 1999. MANUEL AZNAR LÓPEZ REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 30 concordancia en negar a las corporaciones lo cales lo que reclaman inflexible e inmiseri cordemente del Estado. De este modo, las comunidades han actuado más como dique, que como cauce del fluyente río de la descentraliza ción de los servicios sociales 41 . Salvo alguna ex cepción, el resultado ha sido la configuración de sistemas de Acción Social fundamentados en un centralismo regional, impidiéndose así que la Administración Local recobre el protagonis mo ---reconocido incluso en el plano constitu cional 42 --- que, en épocas pretéritas, tuvo en la prestación de los servicios sociales 43 . Como reflejo de esta tendencia, puede citarse la sustitución de la descentralización territo rial por la utilización de la técnica de la des centralización funcional, combinada con la desconcentración 44 . Aparte de las razones políticas que subya cen en este neocentralismo, no faltan tampo co circunstancias que ofrecen una coartada a esta actitud renuente a la descentralización hacia las corporaciones locales. En efecto, la reforma de la Administración Local es una asignatura aún pendiente de ser aprobada en España y, en consecuencia, el tamaño pobla cional de la mayoría de los municipios espa ñoles no les permite disponer de la capacidad de gestión imprescindible para prestar servi cios públicos. Por añadidura, tal y como dis curren las cosas, parece difícil que dicha asignatura pueda ser definitivamente apro bada, puesto que, en contra de lo que parece dictar la lógica de las cosas, el número de mu nicipios, en lugar de disminuir, aumenta pau latinamente. De este modo, los 8.057 municipios existentes en el año 1985, en que fuera aprobada la Ley de Bases del Régimen Local, se han convertido en 2001 en un total de 8.107, agravándose así el panorama mini fundista del escenario municipal de España. Descartada la vía de la imposición forzosa de la absorción y la fusión de municipios, el fra caso del criterio de la voluntariedad aplicado a tal menester aparece así inequívocamente reflejado en la frialdad de las cifras. Acaso el prurito localista español no sea ajeno a este fracaso, lo que hace ineludible acudir a fór mulas asociativas o supramunicipales para prestar los servicios públicos. 70 ESTUDIOS 44 Cf. M. AZNAR LÓPEZ: «Modelos de descentraliza- ción de servicios sociales», en El bienestar social en las grandes ciudades. Madrid, Federación Española de Mu- nicipios y Provincias, 1991, p. 104. Según alguna opi- nión, la descentralización funcional se ha considerado justificada en un primer momento por criterios de efica- cia, pero esta justificación habría perdido virtualidad con el transcurso de los años (cf. M. I. MONTRAVETA y A. VILÀ: «Corresponsabilidad, subsidiariedad y autonomía muni- cipal. Ejes de las interrelaciones administrativas», en Con- greso de servicios sociales municipales. Barcelona, Diputación de Barcelona, 1996. p. 93). 41 D. CASADO: «Notas sobre la descentralización y desconcentración territorial e institucional de los servi- cios sociales», en Boletín de Estudios y Documentación de Servicios Sociales nº 3-4, 1980, p. 15, advirtió tem- pranamente el riesgo de la recentralización regional, frente a los principios constitucionales de descentraliza- ción y desconcentración y la autonomía de municipios y provincias. 42 Recuérdese que el artículo 321.6º de la Constitu- ción de 1812 encomendaba a los ayuntamientos « cuidar de los hospitales, hospicios, casas de expósitos y demás es- tablecimientos de beneficencia», mientras que el artículo 335.8º atribuía a las diputaciones provinciales «cuidar de que los establecimientos piadosos y de beneficencia llenen su respectivo objeto, proponiendo al Gobierno las reglas que estimen conducentes para la reforma de los abusos que observaren». 43 Salvo si la referencia está hecha a un pasado muy inmediato, no encuentro motivo para mantener que el protagonismo de la Administración Local española es muy reciente en este ámbito (ver, en este sentido, C. ALE- MÁN BRACHO: La política de asistencia social desde la transición democrática»..., cit., p. 212; F. A. CASTILLO y R. BARRANCO VELA: Competencias locales en materia de ser- vicios sociales. Marco jurídico y competencias en la acti- vidad prestacional. Granada, CEMCI, 1994, p. 141). Como indica D. CASADO: «Criterios para la descentraliza- ción territorial de los servicios asistenciales y sociales», en Los servicios asistenciales y sociales en el Estado de las Au- tonomías. Madrid, Marsiega, 1983, p. 27, en el pasado la responsabilidad de velar por las gentes pobres y vulnera- bles estuvo residenciada en la Administración Local. En el mismo sentido, J. M. ALONSO SECO y B. GONZALO GONZÁLEZ: ob. cit., p. 578, ponen énfasis en la considerable importan- cia de la intervención de los municipios en la gestión de los servicios sociales REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 30 La Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local, garantiza la in tervención de los municipios en el ámbito de los servicios sociales 45 , pero deja en una com pleta indeterminación cual han de ser las competencias concretas que corresponden a la Administración Municipal, con lo que que da en manos de la legislación autonómica de carácter sectorial la decisión sobre este extre mo. Junto a esta previsión de orden general, atinente a todos los municipios, la Ley de Ba ses del Régimen Local alude al mecanismo de las prestaciones mínimas obligatorias, para incluir la prestación de los servicios sociales entre las impuestas a los municipios de más de veinte mil habitantes, pero sin que se es pecifiquen tampoco cuales son los servicios concretos que han de prestar 46 . En este sen tido, los servicios aludidos en este precepto no pueden identificarse con los servicios so ciales de atención primaria 47 , por cuanto ello significaría, al decantarse por una de las múltiples opciones posibles, prejuzgar el mo delo organizativo, cuyo diseño corresponde a la legislación autonómica en la materia. Será, por tanto, la mentada legislación autonómica de carácter sectorial la que concrete el alcan ce de la obligación impuesta por la legislación básica de régimen local, en el marco del mo delo de organización por el que haya optado. La legislación de régimen local ofrece una menor garantía a la provincia en orden a su posible intervención en el ámbito de la Acción Social, al no seguir un criterio material al des cribir sus competencias. Ello significa que el le gislador autonómico tendrá un margen más amplio a la hora de fijar el papel de la Adminis tración Provincial en el indicado ámbito. Sin embargo, la atribución de competencias a los municipios en materia de servicios sociales se refleja indirectamente sobre la provincia, al tener ésta encomendada, conforme a la Ley de Bases del Régimen Local, funciones de coordinación de los servicios municipales, de asistencia y de cooperación 48 . Incluso se ha llegado, por conspicuos ad ministrativistas, a conectar la garantía insti tucional con que la Constitución contempla a la provincia con la prestación de servicios so ciales, indicando al respecto que «la presta ción de servicios sociales que...han venido desarrollando (las diputaciones provinciales) a lo largo de toda su moderna existencia a partir de la noción de beneficencia, constituye sin duda uno de los elementos esenciales de los que permiten identificar en términos re cognoscibles la institución garantizada que es la Provincia. En otras palabras, la prestación de servicios sociales como competencia propia 71 47 A. GARCÉS SANAGUSTÍN: Las prestaciones económi- cas en el ámbito de la protección asistencial. Barcelona, Cedecs, 1996, pp. 232-233, sostiene que la obligatorie- dad atañe a la gestión de las unidades básicas del sistema de Acción Social reguladas en la legislación sectorial. 