Real Decreto 1370/2006, de 24 de noviembre, por el que se aprueba el Plan Nacional de Asignación de derechos de emisión de gases de efecto invernadero, 2008-2012.
| Fecha de Entrada en Vigor | 26 de Noviembre de 2006 |
| Marginal | BOE-A-2006-20530 |
| Sección | I - Disposiciones Generales |
| Emisor | Ministerio de la Presidencia |
| Rango de Ley | Real Decreto |
Este real decreto aprueba el Plan Nacional de asignación de derechos de emisión de gases de efecto invernadero para el periodo 2008-2012.
El Plan Nacional de Asignación (PNA en adelante) para el periodo 2008-2012 es el segundo elaborado en el marco del régimen comunitario de comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero y el primero que se aplicará coincidiendo con el periodo de compromiso (2008-2012) establecido en el Protocolo de Kioto a la Convención Marco de Naciones Unidas de Cambio Climático. El PNA hace frente a un difícil equilibrio: por un lado, debe hacer posible el cumplimiento del compromiso cuantificado de limitación del crecimiento de las emisiones de gases de efecto invernadero establecido en el Protocolo de Kioto, con arreglo al cual las emisiones promedio en el periodo 2008-2012 no pueden superar en más del 15% las emisiones del año base; por otro lado, las decisiones implícitas en el PNA deben preservar la competitividad y el empleo de la economía española así como la estabilidad del presupuesto público.
La experiencia ganada a través de la elaboración y aplicación del primer PNA en el periodo 2005-2007 ha facilitado los trabajos preparatorios. No obstante, la evolución de las emisiones, situadas un 47,9% por encima de las del año base en 2004, y las previsiones oficiales que estiman un crecimiento por encima del 50% en el periodo 2008-2012 si no se adoptan medidas adicionales, hacen necesaria una actualización de la senda de cumplimiento del Protocolo de Kioto respecto de la proyectada en el PNA 2005-2007.
El objetivo sobre el que se ha construido el Plan 2008-2012 está dirigido a que las emisiones globales de gases de efecto invernadero en España no superen en más de un 37% las del año base en promedio anual en el periodo 2008-2012. Para ello habrá de llevarse a cabo un importante esfuerzo adicional de reducción además de asegurar el cumplimiento de las medidas ya previstas. Esta cifra total se alcanza a través de la suma del 15% de incremento del objetivo Kioto, un 2% adicional a través de la absorción por los sumideros y de la adquisición del equivalente a un 20% en créditos de carbono procedentes de los mecanismos de flexibilidad del Protocolo de Kioto.
Se mantiene el reparto del esfuerzo de reducción del Plan Nacional de Asignación 2005-2007 entre los sectores sujetos y no sujetos a la Directiva. La asignación de derechos de emisión a los sectores sujetos al régimen de comercio de derechos de emisión es más restrictiva que la llevada a cabo por el Plan 2005-2007, de modo que el total asignado corresponde a las emisiones en 1990 de los sectores afectados incrementadas en un 15%. La asignación promedio anual asciende, en aplicación de este criterio, a 144,85 millones de toneladas de derechos de emisión, a las que se añaden 7,825 millones de toneladas de derechos de emisión anuales de reserva (un 5,4% de la asignación anual), lo que resulta en un total de 152,673 millones de toneladas derechos de emisión anuales. Esta asignación supone un recorte del 16% respecto del Plan 2005-2007 y de casi el 20% respecto a las emisiones del año 2005.
