Aspectos civiles de la nueva Ley del Suelo
| Autor | Ruiz-Rico Ruiz/Casado Casado |
| Cargo | Catedrático de Derecho Civil. Abogado/Doctora en Derecho |
| Páginas | 2168-2185 |
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Nuestra preocupación e interés en este trabajo se centra en analizar las repercusiones de la nueva Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo (en adelante, LS) en el ámbito civil, esto es, en las relaciones entre particulares, o entre particulares y la Administración, cuando ésta actúe como un sujeto privado más.
¿Hasta qué punto una Ley del Suelo estatal, de marcado contenido jurídico-público, puede tener incidencia en las relaciones privadas?
En principio, una respuesta sencilla sería decir que los jueces y Tribunales civiles no quedan vinculados por una legislación sectorial como la urbanística, y por tanto, el asunto quedaría zanjado con una rotunda respuesta negativa.
Sin embargo, la cuestión no es tan fácil, y existen factores que contribuyen a hacernos esa pregunta:
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En primer lugar, es cada vez mayor la influencia de lo urbanístico en lo civil, para resolver conflictos entre particulares (o entre éstos y la Administración cuando actúa como un particular más). Términos y figuras como los de licencias de obras, licencia de primera ocupación, silencio administrativo, construcciones ilegales (por infringir la normativa urbanística), aprovechamientos urbanísticos, etc., son cada vez más habituales en las resoluciones judiciales civiles. No obstante, debe advertirse que se utilizan normalmente como criterios que, confrontados con los principios, reglas y criterios hermenéuticos propios del Derecho Civil, contribuyen a dar las soluciones jurídicas adecuadas; pero nunca o casi nunca determinan la respuesta del juez civil por sí solas, al menos de momento.
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Las normas contenidas en la nueva LS se dictan, en parte, en ejercicio de la competencia estatal en materia de Derecho Civil. Justamente por ello, la Ley ha recogido algunos temas tradicionalmente considerados como civiles , dándoles nueva regulación (ahora nos referimos a ellos). Como advertencia también, cabe señalar que tras la escasa competencia asignada al Estado para regular las cuestiones urbanísticas, es posible pensar que este tema de la «competencia civil» como competencia estatal puede haber sido utilizado como una suerte de subterfugio para dar entrada a una mayor intervención estatal en materia urbanística, sin demasiados riesgos de «inconstitucionalidad», lo cual no sería posible mediante otros títulos competenciales.
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La jurisprudencia civil suele atribuir a las determinaciones urbanísticas contenidas en los Planes la consideración de hechos , y no necesariamente de normas . Sin embargo, ésta es una cuestión dudosa, que está cambiando en la jurisprudencia, y que puede llevar en la práctica judicial a una conexión entre lo civil y lo administrativo, en cuanto a integrar con las reglas urbanísticas los márgenes de discrecionalidad que juegan en conceptos típicamente civiles (diligencia, error excusable, incumplimiento, mora, imposibilidad sobrevenida, etc...).Page 2169
Procedamos ya al examen de las principales figuras civiles afectadas por la nueva Ley del Suelo. Éstas serían las siguientes:
Por lo pronto, antes de entrar en las novedades introducidas en este tema, conviene recordar cuál es la naturaleza jurídica de las Declaraciones de Obra Nueva (o de la DON y División Horizontal, dado que ambas suelen ir juntas en la práctica).
La Declaración de ON no es un negocio adquisitivo o transmisivo del dominio (a menos que vaya acompañada dicha declaración de un acto jurídico de esta naturaleza). La DON consiste simplemente en un acto jurídico mediante el cual se pretende como fin último la inscripción registral de la nueva construcción, a través de la manifestación -en las formas que prevé la Ley y el Reglamento Hipotecario- del cambio material producido en el inmueble. Esa manifestación proviene del titular registral (propietario actual) y es un acto unilateral, aunque a veces participen en el mismo terceras personas (v.gr., el arquitecto o contratista de la obra).
Una vez inscrita, se produce el efecto de que el Registro pasa a presumir de propiedad del titular inscrito todo lo que el mismo declara como situado dentro de la finca registral. Si se construye un edificio y además se constituye en régimen de propiedad horizontal, se presumirá que el suelo (la totalidad del mismo, si no ha habido segregación) pasa a convertirse en elemento común. Pero cabe recordar que el Registro no da fe de datos o elementos materiales, por lo que, si no está realmente construido el edificio o edificios, no cabe extender a ellos la presunción de veracidad de lo inscrito (art. 38 LH). No hay problema para inscribir una DON si aún no se ha comenzado siquiera las obras de construcción (e incluso es válida aunque nunca se realicen).