48 Cf. F. A. CASTILLO BLANCO y R. BARRANCO VELA: ob. cit., p. 114. 45 Junto a los servicios sociales, el artículo 25 de la Ley de Bases del Régimen Local cita textualmente a los servicios de «promoción y reinserción social». Frente a otras opiniones, que ven en esta referencia «una supera- ción de los servicios sociales concebidos exclusivamente como servicios asistenciales» (ver M. A. CABRA DE LUNA: «Comentarios de la nueva Ley reguladora de las Bases del Régimen Local: los servicios sociales en la Adminis- tración Local», en Revista de Servicios Sociales y Política Social nº 4, 1985, p. 11; M. A. CABRA DE LUNA: «El sistema de servicios sociales en el Estado español», en Cuadernos de Acción Social nº 20, 1985, p. 12), he mantenido la opinión de que se trata de una técnica redundante, puesto que la expresión servicios sociales engloba tam- bién a los pretendidos servicios de «promoción y reinser- ción social» (cf. M. AZNAR LÓPEZ: «Los servicios sociales en la Ley de Bases de Régimen Local», en Aplicación de las leyes de servicios sociales. Madrid, Acebo, 1987, p. 44). En este mismo sentido se pronuncia J. L. BELTRÁN AGUIRRE: El régimen jurídico de la Acción Social Pública. Oñate, Instituto Vasco de Administración Pública, 1992, p. 224, nota 470. 46 Para un examen más extenso de los servicios so- ciales en la Ley de Bases de Régimen Local, ver M. AZ- NAR LÓPEZ: »Instrumentación jurídico-administrativa de los servicios sociales de atención primaria: reflexio- nes en torno a la «otra autonomía», en Los servicios asis- tenciales y sociales de atención primaria. Madrid, Marsiega, 1984, pp. 93-123; M. AZNAR LÓPEZ: «Los servi- cios sociales en la Ley de Bases del Régimen Local»..., cit., pp. 43-57. MANUEL AZNAR LÓPEZ REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 30 identifica a la Provincia constitucionalmente garantizada» 49 . Desde esta perspectiva, con apoyo en el análisis de los precedentes legislati vos, se mantiene la afirmación de que «los ser vicios sociales tienen carácter esencial entre las funciones de la Provincia», añadiéndose que «desconocer esa competencia provincial su pondría rozar peligrosamente la garantía ins titucional misma de la Provincia». De ahí se concluye que, al asumir competencias en la materia, las comunidades autónomas «no pueden arrebatar las que eran y deben seguir siendo de las Diputaciones en cuanto supon gan gestión de los intereses provinciales», de modo que podrían redefinirse las competen cias provinciales en la materia, pero no supri mirse o reducirse hasta un grado meramente testimonial 50 . La tesis descrita tendría, sin duda, unas consecuencias trascendentes en cuanto al pa pel que las provincias deberían jugar en el marco de la prestación de servicios sociales, al quedar, en definitiva, bajo la cobertura de la garantía institucional. Así las cosas, no parece que pueda hablar se de un modelo de descentralización de los servicios sociales en España, dada la especifi cidad de cada comunidad autónoma. No deja, sin embargo, de ser cierto que existe una cier ta concordancia en la legislación autonómica de carácter sectorial a la hora de atribuir las competencias a las respectivas administra ciones autonómicas. En tal sentido, se enco miendan a éstas las de orden normativo, planificador, coordinador, inspector, sancio nador y registral, así como otras relativas a la realización de estudios, la formación del per sonal y la asistencia técnica, además de las que atañen a la gestión de determinados es tablecimientos y servicios. En cambio, no existe una pauta común al determinar la in tervención de los diferentes escalones territo riales de ámbito inferior al autonómico, con lo que la variación entre los distintos modelos se debe precisamente al protagonismo que se concede a cada uno de ellos. Si se repasan desde abajo los distintos es calones territoriales, puede aludirse, en pri mer término, a la desconcentración en los grandes municipios. La intervención de órga nos tales como los distritos municipales en el ámbito de los servicios sociales no es ni mucho menos una novedad introducida por la vigente legislación autonómica de Acción Social. Por el contrario, la aplicación de la técnica de la des concentración tiene añejos antecedentes. Por no remontarnos más allá de la legislación de cimonónica, la primera Ley de Beneficencia, de 23 de enero de 1822, reservaba a las juntas parroquiales de beneficencia, que debían ser establecidas por las juntas municipales en las «poblaciones de mucho vecindario», un pa pel destacado en la prestación de servicios so ciales. En la actualidad, la desconcentración es citada en algunas leyes autonómicas de Acción Social. Dejando aparte el caso de las comunidades uniprovinciales, la opción municipalista pare cería más adecuada en aquellas comunidades de población concentrada, donde el tamaño po blacional de los municipios es mayor. Paradóji camente, ello no es así. Para ilustrarlo, pueden citarse los casos de Andalucía, cuya legislación reserva a la provincia una intervención des tacada en la prestación de servicios sociales, y de CastillaLa Mancha, cuya ley reguladora de estos servicios llega a omitir, en cambio, la referencia a la provincia a la hora de llevar a cabo el reparto de las competencias en la ma teria, pese a que una parte del territorio de esta comunidad (norte de Cuenca y Guadala jara) se caracteriza por un acusado minifun dismo municipal. Un caso específico es el de los macromuni cipios. A este respecto, puede citarse la Ley de Cataluña 22/1998, de 30 de diciembre, de la Carta Municipal de Barcelona, que crea un 72 ESTUDIOS 49 J. L. PIÑAR MAÑAS: «Equipamientos y servicios so- ciales provinciales», en La provincia en el sistema consti- tucional. Madrid, Civitas-Diputación de Barcelona, 1991, p. 377. 