En relación con los mecanismos de flexibilidad, la Ley 1/2005, en su artículo 14, dispone la necesidad de que el PNA indique el porcentaje máximo sobre la asignación de cada instalación de créditos procedentes de mecanismos de flexibilidad basados en proyectos del Protocolo de Kioto que pueden ser utilizados por los titulares de las instalaciones para el cumplimiento de las obligaciones de entrega anual de derechos. El Plan dispone que en el periodo 2008-2012 el titular de cada instalación podrá cumplir con sus obligaciones entregando reducciones certificadas de emisiones (RCE) y unidades de reducción de emisiones (URE) hasta un porcentaje que varía en función del sector de actividad al que pertenece la instalación: será del 70% para el sector de producción de energía eléctrica de servicio público y del 20% para el resto de sectores. El porcentaje se calculará sobre la cantidad de derechos de emisión asignada a cada instalación para todo el período 2008-2012. La cantidad resultante podrá ser utilizada para el cumplimiento de la obligación de entrega de derechos en cualquier momento del periodo de referencia del Plan
En cuanto a la asignación sectorial, en la distribución de los derechos entre los distintos sectores se ha tenido en cuenta tanto la capacidad tecnológica y el potencial de reducción de cada sector como el distinto grado de exposición a la competencia internacional.
Así, en la asignación a los sectores industriales se parte de la intensidad de emisiones por unidad de producto en 2005, introduciendo un esfuerzo adicional de mejora de eficiencia, lo que se traduce en una asignación anual de 73,64 millones de derechos de emisión.
En relación con el sector de generación eléctrica se toma como referencia el factor de emisión de la mejor tecnología disponible de cada tecnología de generación, corregida con un factor de ajuste. Este criterio conduce a una asignación de 54,053 millones de derechos de emisión en media anual; cifra sensiblemente inferior a la asignada en el periodo 2005-2007, a las emisiones proyectadas para el periodo e, incluso, a las emisiones reales del sector en el año base.
En cuanto al resto de instalaciones de combustión no mencionadas anteriormente, la asignación anual supone un leve incremento respecto al cálculo de las emisiones en 2005, es decir 17,16 millones de derechos de emisión en medial anual. Se trata, no obstante, de una cifra coherente con la previsión de crecimiento del sector, empleando la mejor tecnología disponible. El PNA incorpora la estimación de las emisiones de este tipo de instalación en el año base, tal como se anunciaba en el Real Decreto 777/2006, de 23 de junio, por el que se modifica el Real Decreto 1866/2004, de 6 de septiembre, por el que se aprueba el Plan Nacional de Asignación de derechos de emisión, 2005-2007.
El PNA incorpora la interpretación de la definición de instalación de combustión acordada en la reunión del Comité de Cambio Climático de la Comisión Europea de 31 de mayo de 2006 tal y como se recoge en su Anexo C.
De acuerdo con lo establecido por el artículo 19 de la Ley, las asignaciones individuales a cada una de las instalaciones deben concretarse a través de un procedimiento administrativo de asignación. Cabe señalar, por tanto, que el listado de instalaciones que se incorpora al PNA como Anexo B tiene un carácter indicativo. El PNA establece como fecha límite para la presentación de las solicitudes de asignación gratuita de derechos de emisión el 30 de diciembre de 2006.
En relación con el procedimiento de asignación individual de derechos, y en conexión con el artículo 17.2 a) de la Ley, por el que se establece la obligación de que la metodología de asignación individual no genere diferencias injustificadas entre sectores ni instalaciones, el PNA precisa el sistema de cálculo de derechos para aquellas instalaciones cuya entrada en funcionamiento esté prevista con posterioridad al inicio del periodo de referencia. Una asignación que no genere diferencias injustificadas requiere establecer dos precisiones adicionales:
-
que el cálculo de derechos para estas instalaciones se haga prorrateando las mensualidades que restan hasta el final del periodo;
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que, en el supuesto de retrasos superiores a un mes desde la fecha prevista para la entrada en funcionamiento -y por tanto, fecha prevista utilizada para calcular la asignación-, debe descontarse la parte proporcional al retraso antes de efectuar la transferencia definitiva de derechos.
Solamente de esta manera se asegura una asignación equitativa de derechos en un procedimiento concurrente, evitándose consecuencias indeseadas que afectarían negativamente la expectativa de derechos de potenciales terceros nuevos entrantes.
