Asistencia social, participación y reconocimiento de la diversidad

AutorMaria Eugenia Rodriguez Palop/Montserrat Abad Castelos
Páginas29-71

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1. Introducción

Las democracias occidentales tienen el reto de gestionar sociedades cada vez más complejas en las que, en muchas ocasiones, se pone

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a prueba el modelo de organización jurídico-político que ha servido para construir los grandes Estados europeos. En concreto, la homo-geneidad, característica del modelo de Estado-Nación, y la regla de la mayoría, característica del modelo de democracia representativa, muestran las dificultades para el reconocimiento de la diferencia y la superación de las reglas de la mayoría para abordar la solución de conflictos que plantean las minorías.

La interculturalidad como modelo que proponen el Consejo de Europa y la Unión Europea pone el foco en estos dos aspectos que se han señalado. En primer lugar, al integrar como elemento esencial del modelo el reconocimiento de la diversidad, indica un camino que obliga desde el punto de vista jurídico a replantearse la formulación de aquellas normas cuya aplicación produce un impacto discriminatorio en las minorías; de la misma forma, el criterio mayoritario no puede utilizarse para legitimar decisiones que lesionan derechos de las minorías.

Uno de los campos prioritarios de acción señalados por el Consejo de Europa se encuentra en el aprendizaje informal, que cumple un papel muy importante en la educación de la ciudadanía en la interculturalidad. Este aprendizaje se desarrolla fundamentalmente a través de las organizaciones de la sociedad civil (OSC) y de las ONG «indispensables en las democracias pluralistas en cuanto que favorecen la participación activa en los asuntos públicos y la ciudadanía democrática responsable basada en los derechos humanos y en la igualdad de género». El mencionado órgano propone «brindar a las organizaciones de migrantes la oportunidad y los fondos necesarios para ofrecer los servicios voluntarios en beneficio de los miembros de las comunidades minoritarias…»1.

La proyección del modelo de interculturalidad2en el ámbito de la exclusión y desprotección, en el que hay una amplia participación del Tercer Sector, tiene la virtualidad de que, además de educar de manera informal en el reconocimiento de la diferencia, promueve valores co-

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munes como la solidaridad, cuya promoción considera prioritaria el Consejo de Europa3, en cuanto que es un valor compartido por convicciones de muy distinta naturaleza y, por tanto, elemento de cohesión.

Esta es la perspectiva desde la que se abordará este estudio, la de la interculturalidad, para verificar si en el ámbito de la asistencia social y, en concreto, en los sectores de exclusión social y desprotección, el principio de solidaridad y su realización a través del principio de participación son instrumentos eficaces de cohesión social, y en qué medida el reconocimiento de la diferencia y los instrumentos técnicos que la hacen posible están presentes en estos ámbitos.

Con la finalidad de conseguir el objetivo propuesto se comenzará estableciendo el marco normativo a través del que se construye el sistema de asistencia social, en el que se determinará su delimitación conceptual, distribución competencial y descripción del modelo por el que se opta. En segundo lugar, se examinará cómo se concreta la participación de los entes privados, en especial en las entidades sin ánimo de lucro, como expresiones, en gran parte, del principio de solidaridad, con una particular atención a las entidades religiosas, con el objetivo de conocer cuál es la forma jurídica que adoptan, qué instrumentos de financiación se utilizan para establecer la colaboración con estos entes, cuál es el grado de participación de las minorías religiosas, qué riesgos de confusión existen entre la finalidad religiosa y la acción social y en qué medida una intervención en ciertos ámbitos puede plantear un conflicto entre su identidad y la de los usuarios. Asimismo, interesa mostrar aquellos movimientos asociativos que representen a las minorías culturales-religiosas y cómo interactúan con las demás. Finalmente, una vez descrito el marco jurídico y los actores, se seleccionarán aquellos sectores de intervención que requieren el reconocimiento de la diversidad religioso-cultural: los Centros de menores en situación de desprotección y los comedores sociales.