50 J. L. PIÑAR MAÑAS: ob. cit., pp. 377-380. REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 30 consorcio de servicios sociales, al que enco mienda funciones de planificación, de propo sición al gobierno de la comunidad autónoma de la reglamentación de las entidades que presten servicios sociales, de programación y gestión de los servicios sociales de tercer nivel, y de organización de la información a los ciuda danos. La Generalidad de Cataluña controla este consorcio, pues dispone de las tres quintas partes de representantes o votos, mientras que el Ayuntamiento de Barcelona disfruta tan sólo de las dos quintas partes. Al Ayuntamiento barcelonés se atribuyen las funciones relati vas a la programación y gestión de los servi cios sociales de segundo nivel y de atención primaria, así como a la coordinación de am bos con los prestados por la iniciativa priva da. La opción municipalista y antiprovincia lista parece obligar a dar entrada a alguna solución alternativa, como es el caso de las fór mulas asociativas de municipios. Así sucede, a título de ejemplo, en Aragón, cuya legislación atribuye a la provincia un papel escasamente relevante en el ámbito de la Acción Social, para prever, en cambio, la agrupación supramunici pal de servicios, lo que se realiza, por cierto, de forma imperativa, que contrasta con la volun tariedad de las fórmulas asociativas que se contemplan en la Ley de Bases del Régimen Local. Otra alternativa a la prestación de servicios sociales es la comarca. Esta opción ha alcanza do un inequívoco predicamento en Cataluña, cuya vertebración territorial descansa preci samente en la comarcalización 51 . Con todo, los intentos de liquidar a las provincias en esta comunidad autónoma, a través de su de sapoderamiento competencial, han topado con la garantía institucional que se contiene en la Constitución y que fue aplicada por el Tribunal Constitucional (STC 32/1981, de 28 de julio) para asegurar la pervivencia de aquellas. Las provincias subsisten, por tanto, en Cataluña, si bien desmedradamente, ha biéndose dispuesto, en lo atinente a los servi cios y a la asistencia sociales, por Ley 26/1991, de 13 de diciembre, la transferencia de las competencias provinciales a la Genera lidad y a los Consejos Comarcales 52 . La especificidad de las comunidades insu lares tiene asimismo su reflejo en la distribu ción competencial en materia de Acción Social. De hecho, en el panorama anterior a la vigente legislación de Régimen Local, el papel de las administraciones provinciales en el archipiélago canario estaba debilitado, a causa de la relevancia que tenían los cabildos insulares. En el panorama normativo actual, la intervención de las administraciones insu lares, tanto en Baleares, como en Canarias, está contemplada en la legislación autonómi ca de carácter sectorial, que atribuye a aque llas un protagonismo significativo en el ámbito de los servicios sociales. Si se pasa al escalón provincial, ya nos he mos referido a la transferencia de las compe tencias de las diputaciones provinciales a la Administración Autonómica de Cataluña y a las administraciones comarcales de esta co munidad. No es éste, empero, un caso único, por cuanto la Ley aragonesa de Acción Social determinó la asunción, por parte de la Admi 73 52 Otras manifestaciones de la comarcalización en materia de Acción Social son la Ley 10/1993, de 4 de no- viembre, de comarcalización de Aragón, cuyo artículo 8 prevé el ejercicio de competencias propias en la materia por las comarcas, y la Ley de Castilla y León 1/1991, de 14 de marzo, que creó y reguló la Comarca de El Bierzo, cuyo artículo 4 prevé el ejercicio por la misma de las competencias que se le atribuyan en materia de servicios sociales. La primera de estas leyes pretende cohonestar la pervivencia de los pequeños municipios, como entida- des representativas, con la articulación de un ámbito su- ficiente para la prestación de servicios públicos. 51 Sobre la comarcalización de los servicios sociales en Cataluña, ver A. VILÀ: «Algunes questions sobre la des- centralització comarcal dels serveis socials a Catalunya», en Serveis socials i Consells Comarcals. Colegio Oficial de Diplomados en Trabajo Social y Asistentes Sociales de Cataluña, 1989, pp. 1-17; A. VILÀ: «La organización co- marcal de Cataluña: Aplicación a los Servicios Sociales», en Área nº 0, 1998, pp. 51-75. MANUEL AZNAR LÓPEZ REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 30 nistración Autonómica, de las competencias de las diputaciones provinciales en la mate ria 53 . En otros supuestos, la tendencia anti provincialista se manifiesta en la atribución de competencias a las diputaciones no como propias, sino con el carácter de delegadas 54 El caso opuesto es el del País Vasco, cuya ver tebración territorial descansa en la provincia, a la que se atribuyen extensas competencias en el ámbito específico de la Acción Social, al igual que ocurre en el modelo implantado en Castilla y León 55 . En términos generales, podría resumirse la situación en el sentido de significar que la garantía aportada por la legislación básica del régimen local no ha sido suficiente para impedir que se haya producido, salvo en al gún caso, un neocentralismo regional en el campo de la Acción Social 56 . En otro orden de cosas, la legislación de régimen local refuerza la posición jurídica de los ciudadanos respecto de las prestaciones sociales, al reconocer el derecho a exigir el es tablecimiento y la prestación de los servicios públicos, en los casos de competencias propias de carácter obligatorio, así como a utilizar los servicios municipales 57 . En tal sentido, me diante la conexión de este derecho con la legiti mación de los habitantes de la entidad local correspondiente para impugnar los presupues tos cuando se omita el crédito para cumplir las obligaciones que resulten exigibles por algún precepto legal o por cualquier otro título legíti mo, se llegó a sostener que se reconoce un de recho subjetivo, reclamable en vía judicial 58 , aunque, por otro lado, se han expresado los posibles problemas derivados de la atribu ción de las competencias normativas en el ámbito de la Acción Social a las comunidades autónomas 59 . En otros servicios obligatorios existen pre cedentes, respecto de los cuales el Tribunal Supremo ha reconocido la obligación de los municipios, correlativa al derecho del vecino, de adoptar las medidas necesarias para esta blecer y prestar el servicio correspondiente, lo que, además, supone la obligación de in cluir en los presupuestos de la entidad los créditos necesarios para hacer efectivo el de recho reconocido (STS 2541989). COLOFÓN: ALGUNAS REFLEXIONES SOBRE LOS SERVICIOS SOCIALES EN EL ESTADO DE LAS AUTONOMÍAS En su momento me ocupé profusamente de los servicios sociales en el Estado de las Autonomías, a través de la exploración del te rreno, no desbrozado a la sazón, de la Consti 74 ESTUDIOS 57 En relación con ello, ver T. QUINTANA LÓPEZ: El de- recho de los vecinos a la prestación y establecimiento de los servicios públicos municipales. Madrid, Civitas, 1987, pp. 31-92. 58 J. F. MESTRE DELGADO: «Las formas de prestación de los servicios públicos locales. En particular, la conce- sión», en Tratado de Derecho Municipal, tomo II. Madrid, Civitas, 1988, pp. 1289-1290. 59 Ver J. M. ALONSO SECO y B. GONZALO GONZÁLEZ: ob. cit., p. 542. 