La reserva asciende al 5,4% (7,825Mt/a) de la asignación anual, frente al 1,84% de la asignación anual incluida en el Plan 2005-2007. Por otro lado, dado el carácter ajustado de la asignación, no se introduce el procedimiento de subasta para ningún sector, con la única salvedad contemplada en la Ley 1/2005 de una eventual enajenación de los derechos sobrantes en la reserva al final de periodo.
En el apartado del Plan dedicado a los nuevos entrantes se desarrollan determinados aspectos relacionados con la asignación. El artículo 18 de la Ley establece la preferencia del orden temporal en la solicitud de asignación de nuevos entrantes. Dicho criterio, junto con los aplicables con carácter general en los procedimientos de asignación, merece alguna precisión adicional que permita conocer y ponderar adecuadamente la asignación a nuevos entrantes de manera equitativa, teniendo presente el grado de madurez de los proyectos y la probabilidad mayor o menor de que la fecha indicada sea la más probable para la entrada en funcionamiento de una instalación. Esto determinará una asignación más justa en la que no se bloqueen innecesariamente derechos, redundando en beneficio de potenciales nuevos entrantes que, en caso contrario, podrían ver dificultado su acceso a un volumen de derechos disponible en cuantía limitada.
Se desarrollan los criterios aplicables para el cálculo de derechos de emisión correspondientes a cada solicitante. Son nuevos entrantes las instalaciones nuevas y los incrementos de capacidad nominal, sin que pueda en ningún caso considerarse como incremento de capacidad la derivada de modificaciones destinadas a mejorar la eficiencia energética de la instalación, de la sustitución o incorporación de nuevos quemadores o dispositivos similares, de proyectos de ahorro o sustitución de combustibles, ni tampoco la debida a ampliaciones en la jornada laboral por la incorporación de turnos de trabajo adicionales.
Con respecto al modo en que deben evaluarse las solicitudes, con el fin de que la Administración pueda calcular la asignación de derechos con mayor rigor, resulta imprescindible introducir criterios objetivos que permitan garantizar que la fecha empleada para el cálculo de la asignación es la que con mayor probabilidad coincidirá con la entrada en funcionamiento real de la instalación. Esta asignación de derechos implica un procedimiento de concurrencia competitiva. En un contexto de disponibilidad limitada, previsiones excesivamente optimistas pueden ocasionar un perjuicio grave al resto de los potenciales solicitantes, tanto en la asignación inicial como en la asignación con cargo a la reserva. El bloqueo de derechos implícito en la asignación se prolonga hasta la fecha prevista de entrada en funcionamiento, lo que supone mermar innecesariamente la expectativa de terceros.
Esto aconseja, por un lado, la inclusión de un plazo máximo de antelación en la presentación de solicitudes, y por otro, la asignación con cargo a la reserva de aquellas instalaciones cuya fecha de entrada en funcionamiento prevista sea muy próxima al final del periodo de vigencia del PNA anterior, dada la posibilidad de retrasos que conduzcan a una entrada en funcionamiento efectiva con posterioridad al inicio del siguiente PNA. Para estas instalaciones se efectuará una asignación provisional con cargo a la reserva de nuevos entrantes que quedará confirmada, o corregida a la baja en la parte proporcional al retraso, en caso de que se produjera, una vez comunicada la fecha de entrada en funcionamiento por el órgano autonómico competente.
Este criterio pretende evitar asignaciones con cargo al tope máximo autorizado para instalaciones existentes que detraigan derechos del conjunto que se ha de repartir entre las instalaciones que se hallan efectivamente en funcionamiento. El total de derechos disponible para las instalaciones existentes es limitado y la inclusión en el reparto de instalaciones en las que todavía existe un grado de incertidumbre relevante supondría una disminución proporcional de los derechos disponibles para quienes sí están en funcionamiento efectivo al inicio del periodo.
Adicionalmente, una previsión demasiado optimista podría ocasionar retrasos respecto de la fecha prevista de entrada en funcionamiento cuando los proyectos no estén lo suficientemente maduros en el momento de presentar la solicitud. Cuando esto sucede, se generan disfunciones tanto para los órganos autonómicos competentes, que han de modificar la autorización, como para la Administración General del Estado, que ha de proceder a tantos recálculos de la asignación como retrasos se produzcan.
