STS, 25 de Enero de 2005

PonenteRAFAEL FERNANDEZ VALVERDE
ECLIES:TS:2005:285
Número de Recurso158/2003
ProcedimientoCONTENCIOSO
Fecha de Resolución25 de Enero de 2005
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a veinticinco de Enero de dos mil cinco.

Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida por los señores arriba anotados, el recurso Contencioso-Administrativo que con el número 158/2003 ante la misma pende de resolución, interpuesto por la ASOCIACIÓN DE ANTIGUOS ALUMNOS DE LOS COLEGIOS DE LA GUARDIA CIVIL, representada por el Procurador D. Antonio García Díaz, contra Acuerdo del Consejo de Ministros, adoptado en su sesión de 4 de abril de 2003, por el que se acordó inadmitir a trámite la solicitud formulada por la Asociación recurrente de declaración de nulidad de pleno derecho de la Resolución del Ministro del Interior, de 9 de septiembre de 2002, que acordó la inscripción en el Registro Nacional de Asociaciones de la denominada "ASOCIACIÓN DE HUÉRFANOS DE ANTIGUOS ALUMNOS Y PROFESORES DE LOS COLEGIOS Y ACADEMIAS DE LA GUARDIA CIVIL", de Sevilla.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

Por la representación de la ASOCIACIÓN DE ANTIGUOS ALUMNOS DE LOS COLEGIOS DE LA GUARDIA CIVIL se interpuso recurso Contencioso-Administrativo contra dicho Acuerdo, el cual fue admitido por la Sala mediante Providencia de 24 de octubre de 2003, motivando la reclamación del expediente administrativo que, una vez recibido se entregó a la recurrente, mediante providencia de 5 de diciembre de 2003, para que formalizase la demanda dentro del plazo de veinte días, lo que verificó con el oportuno escrito en el que, después de exponer los hechos y alegar los fundamentos de derecho que estimó oportunos, terminó suplicando a la Sala que se declarase la nulidad del acto de inscripción registral de la "ASOCIACIÓN DE HUÉRFANOS DE ANTIGUOS ALUMNOS Y PROFESORES DE LOS COLEGIOS Y ACADEMIAS DE LA GUARDIA CIVIL", por ser nulo de pleno derecho, indemnizándose a la "ASOCIACIÓN DE ANTIGUOS ALUMNOS DE LOS COLEGIOS DE LA GUARDIA CIVIL" por los daños originados por la inscripción cuya nulidad se solicita, en la cuantía y en la forma citados en el FJ 2º de la demanda con los intereses legales que correspondan.

SEGUNDO

La Administración recurrida se opuso a la demanda con su escrito en el que, después de exponer los hechos y fundamentos de derecho que estimó oportunos, terminó suplicando a la Sala que se desestime el recurso con imposición de costas al recurrente temerario.

TERCERO

Acordándose sustanciar este pleito por conclusiones sucintas, se concedió a las partes el término sucesivo de diez días, evacuándolo con sus respectivos escritos en los que tras alegar lo que estimaron conveniente, terminaron dando por reproducidas las súplicas de demanda y contestación.

CUARTO

Conclusas las actuaciones, para votación y fallo se señaló la audiencia del día 11 de enero de 2005, en cuyo acto tuvo lugar su celebración, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Rafael Fernández Valverde,

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO Se impugna por la representación de la ASOCIACIÓN DE ANTIGUOS ALUMNOS DE LOS COLEGIOS DE LA GUARDIA CIVIL el Acuerdo del Consejo de Ministros, adoptado en su sesión de 4 de abril de 2003, por el que se acordó inadmitir a trámite la solicitud formulada por la Asociación recurrente de declaración de nulidad de pleno derecho de la Resolución del Ministro del Interior, de 9 de septiembre de 2002, que acordó la inscripción en el Registro Nacional de Asociaciones de la denominada "ASOCIACIÓN DE HUÉRFANOS DE ANTIGUOS ALUMNOS Y PROFESORES DE LOS COLEGIOS Y ACADEMIAS DE LA GUARDIA CIVIL", de Sevilla.