53 J. L. PIÑAR MAÑAS: ob. cit., p. 383, considera que este vaciamiento de las competencias provinciales en la materia no es constitucionalmente posible. 54 Así, en Castilla-La Mancha, la Ley 3/1986, de 16 de abril, ni siquiera tomó en consideración a la provincia a la hora de distribuir las competencias en materia de servicios sociales. Más tarde, la Ley 2/1991, de 14 de marzo, tras declarar que los servicios sociales de carácter regional eran materias de interés general para la comuni- dad autónoma de Castilla-La Mancha, previó la delega- ción en las diputaciones provinciales de la ejecución de las competencias relativas a la «asistencia social y servi- cios sociales en general en municipios de menos de 10.000 habitantes». 55 Para un examen más amplio del tratamiento de la provincia en la legislación autonómica de Acción Social, ver J. L. PIÑAR MAÑAS: ob. cit.., pp. 380-387. 56 Esta circunstancia no es sino un aspecto más de la injustificable limitación de los espacios de ejercicio de poder de los entes locales por parte de las comunidades autónomas (cf. F. A. CASTILLO BLANCO y R. BARRANCO VELA: ob. cit., p. 106). Se ha podido hablar así, en específica referencia a los servicios sociales, del fracaso del modelo descentralizado (cf. A. GARCÉS SANAGUSTÍN: Las prestacio- nes económicas en el ámbito de la protección asisten- cial..., cit., p. 55). REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 30 tución, de los Estatutos de Autonomía y, más tarde, de la legislación autonómica de Acción Social. Otros autores, sin duda con más tino y pericia, se han ocupado también del asunto. Por mi parte, lo escrito, escrito está, de forma y manera que no me parece conveniente, ante el riesgo cierto de caer en el hastío, dar más y más vueltas, poniendo albarda sobre albarda, a asunto tan intrincado. Me limitaré, por tan to, a modo de colofón, a realizar algunas re flexiones sobre el mismo, procurando, en lo posible, no ser redundante. Muy resumidamente, la tesis que mantu ve en su día consistía en distinguir entre ins tituciones y prestaciones, para defender la configuración prestacional de los servicios so ciales, conforme a una exégesis que pudiera acomodar las previsiones estatutarias y lega les sobre tales servicios al texto constitucio nal 60 . Así las cosas, siendo los servicios sociales prestaciones técnicas, son suscepti bles, al igual que ocurre con las prestaciones económicas, de ser dispensados indistinta mente a través de diferentes formas institu cionales, en concreto, la Seguridad Social y la Asistencia Social o, en la versión postconsti tucional de esta última, la Acción Social 61 . La distinción entre estos planos había sido ya re alizada, por un conspicuo publicista, median te la metáfora alimenticia de las sopas y de las verduras 62 . Así pues, conforme a esta imagen, las verduras, es decir, las prestacio nes (servicios sociales; prestaciones económi cas; prestaciones en especie), serían servidas en diversas sopas, es decir, en formas institu cionales (así, Seguridad Social; Asistencia o Acción Social) 63 . Con esta premisa, sostenía que ni el Esta do podía pretender implantar un único siste ma de servicios sociales, a la vista de la exclusividad competencial de las Comunida des Autónomas sobre la Asistencia o Acción Social, ni éstas podían pretender regular om nicomprensivamente aquéllos 64 , dada la competencia estatal sobre la legislación bási ca en materia de Seguridad Social. Y añadía que era necesario explorar la potencialidad del artículo 41 de la Constitución para encon trar un equilibrio entre los principios de au tonomía y de solidaridad 65 . 75 y Sociología, 1985, pp. 92-94. No obstante, este autor consideraba que asistencia social era equivalente a sub- sidios en dinero o en especie, es decir, era una «verdu- ra», y a lo que yo llamo Acción Social él lo denominaba «régimen público de bienestar social». 63 La prestación de servicios sociales a través de dis- tintas formas institucionales no tiene necesariamente que plantearse como opción excluyente entre dos o más al- ternativas ( Una construcción en este sentido, en C. ALE- MÁN BRACHO: «La política de asistencia social desde la transición democrática»..., cit., p. 208; M. C. ALEMÁN BRACHO: «Régimen jurídico de los servicios sociales en España»..., cit., pp. 65-66). 64 A decir de la doctrina, «determinadas Comunida- des Autónomas aprovechando que los servicios sociales no necesariamente son identificables con la Seguridad So- cial han utilizado e incorporado a sus Estatutos esta expre- sión con el concreto deseo de atraer hacia ellos la competencia exclusiva sobre todas las actividades encua- drables en estos conceptos, sustrayéndolas así del ámbito de la Seguridad Social» (cf. J. L. BELTRÁN AGUIRRE: El régi- men jurídico de la Acción Social pública..., cit., p. 64). En este mismo sentido, se ha reconocido la «clara vocación de exclusividad» de las leyes de servicios sociales (A. GAR- CÉS SANAGUSTÍN: Las prestaciones económicas en el ámbi- to de la protección asistencial..., cit., p. 47). 65 M. AZNAR LÓPEZ: «Los servicios sociales: El marco constitucional en España»..., cit., pp. 44-47. En relación con ello, A. MULAS GARCÍA: La materia laboral y de Seguri- dad Social en el Estado de las Autonomías. Madrid, ACARL, 1984, p. 115, ha insistido en la idoneidad del ré- 60 M. AZNAR LÓPEZ: «Nuevas variaciones sobre la descentralización de los servicios sociales: La interpreta- ción »inglesa« de un modelo constitucional «a la france- sa»..., cit., pp. 70-74. 61 A. GARCÉS SANAGUSTÍN: Las prestaciones económicas en el ámbito de la protección asistencial. , cit., pp. 25-27, viene a expresar esta idea, al señalar que las modalidades prestacionales no son patrimonio exclusivo de la Seguri- dad Social o de la Acción Social, si bien matiza que la primera actúa esencialmente a través de prestaciones económicas, siendo los servicios sociales un elemento complementario, mientras que en la Acción Social suce- dería precisamente lo contrario. 