Aspectos generales de las mutualidades de los funcionarios públicos
| Autor | Macarena Hernández Bejarano |
| Páginas | 87-115 |
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Capítulo 2
ASPECTOS GENERALES DE LAS MUTUALIDADES DE LOS
FUNCIONARIOS PÚBLICOS
1. LA NATURALEZA JURÍDICA DE LAS MUTUALIDADES DE FUNCIONARIOS
A lo largo de la historia la variedad de fórmulas mutualistas que han
existido (en unos casos con fines de previsión social y, en otros, con
técnicas propias del seguro privado), así como las diferentes denomina-
ciones empleadas en sus normas reguladoras –en las que se utilizaron
términos de escasa concreción como “asociaciones” o “entidades”– han
dificultado, hasta hace relativamente poco tiempo, la determinación
de su naturaleza jurídica
155
. Ni siquiera en las normas originarias que
crearon los Regímenes Especiales de Seguridad Social de los Funciona-
rios Públicos y de las mutualidades actuales (MUFACE, MUGEJU e IS-
FAS), a finales de la década de los setenta, contemplaron este aspecto.
Tan solo se limitaron a definirlas como “persona de Derecho público”,
lo que equivale a decir que son entes públicos, creados por el Estado
a través de los correspondientes Departamentos ministeriales. De ahí
su carácter instrumental, porque su creación deriva de un proceso de
descentralización funcional (por parte del Ministerio que las crea)
156
. Y,
por tal motivo, se enmarcan dentro de esa esfera pública que se deno-
mina “Administración indirecta” o “Administración institucional”.
Precisamente ese carácter instrumental junto a sus específicas funcio-
nes fueron circunstancias que, en aquél momento histórico de reciente
creación de los Regímenes Especiales de Seguridad Social de los Fun-
cionarios Públicos dificultaron aún más su encaje jurídico, por lo que
155
Vid. De la Villa Gil L.E.: “Estudios sobre Seguridad Social de los funcionarios públi-
cos”, op.cit., pág. 132.
156
Se tratan de entes dotados de personalidad jurídica que se adscriben a un ente ma-
triz (en este caso a un Ministerio) con el que mantienen una relación de dependencia al
objeto de realizar una parte de las funciones atribuidas al ente matriz. Vid. Cosculluela
Montaner L.; “Manual de Derecho Administrativo. Parte General”, 24ª edic., Edit. Aran-
zadi S.A., Navarra 2013, pág. 261.
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MACARENA HERNÁNDEZ BEJARANO
se situaban dentro de la Administración pero carentes de tipificación,
al igual que sucedía con el resto de entidades gestoras de la Seguridad
Social, que también quedaron excluidas de la organización institucio-
nal administrativa establecida por la Ley de 26-12-1958 de Entidades
Estatales Autónomas157. La carencia de tipificación hizo que también
fueran excluidas de la clasificación de entes institucionales que, a efec-
tos económicos y presupuestarios, se estableció años más tarde en la
Ley 11/1977, de 4 de enero, General Presupuestaria de 1977158 y, con
posterioridad, en la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Fun-
cionamiento de la Administración General del Estado –LOFAGE–, dic-
tada en sustitución de la Ley de Entidades Estatales Autónomas de 26
de diciembre de 1958159.
De ahí que fueran identificadas como “entes apátridas” o “entes atípi-
cos”, es decir, como órganos de la Administración pública que, si bien
se sujetan a los principios y reglas de Derecho Administrativo no en-
cuentran encaje en la tipología institucional al sustraerse de sus reglas
generales y regularse por su normativa específica160.
157
Expresamente el art. 5.c) de la Ley de 26-12-1958 de Entidades Estatales Autóno-
mas, excluyó de su ámbito de aplicación a “las entidades oficiales de seguros sociales
obligatorios y complementarios de la previsión social.
158
Dicha ley diferenció entre organismos autónomos y sociedades estatales excluyendo
de su ámbito de aplicación a la Seguridad Social –que se regularía por su legislación
específica con las modificaciones de carácter presupuestario contempladas en su Título
VIII– (art. 5). Esta situación se mantuvo en el Texto Refundido de la Ley Presupuestaria
aprobado por el Real Decreto Ley 1091/1988, de 23 de septiembre, concretamente en su
47/2003, de 26 de noviembre, y en la que ya aparecen tipificadas las entidades gestoras
de la Seguridad Social formando parte del sector público institucional estatal como
organismos autónomos (art. 2).
159
No obstante, hay que advertir que la Disposición adicional 6ª de la Ley 6/1997, de
14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración Civil del Estado
sí dispuso para las entidades gestoras de la Seguridad Social la aplicación de las pre-
visiones establecidas para los organismos autónomos, salvo determinados aspectos a
los que les resultase de aplicación su normativa específica, tales como: el “régimen de
personal, económico-financiero, patrimonial presupuestario y contable de las Entidades
Gestoras y la tesorería General de la Seguridad Social, así como el relativo a la impugna-
ción y revisión de sus actos y resoluciones y a la asistencia jurídica”, siendo de aplicación
supletoria lo establecido por la Ley General Presupuestaria en aquellas materias que les
resultase de aplicación. Este mismo régimen se mantiene en la Disposición adicional 3ª
de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, norma que
vino a derogar, con efectos desde el 2-10-2016, la Ley 6/1997, de 14 de abril.
160
Vid. Parada R.: “Derecho Administrativo. Introducción. Organización Administrati-
va. Empleo público”23ª edic. revisada, edit. OPEN, Madrid 2013, págs. 291-293 y 305;
Cosculluela Montaner L.: “Manual de Derecho Administrativo. Parte General”, 24ª edic.
Edit. Aranzadi, S.A., Navarra 2013, pág. 264 y 277-279. Para este autor este es el sentido
de la exclusión que efectuó el art. 5 de la Ley de 1958, vid. op.cit., pág. 278.
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