Si además de la Obra Nueva, la Declaración incluye la División Horizontal, aquí ya sí que nos hallamos ante un acto que exige una materialidad, dado que la Ley Hipotecaria exige que las obras estén al menos comenzadas (aunque, como es sabido, existe una gran flexibilidad a la hora de su interpretación). Esta Declaración de División Horizontal constituye normalmente la base previa para un efecto dispositivo subsiguiente: la adquisición de los distintos elementos privativos por sus compradores, y la constitución real del régimen de Propiedad Horizontal, tras la primera de las ventas y la subsiguiente existencia de al menos dos propietarios del conjunto.
Dicho lo anterior, veamos ahora qué dice la nueva LS sobre la Declaración de Obra Nueva en su artículo 19.
Por lo pronto, de lo único que trata la LS en dicho artículo es la Declaración de Obra Nueva, y nada más, sin referirse a la Escritura o Declaración de División Horizontal.Page 2170
La relevancia civil de esta nueva regulación sigue siendo escasa, a nuestro juicio: nunca antes, ni ahora, el otorgamiento de esta Declaración o manifestación ante Notario resulta precisa para que civilmente exista la edificación, la cual es un mero hecho, acreditable por los medios probatorios establecidos en la ley (lo cual puede ser relevante, por ejemplo, en casos de accesión normal o de accesión invertida, o de conflictos jurídicos sobre mejoras entre poseedor y propietario, entre otros).
El artículo 19 LS creemos que es, por tanto, una norma dirigida más a Notarios y Registradores de la Propiedad que a particulares.
No se nos dice si esta norma deroga o no a la correlativa de la Ley Hipotecaria. Aunque una primera lectura pudiera llevarnos a la respuesta afirmativa, dados los términos tajantes de la norma y la relevancia desde el punto de vista del orden público urbanístico, entendemos que no debe ser así. A nuestro juicio, no existe una voluntad clara ni patente del legislador de suprimir las otras modalidades de acceso de las obras nuevas al Registro, previstas en el artículo 208 LH y el artículo 308 RH. Más bien ha pretendido establecer una serie de condiciones básicas imprescindibles para su entrada en el Registro, pero sin un alcance mayor.
Este artículo 19 LS debe tener carácter de norma estatal , por ser las normas sobre registros e instrumentos públicos de competencia del Estado, en todo caso , según el artículo 149.1.8.º de la Constitución. Ello tiene importancia, ya que supondría la imposibilidad de las CC.AA. de establecer condiciones más duras o gravosas a la hora de llevar al Registro estas declaraciones de obra nueva. De hecho, si algunas leyes autonómicas ordenasen -como efectivamente lo hacen algunas- que para que sea factible la inscripción de la obra nueva (o para la disposición sobre las viviendas en régimen de Propiedad Horizontal), son precisos otros requisitos adicionales, como licencias o autorizaciones, o controles diversos, puede ser bastante dudoso civilmente que se pueda declarar como nulo de pleno derecho tal acto (o el contrato de compraventa o de otro tipo que las infrinja), si le falta este requisito. Desde nuestro punto de vista, la sanción en tales casos sería únicamente administrativa, sin trascendencia civil.
Con carácter general, debe tenerse en cuenta que los contratos son válidos cuando concurren consentimiento, objeto y causa. Y además que la adquisición de los derechos reales (de propiedad, sobre todo, pero también de casi todos los demás derechos reales) se produce siempre al margen y con independencia de los registros y los actos notariales.
En este sentido, debe calificarse también como civilmente irrelevante la inclusión en el artículo 19.1 LS de la aprobación del acto de conformidad con la legislación urbanística y territorial aplicable: no por eso queda impedida la adquisición del derecho de propiedad sobre el edificio, ni anulado el contrato transmisivo. Desde nuestro punto de vista, la norma sólo contiene unPage 2171mandato dirigido a Notarios y Registradores, quienes podrían ser en su caso responsables (responsabilidad civil) si infringen esas exigencias legales o reglamentarias. Pero desde la perspectiva civil, si la construcción la hace o la encarga el propietario del suelo (como es lo habitual en la inmensa...
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