2. La asistencia social Alcance y distribución competencial

El texto constitucional diseña un modelo integral de protección social que comprende básicamente la Seguridad Social y la Asistencia

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Social, cuya lectura debe realizarse desde la caracterización del Estado español como un Estado social en el artículo 1 de la Constitución. El primer pilar de la protección social, la seguridad social, extiende su ámbito de protección a aquellos ciudadanos que se encuentran incorporados al mercado laboral. El segundo, la asistencia social, ha sido caracterizada por el Tribunal Constitucional (en adelante TC) como una «técnica de protección situada extramuros del sistema de la Seguridad Social, con caracteres propios…», que alcanza a aquel sector de la población al que no se extiende la Seguridad social y que se caracteriza como una técnica de protección «al margen de toda obligación contributiva o previa colaboración económica de los destinatarios o beneficiarios…»4.

Estos dos sistemas de protección se someten a una distribución competencial diferente. Al Estado le corresponde la legislación básica y régimen económico de la Seguridad social, y a las comunidades autónomas la ejecución de sus servicios (artículo 149.1.17.ª). La Asistencia Social es competencia exclusiva de las comunidades autónomas (artículo 148.1.20.ª)5.

Poco aporta el texto constitucional a la hora de determinar el alcance y el contenido de la asistencia social. Tampoco los estatutos de autonomía ayudan, ya que se limitan a asumir la competencia utilizando, en ocasiones, términos distintos, unos asistencia social, otros asistencia y servicios sociales, etc. Serán las leyes de desarrollo en las sucesivas comunidades autónomas, sobre todo a partir de la segunda generación, las que unifiquen el uso del término servicios sociales (aludiendo a la forma de organización de la asistencia social), y deter-minen las técnicas de protección y los contenidos, que son, en general,

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bastante homogéneos. A esta homogeneización ha contribuido el Catálogo de referencia de Servicios Sociales elaborado por el Ministerio de Sanidad, Asuntos Sociales e Igualdad, y aprobado por el Consejo Territorial de Servicios Sociales y del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia el 16 de enero de 2013, a través del que se pretende incluir «criterios comunes de calidad y de buen uso —solidario y responsable— de los servicios», que sirvan de referencia para todo el territorio nacional. Entre los servicios que se incluyen se encuentra el de Atención Diurna, que comprende el servicio de comedor y los Centros de acogimiento residencial de menores, sectores que se desarrollarán en el último de los epígrafes de este trabajo.

No obstante la delimitación que se ha realizado de la asistencia social circunscribiéndola al ámbito competencial autonómico, lo cierto es que, como ha puesto de relieve el Tribunal Constitucional6, exis-

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te un espacio para la intervención centralizada en aquellos casos en que la naturaleza de la intervención exija un planteamiento global que obligue a tomar medidas de carácter supraautonómico.

Este espacio para la intervención centralizada basado en la necesidad de planteamientos globales que superen los límites territoriales de las comunidades autónomas ha sido ocupado, entre otras, por las cantidades asignadas por los contribuyentes a «otros fines sociales», cuyo porcentaje, el 0,7 del IRPF, entra de lleno en lo que se conoce como asistencia social. Las receptoras de esas cantidades, a través de programas y subvenciones, han sido las asociaciones sin ánimo de lucro. Se puede decir que aquí se encuentra el germen sobre el que se intentará desarrollar, no sin dificultades, la creación de un Tercer sector de ámbito estatal que solo se explica desde el alejamiento de los principios que caracterizan el Estado social, recogido en la Constitución, por los modelos de asistencia social que se han ido conformando por las comunidades autónomas, especialmente por las de segunda y tercera generación. En cualquier caso, no hay que olvidar que el Estado no puede sustraerse de la responsabilidad pública en la satisfacción de las obligaciones que le corresponden en materia de asistencia social.

2.1. La construcción del Tercer Sector estatal Un accidentado recorrido

La creación de un ámbito estatal del Tercer Sector tiene su base, en parte, en la regulación del destino de las cantidades asignadas por los contribuyentes a «otros fines sociales» cuyo porcentaje es el 0,7 del IRPF7, cantidad que, como ya se ha mencionado, entra de lleno en lo que se conoce como asistencia social. Las sucesivas reformas reguladoras del destino de las cantidades mencionadas han estado sujetas a continuos conflictos de competencia con las comunidades autónomas

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(CC.AA. en adelante) que han dificultado la estabilidad y consolidación de...

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