62 D. CASADO PÉREZ: «Los servicios sociales como obje- to de organización y planificación», en Sociología y planifi- cación de los servicios sociales. Madrid, Ilustre Colegio Nacional de Doctores y Licenciados en Ciencia Políticas MANUEL AZNAR LÓPEZ REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 30 Tengo, sin embargo, la impresión de que los hechos han ido por otros derroteros, más proclives, a contrapelo del texto constitucio nal, a la concepción institucional de los servi cios sociales, cuyo predicamento, como expliqué en su día, se ha debido la actuación convergente de tres elementos: la importación de experien cias anglosajonas y escandinavas, la influen cia de determinadas posiciones políticas y la defensa de unos intereses profesionales con cretos 66 . A aquella explicación me remito ahora. Pues bien, algunas posiciones doctrinales abundarían en las ideas que en su día expre sé, al sostener que «la asistencia social ven dría a integrar el conjunto de las estructuras institucionales públicas de prestación de ser vicios sociales diferenciadas del sistema de Seguridad Social, el cual, además de las pres taciones económicas y sanitarias, asumiría también determinados servicios sociales. Es decir, la acción prestacional de la asistencia social y de la Seguridad Social ---como reali dades institucionales públicas netamente di ferenciadas--- se llevaría a cabo a través de la gestión y ejecución de servicios sociales, si bien con distinto carácter, pues mientras éstos constituirían el único contenido de la prime ra, sólo supondrían, en cambio, un comple mento marginal en la actuación de prestación propia de la segunda, caracterizada básica mente, como se sabe, por su contenido econó mico y asistencialsanitario» 67 . Comparto esta tesis en tanto en cuanto distingue perfectamente entre los planos ins titucional y prestacional y coloca adecuada mente a los servicios sociales en este último. Discrepo, en cambio, en cuanto al contenido de la Asistencia Social ---o, más à la page, Ac ción Social--- 68 , ya que considero que los ser vicios sociales no son el único componente de esta institución, que también dispensa pres taciones económicas 69 . Alguna glosa merece también la relación entre Seguridad Social y Acción Social. En su día me sumé a quienes entendían que la rela ción existente entre ambas instituciones era esencialmente dinámica, sosteniendo al respec to que la configuración de la Asistencia Social o, más modernamente, de la Acción Social, debía realizarse de forma negativa y residual, no por que se minusvalore la importancia o se preten da reducir la extensión de la misma, sino en el sentido de que su construcción debe reali zarse por referencia al contenido de la Segu ridad Social, abarcando lo que el legislador no decida incluir en ésta 70 . Pues bien, me pa 76 ESTUDIOS ejercicio por la Generalidad de Cataluña», en Autono- mies nº 12, 1990, pp. 89-90. Esta misma opinión es rei- terada ad pedem literae respecto de la STC 146/1986, de 25 de noviembre, por F. A. CASTILLO BLANCO y R. BARRAN- CO VELA: ob. cit., p. 62. 68 Indica al respecto J. L. BELTRÁN AGUIRRE: El régimen jurídico de la Acción Social pública..., cit., p. 39, que «la expresión Acción Social está siendo actualmente utilizada para designar la actividad administrativa que en su prime- ra época se llamó beneficencia pública y que, posterior- mente, en su época tardía fue denominada también como asistencia social». En el mismo sentido, se ha aludi- do a la Acción Social «como una versión modernizadora o superadora de la Asistencia Social», de modo que aque- lla «vendría a ser la Asistencia Social en una forma más moderna, dinámica» (cf. Conceptos básicos del bienestar social. Colegio Nacional de Doctores y Licenciados en Ciencias Políticas y Sociología, 1987, pp. 75 y 81). 69 Creo que esta es también la opinión de D. CASA- DO: «El marco de la política social española«, en Corintios XIII nº 44, 1987, p. 212, cuando expresa que la materia «asistencia social« comprende servicios sociales más prestaciones económicas asistenciales. 70 M. AZNAR LÓPEZ: «Reforma de la Seguridad Social y legislación autonómica de servicios sociales: Notas para la sinfonía incompleta de la protección social»..., cit., p. gimen público de Seguridad Social para garantizar el principio de solidaridad frente a la fragmentación de los sistemas autonómicos de Acción Social. Este mismo autor aboga por la tendencia expansiva de la Seguridad Social, al entender que «ésta sirve más eficazmente a los principios constitucionales de igualdad y solidaridad que otras institu- ciones o servicios fragmentados a través de las competen- cias autonómicas» (cf. A. MULAS GARCÍA: «Seguridad Social, Constitución y autonomías», en Jornadas sobre Derecho del Trabajo y Constitución. Madrid, Instituto de Estudios La- borales y de la Seguridad Social, 1985, p. 445). 66 M. AZNAR LÓPEZ: «Los servicios sociales: El marco constitucional en España»..., cit., pp. 38-43. 67 A. NAVARRO MUNUERA: «Sanidad y servicios socia- les en Cataluña: Las competencias autonómicas y su REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 30 rece que este es precisamente el sentido cabal de la doctrina del Tribunal Constitucional, cuando afirma: «La noción de asistencia social no está pre cisada en el texto constitucional, por lo que ha de entenderse remitida a conceptos elabora dos en el plano de la legislación general, que no han dejado de ser tenidos en cuenta por el constituyente. De la legislación vigente se de duce la existencia de una asistencia social ex terna al sistema de Seguridad Social, y no integrada en él, a la que ha de entenderse hecha la remisión contenida en el artículo 148.1.20 de la Constitución Española y, por tanto, compe tencia posible de las Comunidades Autóno mas... Esta asistencia social aparece como un mecanismo protector de situaciones de necesi dad específicas, sentidas por grupos de pobla ción a los que no alcanza aquel sistema y que opera mediante técnicas distintas de las pro pias de la Seguridad Social. En el momento actual ---con independencia de que la evolu ción del sistema de Seguridad Social pueda ir en la misma dirección, es característica de la asistencia social su sostenimiento al margen de toda obligación contributiva o previa cola boración económica de los destinatarios o be neficiarios» (STC 76/1986, de 9 de junio, fundamento jurídico 6º) 71 . Por tanto, si mi percepción es correcta, el Tribunal Constitucional viene en esta senten cia a avalar la construcción negativa y resi dual de la Asistencia Social («mecanismo protector de situaciones de necesidad específi cas, sentidas por grupos de población a los que no alcanza aquella» ---es decir, la Seguri dad Social), así como la vis expansiva de ésta en su relación con la Asistencia Social («con independencia de que la evolución del sistema de Seguridad Social pueda ir en la misma di rección»). De facto así ha sucedido en el cam po de las prestaciones económicas, al establecerse prestaciones no contributivas de jubilación y de invalidez en el sistema de Se guridad Social, lo que ha conllevado la desa parición de los mecanismos protectores que, en el marco de la Asistencia Social, perse guían la misma finalidad protectora. De iure, así parece venir exigido por el artículo 41 de la Constitución, al diseñar un modelo en el 77 71 Siempre dentro de lo opinable que son los asun- tos que tratamos, no parece que esta sentencia avale la posible interpretación de que el artículo 148.1.20 pueda referirse indistintamente a una materia diferente de la Seguridad Social (como concepto material) o que forme parte de ésta (ver M. R. ALARCÓN CARACUEL: «Hacia el De- recho de la protección social»..., cit., p. 14). De otra par- te, el razonamiento para fundamentar esta opinión parte de considerar que, al encomendar el artículo 41 a los «poderes públicos» el mantenimiento de un régimen pú- blico de Seguridad Social, quedan comprendidos en di- cha expresión tanto el Estado, como las comunidades autónomas, de modo que la distribución competencial es irrelevante. No comparto esta tesis, ya que estimo que los «poderes públicos» que han de mantener el sistema de Seguridad Social serán precisamente aquellos a quie- nes corresponda hacerlo, en virtud de la asignación de competencias en la materia, que se contempla en el artí- culo 149.1.17ª de la Constitución. La distribución com- petencial, por tanto, lejos de ser irrelevante, es clave para concretar los destinatarios del mandato del artículo 41. 