Se apoya dicho Acuerdo del Consejo de Ministros ---que inadmitía la solicitud de revisión de oficio formulada por la representación de la Asociación recurrente--- en que:

  1. No existe ninguna apariencia de nulidad de pleno derecho, habiéndose seguido para la inscripción registral impugnada el procedimiento de inscripción que determina la Ley Orgánica 1/2002, de 22 de marzo, de Normas Reguladoras del Derecho de Asociación, habiéndose verificado el cumplimiento de los requisitos legalmente exigidos al efecto, y poniendo de manifiesto la existencia de elementos distintivos suficientes para diferenciar a ambas asociaciones, al ser posible, de conformidad con la jurisprudencia del Tribunal Constitucional (STC 85/1986, de 25 de junio) "denominaciones que puedan parcialmente coincidir".

  2. De conformidad con el artículo 102.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPA), y en aplicación del artículo 102.3 ---que no exige recabar el dictamen del Consejo de Estado cuando las solicitudes no se basen en alguna de las causas de nulidad del artículo 62 de la misma Ley o carezcan manifiestamente de fundamento---, y, no observándose indicio alguno de la concurrencia de la causa de nulidad de pleno derecho alegada, prevista en el apartado f) del artículo 62.1 LRJPA, se concluía señalando que la solicitud formulada carecía manifiestamente de fundamento resultando improcedente la iniciación del procedimiento revisorio.

  3. Inadmitida la pretensión principal, ocurría lo mismo con la indemnizatoria derivada.

SEGUNDO

Frente a la resolución de inadmisión del Consejo de Ministros, en la demanda se solicita que se declare nulidad de pleno derecho de la Resolución del Ministro del Interior, de 9 de septiembre de 2002, que acordó la inscripción en el Registro Nacional de Asociaciones de la denominada "ASOCIACIÓN DE HUÉRFANOS DE ANTIGUOS ALUMNOS Y PROFESORES DE LOS COLEGIOS Y ACADEMIAS DE LA GUARDIA CIVIL", de Sevilla.

Expone la Asociación recurrente que en fecha de 13 de noviembre de 2003 interpuso la acción de nulidad, con base en el artículo 62.1.f) LRJPA, solicitando la nulidad del acto de inscripción, analizando el artículo 8 de la Ley Orgánica 1/2002, de 22 de marzo, Reguladora del Derecho de Asociación, que especifica como elemento identificador de las mismas la denominación, la cual no podrá inducir a confusión o error sobre su propia identidad, y negando la existencia de elementos distintivos suficientes para diferenciar ambas asociaciones.

Por otra parte, en relación con el artículo 102.1 LRJPA, se limita a señalar que la solicitud debió ser admitida, "habida cuenta de que concurre causa de nulidad de las actuaciones", que, sin embargo ni especifica ni concreta; reproduciendo, a continuación, el apartado 4 del citado artículo 102, en relación con la procedencia de indemnización a consecuencia de la indebida inscripción realizada y detallando los requisitos precisos para ello.

TERCERO El Abogado del Estado se opuso a la demanda, insistiendo en que el Acuerdo impugnado en el presente recurso jurisdiccional es el Acuerdo del Consejo de Ministro que determinó la inadmisión de la solicitud de la solicitud de revisión de oficio de la anterior Resolución del Ministro del Interior procediendo a la inscripción de la otra Asociación; y, añadiendo que, en todo caso, no procedía la aplicación del precepto invocado (62.1.f LRJPA) por cuanto en ambos procedimientos (de inscripción asociativa y de revisión de oficio) lo que se acreditaba era la existencia de todos los requisitos para proceder a la inscripción, siendo, por otra parte, diferentes los acrónimos de ambas asociaciones. Por todo ello solicitó la desestimación del recurso.

