STS, 23 de Noviembre de 2002

Por la Procuradora de los Tribunales Dª Mercedes Blanco Fernández, en nombre y representación de "Asesoramientos Turísticos de Tenerife S.L." y "Promociones El Medano S.L.", se presentó recurso de casación contra la Sentencia de 1 de marzo de 1999, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, con sede en Santa Cruz de Tenerife, en el recurso nº 1522/98, seguido por los trámites de la Ley 62/78.

La sentencia impugnada desestima un recurso contencioso-administrativo interpuesto contra el Acuerdo de 30 de junio de 1998 del Ayuntamiento de Granadilla de Abona, de aprobación definitiva del Proyecto de Urbanización El Cabezo.

En virtud de providencia de 21 de junio de 2000 se acordó, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 93.3 de la LRJCA, conceder a las partes un plazo de diez días para que formularan alegaciones sobre las posibles causas de inadmisión del recurso previstas en el artículo 93.2.a), b) y d) de la Ley 29/98, de 13 de julio, por no haberse justificado en el escrito de preparación que la infracción de una norma estatal o comunitaria europea ha sido relevante y determinante del fallo de la sentencia por no acogerse los motivos invocados en los que relaciona el artículo 88.1 de la L.R.J.C.A.; y por falta manifiesta de fundamento, habiéndose evacuado este trámite por los recurrentes y por el Ministerio Fiscal.

La Sección Primera de la Sala Tercera acuerda por Auto de 13 de noviembre de 2000 declarar la inadmisión de los motivos tercero y cuarto del recurso de casación interpuesto por la representación procesal de Asesoramientos Turísticos de Tenerife S.L. y Promociones El Medano S.L., contra la Sentencia de 1 de marzo de 1999, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, con sede en Santa Cruz de Tenerife, en el recurso nº 1522/98 seguido por los trámites de la Ley 62/78.

Ha interpuesto recurso de casación la representación procesal de las entidades mercantiles Asesoramientos Turísticos de Tenerife S.L. y Promociones El Medano S.L., oponiéndose a la prosperabilidad del recurso el Ministerio Fiscal.

Cumplidas las prescripciones legales, se señaló para votación y fallo el día 19 de noviembre de 2002.

Resuelto por Auto de la Sección Primera de esta Sala de 13 de noviembre de 2000 la inadmisión de los motivos tercero y cuarto del recurso de casación procede concretar este recurso al examen de los motivos primero y segundo y partir de los criterios mantenidos por esta Sala en las sentencias de 19 de noviembre de 2001 (recurso de casación 7276/97), 21 de enero de 2002 (recurso de casación nº 9890/98), 30 de septiembre de 2002 (recurso de casación nº 6034/98) que afectan a los mismos recurrentes y 18 de octubre de 2002 (al resolver el recurso de casación 6988/98).

En el primero de los motivos, al amparo del artículo 95.1.3 de la LJCA por cuanto que la sentencia impugnada al desestimar el recurso sin entrar en el fondo, viola el artículo 24.1 de la CE.

Se alude en desarrollo del motivo que la Sala de Tenerife en el recurso nº 575/97 entendió que el Acuerdo del Ayuntamiento de Granadilla de Abona de 3 de marzo de 1997, se limitaba a incoar un expediente de incumplimiento de los deberes urbanísticos y ahora, tal acto se convierte en sustantivo.

El motivo no resulta estimable, pues con independencia de que el motivo alegado debe entenderse formulado al amparo del apartado c) del artículo 88 de la Ley 29/98 el desarrollo argumental se formula al margen de la sentencia recurrida que concreta su razonamiento en los siguientes criterios:

1. El acto impugnado no tiene naturaleza sancionadora. Se trata de la aprobación del proyecto de urbanización de la zona de El Cabezo. Pero tampoco tiene naturaleza sancionadora ninguno de los actos dictados en el curso del procedimiento seguido por el Ayuntamiento para declarar la extinción del derecho a urbanizar de los promotores. El derecho a urbanizar está condicionado al cumplimiento de los deberes que la ley impone al promotor de la urbanización, y a su ejercicio dentro de los plazos previstos en el planeamiento. La extinción del derecho a urbanizar se produce por el incumplimiento de los deberes a los que la ley condiciona dicho derecho (artículo 25 TRLS 1992, derogado por la Ley 6/1998, no anulado).