Con este desarrollo se pretende en definitiva evitar desajustes perjudiciales para otros solicitantes que, en caso contrario, podrían ver desestimada su solicitud por falta de derechos disponibles en la reserva. Por ello, se introduce la exigencia de que la fecha de solicitud de la asignación de derechos sea razonablemente próxima a la prevista para la entrada en funcionamiento, requiriéndose la documentación que acredite que esta fecha ha sido calculada con objetividad y rigor, a fin de lograr una asignación lo más ajustada posible.
Otro cambio relevante en el PNA 2008-2012 por comparación al marco jurídico aplicable al PNA 2005-2007 es la desaparición de la prohibición de constituir agrupaciones de instalaciones en el sector eléctrico. Esta previsión, de carácter transitorio en la Ley 1/2005, no se considera necesaria para el periodo 2008-2012, dadas las condiciones de mayor madurez en el mercado de derechos de emisión. Por tanto, en el supuesto de que instalaciones del sector de generación de servicio público quisieran cumplir sus obligaciones a través de una agrupación, deberían solicitar autorización con arreglo a lo previsto en la Ley 1/2005.
La disposición final segunda habilita, mediante Orden del Ministro de la Presidencia, a propuesta conjunta de los Ministros de Economía y Hacienda, de Industria, Turismo y Comercio y de Medio Ambiente, a modificar la cuantía máxima de la asignación sectorial sin que ello suponga un incremento en el total de derechos establecido en el Plan en dos supuestos concretos:
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que una decisión de la Comisión Europea obligue a esta modificación;
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que la estimación de un recurso administrativo o contencioso-administrativo haga necesaria tal modificación.
Este real decreto se dicta al amparo de las competencias estatales en materia de bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica y en materia de legislación básica sobre protección del medio ambiente previstas en el artículo 149.1.13.ª y 23.ª de la Constitución, respectivamente.
En la elaboración de este real decreto han sido consultadas las Comunidades Autónomas.
En su virtud, de acuerdo con lo establecido en el capítulo IV de la Ley 1/2005, de 9 de marzo, a propuesta de los Ministros de Medio Ambiente, de Economía y Hacienda y de Industria, Turismo y Comercio, con la aprobación previa del Ministro de Administraciones Públicas, de acuerdo con el Consejo de Estado y previa deliberación del Consejo de Ministros en su reunión del día 24 de noviembre de 2006,
D I S P O N G O :
Se aprueba el Plan Nacional de Asignación de derechos de emisión vigente para el período 2008-2012, que se inserta a continuación.
La asignación de derechos de emisión de gases de efecto invernadero para este período tendrá lugar con arreglo a lo dispuesto en dicho Plan.
Este real decreto tiene naturaleza básica y se dicta al amparo de las competencias estatales en materia de bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica y de legislación básica sobre protección del medio ambiente previstas en el artículo 149.1.13.ª y 23.ª de la Constitución, respectivamente.
La cuantía máxima de asignación sectorial establecida en el Plan Nacional de Asignación 2008-2012 aprobado en este real decreto, podrá modificarse, mediante orden del Ministro de la Presidencia, a propuesta conjunta de los Ministros de Economía y Hacienda, de Industria, Turismo y Comercio y de Medio Ambiente, en los siguientes supuestos:
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que resulte necesario para poder ejecutar una decisión de la Comisión Europea;
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que resulte necesario para ejecutar una resolución estimatoria de un recurso administrativo o una sentencia, cuando sean firmes.
En ningún caso podrá modificarse mediante orden ministerial la cantidad total de derechos asignados en el Plan aprobado por este real decreto.
El presente real decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el «Boletín Oficial del Estado».
Dado en Las Palmas de Gran Canaria, el 24 de noviembre de 2006.
JUAN CARLOS R.
La Vicepresidenta Primera del Gobierno y Ministra de la Presidencia,
MARÍA TERESA FERNÁNDEZ DE LA VEGA SANZ
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