CUARTO

Para la adecuada solución de la cuestión planteada ha de partirse de la base indiscutible, como expone el Abogado del Estado, de que lo impugnado en este recurso Contencioso-Administrativo, por parte de la "ASOCIACIÓN DE ANTIGUOS ALUMNOS DE LOS COLEGIOS DE LA GUARDIA CIVIL", es, precisamente, el Acuerdo del Consejo de Ministros, adoptado en su sesión de 4 de abril de 2003, por el que se acordó inadmitir a trámite la solicitud formulada por la Asociación recurrente de declaración de nulidad de pleno derecho de la Resolución del Ministro del Interior, de 9 de septiembre de 2002, que acordó la inscripción en el Registro Nacional de Asociaciones de la denominada "ASOCIACIÓN DE HUÉRFANOS DE ANTIGUOS ALUMNOS Y PROFESORES DE LOS COLEGIOS Y ACADEMIAS DE LA GUARDIA CIVIL", de Sevilla, de modo que, no es objeto del recurso Contencioso-Administrativo esta la Resolución del Ministro del Interior, de 9 de septiembre de 2002, que acordó la inscripción en el Registro Nacional de Asociaciones de la denominada "ASOCIACIÓN DE HUÉRFANOS DE ANTIGUOS ALUMNOS Y PROFESORES DE LOS COLEGIOS Y ACADEMIAS DE LA GUARDIA CIVIL", de Sevilla, tal como resulta tanto del escrito de demanda como del de conclusiones, en los que se pretende la anulación de dicha Resolución del Ministro del Interior; por ello, obviamente, esta Sala no puede ahora enjuiciar las cuestiones que se suscitan en torno a la mencionada Resolución del Ministro del Interior.

QUINTO

Restringido, pues, en tal sentido, el ámbito de conocimiento y de decisión por parte de esta Sala, y destacando que aquí no se enjuicia la conformidad o disconformidad a Derecho de la Resolución del Ministro del Interior, que no es objeto de este recurso, resulta con claridad que la única resolución impugnada, la del Consejo de Ministros ---se insiste--- sí se ajusta a Derecho, puesto que la inadmisión de la solicitud de revisión de oficio de aquella Resolución del Ministro del Interior postulada por la Asociación recurrente al amparo del artículo 102 LRJPA, es la única solución posible cuando, como aquí, no hay nulidad de pleno derecho de la Resolución del Ministro del Interior que se pretende revisar, por concurrir alguna de las causas enumeradas en el artículo 62.1 de la misma Ley, que es un requisito sine qua non de la viabilidad de tal procedimiento de revisión genuinamente extraordinario; ni siquiera la que expresamente se cita (apartado f), según la cual son nulos de pleno derecho "los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición".

La Asociación recurrente se limita a una simple cita del precepto, sin especificar los motivos de su posible aplicación, debiendo reiterarse que las argumentaciones en cuanto a la coincidencia de la denominación de ambas asociaciones no son aplicables contra el tan reiterado Acuerdo de inadmisión, que es la que se recurre, de modo que las citadas alegaciones en torno a la coincidencia o no de la homologación, por razonables que parezcan, no tienen cabida a través del excepcional remedio de la anulación, también excepcional, de la revisión de actos en vía administrativa, por cuanto que lo que procedía contra la Resolución del Ministro del Interior era la interposición del recurso Contencioso-Administrativo ordinario con relación al caso concreto de la inscripción de que se trata.

Es patente, además, que al no interponerse contra la Resolución del Ministro del Interior recurso Contencioso-Administrativo, dentro de plazo, ésta quedó firme ---fuera o no ajustada a Derecho, se insiste--- y la utilización del excepcional remedio de la revisión administrativa, en vía administrativa, no puede servir, cuando no hay nulidad de pleno derecho de los actos, para reabrir plazos fenecidos, lo que supondría quebrar principios de seguridad jurídica (artículo 9-3 de la Constitución), cuando la Asociación afectada por la Resolución del Ministro del Interior ha podido contar con la seguridad de que, no impugnada ésta en tiempo y forma, aquella Resolución resultaba inatacable, pudiendo, además, destacarse que la única resolución impugnada ---la de inadmisión--- motiva suficientemente tal pronunciamiento, para el que no es necesario dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo de la Comunidad Autónoma cuando ya se advierte con claridad que no se basa la solicitud en alguna de tales causas o cuando carezcan manifiestamente de fundamento, tal como aquí sucede, al referirse la Asociación recurrente sólo y exclusivamente a razones de legalidad de una Resolución de inscripción no recurrida, lo que impone la desestimación del recurso sin dar lugar a las pretensiones deducidas.