101. En esta misma línea, J. PEMÁN GAVÍN: «La Acción So- cial: una introducción general», en Derecho público ara- gonés. Estudios sobre el Derecho de la Comunidad Autónoma de Aragón. Zaragoza, El Justicia de Aragón- Ibercaja, 1990, pp. 659-660, considera «inevitable reco- nocer un cierto carácter complementario ---y residual--- de la acción de las Comunidades Autónomas en mate- ria de Asistencia social respecto de las articuladas por el Estado en el marco de la Seguridad Social». Por su par- te, M. R. ALARCÓN CARACUEL: «Hacia el Derecho de la protección social»..., cit., pp. 30-32, reitera el citado ca- rácter complementario, pero niega la naturaleza resi- dual, aduciendo que la suma total (Seguridad Social más Asistencia Social) no está establecida de antemano, sien- do móviles tanto la frontera entre aquella y ésta, como la común frontera exterior. Sin embargo, si residual es «lo que queda como residuo» y si residuo significa, en dos de sus acepciones, «lo que queda de una cosa después de quitar una parte» o «resultado de la operación de restar» (M. MOLINER: Diccionario del uso del español. Madrid, Gredos, 1983), no me parece que la movilidad fronte- riza a que alude el citado autor se oponga al carácter residual, pues, aunque la suma total varíe, la magnitud de la Asistencia Social vendrá dada en cada momento por la diferencia entre la citada suma en dicho mo- mento y la magnitud de la Seguridad Social en el mis- mo instante. MANUEL AZNAR LÓPEZ REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 30 que el elemento asistencial ha de ser el pre valente 72 . De todo ello se infiere que, difuminadas las fronteras entre Seguridad Social y Asis tencia Social, desde el momento en que aquella incluye técnicas no contributivas y asistencia les de protección, la diferencia entre ambas no puede ser ya de carácter sustantivo, sino mera mente contingente, y quedará remitida a lo que pueda determinar en cada caso el dere cho positivo 73 . Pues bien, constato, en rela ción con ello, que otras opiniones han venido a añadirse a la mía, para incidir, en la línea indicada, en el dinamismo de las nociones de Seguridad Social y de Asistencia Social 74 . Añadiré tan solo a lo anterior que, habiendo quedado inconclusa en su momento la sínte sis de la relación dialéctica entre Previsión Social y Asistencia Social a través de la Segu ridad Social 75 , acaso la tensión dialéctica en tre ésta y la Acción Social se resuelva en su día en la Protección Social, cuya instituciona lización parece comenzar a ser tendencial mente alumbrada 76 . Alguna reflexión merece también la frag mentación derivada del carácter exclusivo con que las comunidades autónomas asumie ron las competencias en materia de Asisten cia Social. La opción del constituyente por el sometimiento de la Asistencia Social al régi men de exclusividad, a contrapelo de las ten dencias del federalismo cooperativo 77 , carece, 78 ESTUDIOS (cf. Criterios para la racionalización y mejora de la Seguri- dad Social, tomo I. Madrid, Instituto de Estudios de Sani- dad y Seguridad Social, 1981, p. 40). 76 Sobre la noción de la protección social en sentido integrador, que englobaría la Seguridad Social y la Asis- tencia Social, e incluso otros ámbitos de la actividad ad- ministrativa, ver M. R. ALARCÓN CARACUEL: «Hacia el Derecho de la protección social»..., cit., pp. 17-34. No obstante, este autor señala que la protección social no es una realidad institucional ni orgánica, sino una actividad multiforme, susceptible de ser realizada por una diversi- dad de entes públicos y privados. Asimismo, E. BORRAJO DACRUZ: «La Seguridad Social en la Constitución Españo- la», en Estudios sobre la Constitución Española. Homena- je al profesor García de Enterría, tomo II. Madrid, Civitas, 1991, p. 1492, y «La Seguridad Social en la Constitución Española: Desarrollos legales y criterios del Tribunal Constitucional», en Documentación Laboral nº 30, 1990, p. 21, se refiere al sistema de Protección Social pública como concepto integrador, en el que se encuadrarían la Seguridad Social, la Asistencia Social, los Servicios Socia- les y un Servicio de Salud. Por su parte, L. HURTADO GON- ZÁLEZ: «Seguridad Social versus Protección Social», en Actualidad Laboral nº 13, 1995, pp. 202-215, critica esta propuesta de desmembración, en lo que a las prestacio- nes sanitarias se refiere, señalando que carece de funda- mento jurídico-positivo, y sostiene que tanto desde una perspectiva jurídico-positiva, como doctrinal, la Protec- ción Social ha tenido un significado genérico, compren- sivo de la Seguridad Social y de la Asistencia Social, para concluir en una configuración de la Protección Social más amplia, como «cajón de sastre en el que incluir todas aquellas prestaciones públicas de acción, de concreción individual, personal y naturaleza económica, con causa distributiva». 77 Ver E. GARCÍA DE ENTERRÍA: «Estudio preliminar», en La distribución de competencias económicas entre el po- der central y las autonomías territoriales en el Derecho comparado y en la Constitución española. Madrid, Insti- tuto de Estudios Económicos, 1980, pp. 24-32. 72 Ver en esta línea, M. R. ALARCÓN CARACUEL: «La in- tegración de los Servicios Sociales y la Asistencia Social en la Seguridad Social»..., cit., pp. 37-38; M. R. ALARCÓN CARACUEL y S. GONZÁLEZ ORTEGA: Compendio de Seguri- dad Social, 4ª ed. Madrid, Tecnos, 1991, p. 48. 73 M. AZNAR LÓPEZ: «Reforma de la Seguridad Social y legislación autonómica de servicios sociales: Notas para la sinfonía incompleta de la protección social»..., cit., pp. 98-104. 74 Ver J. M. ALONSO SECO y B. GONZALO GONZÁLEZ: ob. cit., pp. 120-121. 