   Al carecer los acuerdos adoptados en el expediente administrativo de naturaleza sancionadora, y sin perjuicio de posterior expediente sancionador incoado por la Administración, no puede traerse a colación el artículo 25.1 CE, que en su aspecto material exige la predeterminación de las infracciones y las sanciones, y en su aspecto formal exige su regulación por una norma con rango de ley, pues se refiere a aquellos actos en los que se ejerce la potestad sancionadora de la Administración.

   La cuestión es saber si la Administración ha actuado al amparo de una potestad administrativa reconocida en el ordenamiento jurídico-administrativo, que le sirva de título para declarar extinguido el derecho a urbanizar y para modificar el sistema de actuación previsto en el planeamiento.

   Estas cuestiones no afectan a los derechos fundamentales, sino que se refieren a una posible infracción de la legalidad ordinaria, por lo que quedan fuera de lo que constituye el objeto del presente proceso.

2. La infracción de las normas del procedimiento administrativo -omisión del trámite de audiencia a los interesados- puede ser denunciada ante los Tribunales de Justicia para obtener que la Administración ajuste su actuación a los preceptos legales. La tutela judicial efectiva reconocida en el artículo 24 de la CE consiste precisamente en esa posibilidad de impugnar los actos administrativos ilegales ante los Tribunales (STC 42/1989, de 16 de febrero y STS de 10 de octubre de 1988, citadas por el demandado). Como parece fuera de lugar pensar que al recurrente le ha sido negado el acceso a los Tribunales, no puede considerarse infringido el derecho fundamental.

La referencia en el motivo a la precedente sentencia de la Sala de Tenerife de 7 de julio de 1997 en el recurso nº 575/97 carece de fundamento, al no guardar relación con la cuestión debatida, pues en la indicada sentencia el acto administrativo recurrido era la Resolución de 19 de abril de 1996 sobre incoación de expediente de incumplimiento de obligaciones urbanísticas por las entidades recurrentes y hemos indicado en el fundamento tercero, dos, de la sentencia de esta Sala de 19 de noviembre de 2001, recurso de casación 7276/97 al resolver dicho recurso contra la sentencia invocada que el referido acuerdo no es una resolución sancionadora. En ninguno de los apartados de su parte dispositiva se impone sanción alguna, por infracción urbanística o de otra clase, a las entidades Asesoramientos Turísticos de Tenerife S.L. y Promociones el Médano S.L. El acuerdo declara el incumplimiento de unas obligaciones urbanística y la extinción del derecho a urbanizar respecto a determinadas parcelas. Ello no constituye una sanción urbanística, sino la resolución que el Ayuntamiento estima oportuna sobre el cumplimiento o incumplimiento de las referidas obligaciones y sus efectos. En los restantes apartados de la resolución de 3 de marzo de 1.997, relativos a la procedencia de incoar expediente expropiatorio en relación con ciertas parcelas, a la sustitución del sistema de gestión privada por el de cooperación en el Polígono de Actuación El Cabezo, al encargo de redacción de un Proyecto de Urbanización refundido, y a la incoación de expedientes para la ejecución de los avales, para sancionar a las empresas afectadas por infracción urbanística y para constituir una Entidad Urbanística, no se advierte elemento alguno de carácter sancionador, que queda además excluido cuando la propia resolución de 3 de marzo de 1.997 ordena incoar expediente sancionador por infracción urbanística consistente en el incumplimiento de compromisos de urbanizar y de cesión derivada de la declaración de incumplimiento. En consecuencia, el concepto fundamental que ha de servir para decidir las cuestiones planteadas en la instancia es que la resolución del Pleno del Ayuntamiento de Granadilla de 3 de marzo de 1.997 no es una resolución sancionadora, ni en ella se impone sanción alguna a las empresas recurrentes.