SEXTO

A mayor abundamiento, hemos de reiterar lo recordado en nuestra reciente STS de 30 de diciembre de 2004, en relación con la doctrina establecida por el Tribunal Constitucional (STC 85/1986, de 25 de junio), interpretando preceptos similares a los invocados (de la Ley de Partidos Políticos), expresiva de la no atribución a la Administración de un control sobre la denominación del partido político constituido. Según expresa terminantemente dicha sentencia "ni tal control resulta de la Ley, ni sería compatible con la Constitución un tipo de verificación que dejara un amplio margen de decisión a la Administración, como el que existiría en los casos de similitud o inducción a la confusión de la denominación elegida por los promotores de un partido respecto a la de otro ya inscrito...". "La tutela de los posibles derechos de tercero, incluida la de los partidos de denominación similar, debe corresponder al orden jurisdiccional y no a la competencia administrativa, pues tal competencia, al operar a partir de un concepto jurídico indeterminado, podría tornarse en un verdadero control previo, en perjuicio de la libertad de constituir partidos políticos, y forzaría a los promotores de un partido el seguir un largo procedimiento administrativo y luego judicial para poder ejercer su derecho constitucionalmente reconocido".

Tal doctrina es la que se cita en el Acuerdo del Consejo de Ministros impugnado.

Por su parte en nuestra STS de 8 de junio de 2004 pusimos de manifiesto cuál es la radical transformación que en la concepción del derecho de asociación supuso la entrada en vigor de la Constitución de 1978. Y, así señalamos que "en virtud de ésta, y en concreto de lo dispuesto en sus artículos 1.1, 9.2, 10.1 y 22, nuestro ordenamiento jurídico pasó desde la desconfianza preconstitucional que sujetaba a las asociaciones a un control preventivo por parte de la Administración, a una concepción plenamente respetuosa de la libertad del ciudadano, al que se le reconoce también, y con el carácter de derecho fundamental, la posibilidad de agruparse y organizarse para la consecución de cualesquiera fines lícitos, al margen del Estado y, por tanto, sin interferencia estatal alguna, sólo admisible de modo preventivo en presencia de genuinas razones de orden público. Se comprende, pues, que en buena parte de la doctrina científica y en la doctrina del Tribunal Constitucional latiera la idea de que la Ley 191/1964, sustentada en un sistema de control preventivo, había quedado derogada, no en su totalidad, pero sí en numerosos de sus preceptos, como consecuencia directa de lo ordenado en el número 3 de la Disposición Derogatoria contenida en el Texto Constitucional.

En esta línea y centrándonos en lo que es de interés para este recurso de casación, debemos destacar: De un lado, lo dispuesto en el número 4 de aquel artículo 22, conforme al cual, las asociaciones sólo podrán ser disueltas o suspendidas en sus actividades en virtud de resolución judicial motivada, pues esta reserva de jurisdicción debe conllevar, precisamente para impedir cualquier interferencia de otros poderes que ponga en peligro el libre desenvolvimiento de las actividades asociativas, que sólo el Poder Judicial y no la Administración pueda resolver sobre la validez o nulidad de las cláusulas de sus Estatutos. Y, de otro, lo dispuesto en el número 3 de aquel mismo artículo, conforme al cual, las asociaciones constituidas al amparo de este artículo deberán inscribirse en un registro a los solos efectos de publicidad, pues siendo esto así, ello ha de significar que la autoridad administrativa encargada del registro no pueda efectuar más que un control de la apariencia externa de legalidad del documento o documentos que contienen los datos que han de ser publicados, verificando, tan sólo, si quien los presenta ostenta poderes de representación de la asociación que le faculten para ello y si reflejan o dan cuenta de un acuerdo de ésta sobre datos que deban ser objeto de publicidad registral. Como dijo el Tribunal Constitucional en su sentencia número 85/1986, de 25 de junio, referida a un partido político, pero sentando una doctrina perfectamente aplicable para precisar el significado del deber de inscripción a los solos efectos de publicidad que impone el número 3 del artículo 22, el sistema de previa inscripción en un Registro público ... sólo es constitucionalmente admisible con el alcance de un control formal externo y de naturaleza estrictamente reglada por parte de la autoridad administrativa ... cuyo encargado no tiene más funciones que las de verificación reglada, es decir, le compete exclusivamente comprobar si los documentos que se le presentan corresponden a materia objeto del Registro y si reúnen los requisitos formales necesarios.