75 Sobre la relación entre las técnicas previsionales y las técnicas asistenciales y su inclusión en la noción jurídi- ca de Seguridad Social, ver M. PERSIANI: El sistema jurídico de la previsión social. Centro de Formación y Perfecciona- miento de Funcionarios, 1965, pp. 60-67. Respecto de ello, se ha aludido a «la confluencia histórica de dos técni- cas protectoras: la asistencia pública o social (heredera de la beneficencia) y los clásicos seguros sociales, evolucionando ambas hasta la configuración de un complejo institucional de ordenación jurídica pública que garantice, como dice el artículo 41 de la Constitución, »la asistencia y presta- ciones sociales suficientes ante situaciones de necesidad« (cf. J. M. ÁLVAREZ DE LA ROSA: «El artículo 41 de la Consti- tución: Garantía institucional y compromisos internacio- nales», en Revista de Seguridad Social nº 15, 1982, p. 81). En un sentido similar, se ha expresado que «la nove- dad de la idea de Seguridad Social consiste en lograr la unificación (complejo institucional) de la asistencia social y de la previsión social, haciéndolas interdependientes» REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 30 en principio, a mi parecer, de una justifica ción convincente 78 , que, como más adelante se razonará, solo podrá alcanzarse desde el juego de la relación entre Seguridad Social y Asistencia Social. Esta impresión vendría a ser corroborada por el Tribunal Constitucio nal, que ha matizado el alcance de la exclusi vidad y ha admitido la intervención del Estado en el ámbito de la Asistencia Social: «Pero en una materia tan compleja, como la acción y protección social, tan central ade más en un Estado Social..., las competencias exclusivas no pueden entenderse en un sentido estricto de exclusión de actuación en el campo social, ni de otros entes públicos ---tal como sucede en particular con los entes locales, ni por parte de entidades privadas, que gozan además al respecto de una esfera específica de libertad que consagra el inciso final del artí culo 41 de la Constitución, ni tampoco por parte del Estado, respecto de aquellos proble mas específicos que requieran para su ade cuado estudio y tratamiento un ámbito más amplio que el de la Comunidad Autónoma y que presupongan en su concepción, e incluso en su gestión, un ámbito supracomunitario, que puede corresponder al Estado. Se trata así de la existencia de problemas y de tratamiento de problemas que exceden del ámbito de la Comunidad Autónoma, en cuan to se trate de políticas de asistencia social que sólo tengan sentido en cuanto referidas al país en su conjunto. Respecto a estas políticas, el Estado no puede permanecer ajeno» (STC 146/1986, de 25 de noviembre, fundamento jurídico 5º). En relación con esta fragmentación y con sus consecuencias, he aludido antes a la po tencialidad del artículo 41 de la Constitución para compensar sus inconvenientes. Cabe re cordar sobre ello que en la década de los ochenta se produjeron algunos intentos, a la postre fallidos, de elaborar y aprobar una norma legal, en desarrollo del artículo 41 de la Constitución, que permitiese establecer un sistema público de servicios sociales, regu lando las condiciones básicas que garanticen la igualdad en este campo y llevando a cabo la integración de las redes de la Asistencia Social del Estado, transferida a las comuni dades autónomas, y de los servicios sociales de la Seguridad Social 79 . La idea parece ha ber resucitado a finales del último decenio del siglo XX, habiéndose aprobado, en tal senti do, por el Senado, en sesión del día 24 de marzo de 1998, una moción por la que se ins taba al Gobierno, de acuerdo con las distintas comunidades autónomas, a la elaboración de una ley básica que enmarque los servicios so ciales en el conjunto del Estado, respetando las competencias autonómicas en la materia. No parece, sin embargo, que la iniciativa en cues tión haya tenido mejor fortuna que el propósito anunciado en el decenio de los ochenta. También indiqué en su momento, en la lí nea antes señalada, que la Constitución con 79 79 En tal sentido, puede citarse el propósito de pre- sentar a las Cortes Generales, antes del verano de 1983, un proyecto de ley de servicios sociales (ver L. LÁZARO: «El estado de la descentralización de los servicios asisten- ciales y sociales en España», en Los servicios asistenciales y sociales en el Estado de las Autonomías..., cit., pp. 123- 124). 78 A falta de esta justificación, una posible explicación estriba en la irrelevancia política y social de las gentes po- bres (ver D. CASADO: «Criterios para la descentralización territorial de los servicios asistenciales y sociales»..., cit., p. 24). No obstante, también parece advertirse la in- fluencia de los artículos 117 y 118 de la Constitución Ita- liana de 1947, que incluyen la «beneficencia pública» ---que también era citada en el proyecto de la Constitu- ción Española, para ser sustituida, como consecuencia de una enmienda, por la Asistencia Social--- entre las materias sobre las que la Región puede aprobar normas legales y atribuyen a ésta las funciones administrativas en la materia, lo que se correspondería con la tradicional consideración de la asistencia social como una de las funciones típicas de los entes locales, idea que se trasla- daría ahora a la Región (ver E. BORRAJO DACRUZ: «Comu- nidades Autónomas y Seguridad Social», en Papeles de Economía Española nº 12-13, 1982, p. 193). La tradicio- nal intervención de la Administración Local, también en España, en este campo es asimismo otro elemento, de ín- dole histórica, que puede coadyuvar a la explicación de la opción elegida por el constituyente. MANUEL AZNAR LÓPEZ REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 30 templaba dos instituciones: Seguridad Social y Asistencia Social, pudiendo los servicios so ciales tener cabida en ambas 80 . Con la saga cidad que le adorna, un reputado publicista ha aducido sobre este punto que en el artículo 148 de la Constitución la locución «Asistencia social» está escrita con la sola inicial mayús cula en la primera palabra, por corresponder al comienzo del párrafo, mientras que la se gunda palabra se inicia con una minúscula, de lo que se desprendería que no se está alu diendo a una institución 81 . Sobre ello, habré de realizar la acotación de que el criterio para el uso de las mayúsculas y de las minúsculas en el texto constitucional puede resultar, cuando menos, muy discutible, por no llegar a predicar su incorrección. Así, un repaso de aquel lleva a constatar que para referirse a las comunidades autónomas se utilizan las mayús culas, mientras para citar a las provincias y a los municipios se usan las minúsculas 82 , cuando el carácter institucional de aquellas y de éstos pa rece estar fuera de toda duda, como ha tenido la ocasión de dejar sentado el Tribunal Constitu cional, precisamente en relación con la Pro vincia (STC 32/1981, de 28 de julio). De mayor fuste me parece, en cambio, una posible objeción de orden sistemático que se fundamentara en el lugar en que la Asisten cia Social está citada en el texto constitucio nal, que no es otro que el listado de materias que pueden asumir las comunidades autóno mas, en el marco de la distribución de compe tencias entre éstas y el Estado. En tal sentido, podría indicarse que si bien la Segu ridad Social aparece escrita en el artículo si guiente con mayúsculas, ello se debería a que habría sido ya institucionalizada en un lugar sistemáticamente adecuado, como es el artícu lo 41. De esta manera, mientras que la Segu ridad Social aparecería como una institución y como una materia, la asistencia social (es crita así, con minúsculas), sería tan solo una materia. De aceptarse esta tesis, en ausencia de una institucionalización preconstitucional de la Asistencia Social, que nunca llegó a pro ducirse, aquella habría tenido lugar por la vía de la Acción Social, mediante las leyes au tonómicas que regulan ésta última. Reflexiones de otro orden atañen a la téc nica empleada en las leyes de Acción Social o servicios sociales. A este respecto, se ha reali zado una crítica, llamándose la atención acer ca de aspectos tales como la falta de rigor terminológico, el uso de expresiones vacías, la profusión de conceptos jurídicos indetermina dos y las reiteradas y pretenciosas frases ba rrocas, absolutamente indescifrables en ocasiones 83 . Me adhiero a esta crítica, aun que incluso me parece benévola, puesto que la jerga legal en materia de Acción Social se ha convertido poco menos que en insufrible, si bien el problema no es, desde luego, priva tivo de este ámbito. En relación con ello, se ha puesto de relieve la intervención decisiva de profesionales distintos de los juristas en la elaboración de estas leyes 84 . Esto es cierto, sin duda alguna, aunque cabría preguntarse acerca de la responsabilidad que nos incumbe a los juristas, al no haber dedicado a la Acción Social la atención necesaria, o al mantener una actitud complaciente y hasta connivente con la invasión de éste y de otros campos del conocimiento jurídico por profanos en Dere cho. El tránsito de la referencia constitucional a la legislación ordinaria ha supuesto la sis tematización de los servicios sociales, antes caracterizados por su dispersión. Quedan, sin embargo, algunas tareas pendientes. Entre ellas, citaré, en primer lugar, la descentrali zación hacia la Administración Local, labor 80 ESTUDIOS 80 Ver M. AZNAR LÓPEZ: «La legislación autonómica de Acción Social. Análisis jurídico»..., cit., p. 1855. 81 D. CASADO: «Criterios para la descentralización te- rritorial de los servicios asistenciales y sociales», en Des- centralización de los servicios sociales..., cit., p. 27, nota a pie de página. 82 En cambio, ayuntamientos y diputaciones están escritos con mayúsculas. 83 F. A. CASTILLO BLANCO y R. BARRANCO VELA: ob cit., p. 80. 84 J. L. PIÑAR MAÑAS: ob. cit., p. 372, nota 11. REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 30 que, sin embargo, presenta los inconvenien tes derivados de la eternamente pendiente reforma de aquélla. En segundo lugar, será preciso avanzar en el perfeccionamiento de la posición jurídica de los usuarios y, en espe cial, en la garantía del respeto a los derechos fundamentales de los mismos. Por último, quedaría pendiente asegurar la operatividad del principio de solidaridad, para evitar los inconvenientes que la fragmentación territo rial produce a los ciudadanos. Llegados a este punto, es menester, res pecto de este último aspecto, volver a la au sencia de un motivo que justifique de manera convincente la singularidad del tratamiento de la Asistencia Social en el marco de la dis tribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas, por compara ción al dado a otros sectores vecinos. Pues bien, precisamente la relación de complemen tariedad que vincula a la Asistencia Social con la Seguridad Social podría aportar la ra zonabilidad necesaria al carácter exclusivo de la competencia atribuida a las comunida des autónomas sobre la primera de ellas. Desde esta perspectiva, la exclusividad sobre la Asistencia Social debería ser contemplada de forma inescindible con el carácter compar tido de las competencias sobre la Seguridad Social. De esta forma, una vez asegurada la operatividad del principio de solidaridad a través del ejercicio de la competencia estatal en materia de Seguridad Social, se abriría el espacio al particularismo que se deriva del ejercicio de las competencias exclusivas de las comunidades autónomas en materia de Asistencia Social. El marco conjunto sería, por tanto, el resultante de dos conexiones si tuadas en planos distintos: la relación verti cal establecida, en el seno de la Seguridad Social, entre legislación básica y normas de desarrollo; y la relación horizontal existente entre Asistencia Social y Seguridad Social, desde la perspectiva de la complementarie dad de aquella respecto de ésta. En suma, la exclusividad de la competen cia autonómica en materia de Asistencia Social vendría explicada y justificada por la relación de complementariedad de aquélla respecto de la Seguridad Social. Sólo desde esta perspec tiva podrá disiparse convincentemente la perplejidad que produce la decisión del cons tituyente de someter la acción destinada a las gentes que precisan más solidaridad al régi men competencial menos solidario 85 . BIBLIOGRAFÍA M. R. ALARCÓN CARACUEL: «La integración de los Servicios Sociales y la Asistencia Social en la Seguridad Social», en IV Jornadas Universi tarias Andaluzas de Derecho del Trabajo y Re laciones Laborales. Sevilla, Consejería de Trabajo y Seguridad Social de la Junta de An dalucía, 1986. M. C. ALEMÁN BRACHO: El sistema público de servicios sociales en España. Granada, Impre disur, 1991. C. ALEMÁN BRACHO: «La política de asistencia social desde la transición democrática», en Re vista de Estudios Políticos nº 87, 1995. M. C. ALEMÁN BRACHO: «Régimen jurídico de los servicios sociales en España», en Adminis tración social: servicios de bienestar social. Ma drid, Siglo XXI, 1996. C. ALEMÁN BRACHO y R. 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GARCÉS SANAGUSTÍN: Las prestaciones económicas en el ámbito de la protección asistencial..., cit, p. 46), por cuanto lo que se ha puesto precisamente en cuestión por los rampantes nacionalismos celtibéricos es la supervivencia de España no ya como Nación, sino incluso como Estado. MANUEL AZNAR LÓPEZ REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 30 C. ALEMÁN BRACHO y M. GARCÍA SERRANO: Fundamentos de bienestar social. Valencia, Ti rant lo Blanch, 1999. J. M. ALONSO SECO: «Concepto de legislación bá sica en materia de asistencia y prestaciones so ciales», en Cuadernos de Acción Social nº 5, 1987. J. M. ALONSO SECO y B. GONZALO GONZÁ LEZ: La asistencia social y los servicios sociales en España 2ª ed. Madrid, BOE, 2000. M. ÁLVAREZ DE MIRANDA DELGADO: «Los ser vicios sociales dependientes de la Seguridad Social: situación actual», en Revista de Seguri dad Social nº 21, 1984. A. AROLA BLANQUET y G. 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El tránsito de la referencia constitucional a la legislación ordinaria ha supuesto la sistema tizaión de los servicios sociales, quedando como tareas pendientes la descentralización ha cia la Administración local, el perfeccionamiento de la posición jurídica de los usuarios y el respeto hacia sus derechos fundamentales, así como garantizar la operatividad del principio de solidaridad para evitar los inconvenientes derivados de la fragmentación territorial. La exclusividad de la competencia autonómica en materia de Asistencia Social puede explicar se y justificarse por la relación de complementariedad de ésta respecto de la Seguridad So cial. 86 ESTUDIOS REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 30

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