Lo expuesto puede verse hoy confirmado en la Ley Orgánica 1/2002, de 22 de marzo, sobre Normas Reguladoras del Derecho de Asociación, que en cuanto dictada en desarrollo del artículo 22 de la Constitución, constituye una valiosa pauta interpretativa del régimen jurídico postconstitucional anterior a ella.

Así, leemos en su Exposición de Motivos que la Constitución eliminó el sistema de control preventivo, contenido en la Ley 191/1964, de 24 de diciembre; que la Ley, en lo que hace al funcionamiento de las asociaciones, protege su capacidad para no sufrir interferencia alguna de las Administraciones, como tan rotundamente plasma el apartado 4 del artículo 22 de la Constitución, salvo la que pudiera venir determinada por la concurrencia de otros valores, derechos o libertades constitucionales que deban ser objeto de protección al mismo tiempo y nivel que el derecho de asociación; o que del contenido del artículo 22.3 de la Constitución se deriva que la Administración carece, al gestionar los Registros, de facultades que pudieran entrañar un control material de legalización o reconocimiento.

Y en su articulado, que la Administración no podrá adoptar medidas preventivas o suspensivas que interfieran en la vida interna de las asociaciones (artículo 4.2); o que la Administración procederá a la inscripción, limitando su actividad a la verificación del cumplimiento de los requisitos que han de reunir el acta fundacional y los Estatutos (artículo 30.1, párrafo tercero); atribuyendo al orden jurisdiccional civil (artículo 40) el conocimiento de las impugnaciones que tanto los asociados como terceros legitimados puedan deducir contra los acuerdos y actuaciones de las asociaciones, sin que la existencia de la impugnación obstaculice la publicidad registral, ya que (artículo 40.4) en tanto se resuelven las contiendas de orden interno que puedan suscitarse en las asociaciones, las solicitudes de constancia registral que se formulen sobre las cuestiones controvertidas sólo darán lugar a anotaciones provisionales".

SÉPTIMO

No se aprecian motivos determinantes de un especial pronunciamiento sobre costas a los efectos del artículo 139.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa. Por todo lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y por la autoridad que nos confiere la Constitución;

FALLAMOS

Que debemos desestimar y desestimamos el recurso Contencioso-Administrativo número 158/2003 interpuesto por la ASOCIACIÓN DE ANTIGUOS ALUMNOS DE LOS COLEGIOS DE LA GUARDIA CIVIL contra Acuerdo del Consejo de Ministros, adoptado en su sesión de 4 de abril de 2003 ---por el que se acordó inadmitir a trámite la solicitud formulada por la Asociación recurrente de declaración de nulidad de pleno derecho de la Resolución del Ministro del Interior, de 9 de septiembre de 2002, que acordó la inscripción en el Registro Nacional de Asociaciones de la denominada "ASOCIACIÓN DE HUÉRFANOS DE ANTIGUOS ALUMNOS Y PROFESORES DE LOS COLEGIOS Y ACADEMIAS DE LA GUARDIA CIVIL", de Sevilla---, por entender que el mismo es conforme a Derecho, sin hacer especial pronunciamiento sobre costas y sin acceder a las pretensiones deducidas.

Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. Don Rafael Fernández Valverde, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.

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