En el caso examinado, a diferencia del criterio mantenido en la sentencia de esta Sala y Sección de 18 de octubre de 2002, lo directamente impugnado es el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Granadilla de Abona de 30 de junio de 1998 por el que se aprueba definitivamente el "Proyecto de Urbanización Refundido El Cabezo" y el distinto contenido objetivo del acto recurrido, en uno y otro caso, justifica la ausencia de la vulneración aducida y la desestimación del motivo, pues la sentencia recurrida responde jurídicamente a la pretensión formulada partiendo del carácter no sancionador del Acuerdo impugnado. Tampoco hay violación del artículo 24.1 de la CE, pues el derecho a la tutela judicial efectiva que otorga el artículo 24 de la Constitución es un derecho de prestación que sólo puede ser reclamado de Jueces y Tribunales ordinarios integrantes del Poder Judicial, lo que conduce a la imposibilidad de su lesión por un órgano administrativo (en el supuesto enjuiciado el Ayuntamiento de Granadilla), salvo que se trate de actuación sancionadora en la que, según constante jurisprudencia constitucional, rigen los mismos principios informadores del Derecho Penal, incluida la garantía del artículo 24 de la Constitución, o bien se impida el acceso a los Tribunales. En este sentido se expresa la sentencia de esta Sala de 24 de mayo de 1.994. Por tanto, como la resolución impugnada no tiene carácter sancionador, ello impide que pueda invocarse la protección del artículo 24 de la Constitución y la pretensión de las recurrentes a este respecto debe ser desestimada.

El segundo de los motivos de casación se fundamenta en el nº 3 del artículo 95 de la LJCA por cuanto que la sentencia impugnada infringe los artículos 43 de la LJCA y 359 de la LEC y al remitirse a una sentencia anterior incurre en incongruencia omisiva.

Se invocan las SSTS de 12 de mayo de 1992, 24 de septiembre de 1993, 12 de mayo de 1995, 27 de febrero de 1993, 17 de junio de 1993, 7 de julio de 1993, 18 de marzo de 1994, 19 de septiembre de 1994, 22 de noviembre de 1994, 14 de julio de 1995, 25 de febrero de 1995, 3 de marzo de 1993, 23 de octubre de 1981, 6 de febrero de 1995, 10 de noviembre de 1993, 11 de abril de 1995 y otras sobre la violación del principio de incongruencia.

Sobre la incongruencia, es reiterada la jurisprudencia de esta Sala que fija su alcance y contenido (por todas, las sentencias de 21 de septiembre de 2000, de la Sala 3ª, Sección 6ª, al resolver el recurso de casación nº 3449/96 -F.J. 3º- y la sentencia de 2 de octubre de 2000, de la Sala 3ª, Sección 7ª, en el recurso de casación 1991/95, F.J. 5º).

La doctrina que contiene la sentencia de la Sala Tercera de 25 de marzo de 1992, entre otras resoluciones, indica que el artículo 24.1 de la Constitución, en relación con el artículo 120.3 de la misma, impone la motivación de las sentencias, lo que expresa, en suma, la vinculación del juez al ordenamiento jurídico y concibe el derecho a la tutela judicial efectiva como el derecho a obtener una respuesta motivada, en virtud del principio de interpretación del ordenamiento jurídico en coherencia con la Constitución y como consecuencia de las exigencias del principio de efectividad de la tutela judicial efectiva, lo que ha sucedido en este caso.

Frente al criterio de la parte recurrente, que señala que la sentencia incurre en incongruencia, con vulneración de los artículos 11.3 de la Ley Orgánica 6/1985, 369 y 372.4 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, y artículo 43.1 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, la jurisprudencia del Tribunal Constitucional (en sentencias núms. 144/91, 183/91, 59/92, 88/92, 46/93, entre otras) y las sentencias del Tribunal Supremo, Sala Tercera, de 14 de junio de 1988, 3 de noviembre de 1989, 26 de marzo de 1993, 7 de febrero y 27 de mayo de 1994, han puesto de relieve una doctrina jurisprudencial reiterada, que, en aplicación del contenido constitucional del artículo 24.1, establece la necesidad de una decisión o pronunciamiento precedido del análisis de las cuestiones suscitadas en la demanda y debidamente motivado.

Esta Sala, en numerosas sentencias, ha establecido la misma doctrina del Tribunal Constitucional, exigiendo la necesaria adecuación entre los pronunciamientos judiciales y lo que se pidió al órgano judicial, incluida la razón de ser de esas peticiones y en los términos que reconoce la sentencia de esta Sala de 25 de marzo de 1992, es de señalar que la unidad del ordenamiento jurídico impone una interpretación sistemática de sus preceptos atendiendo a su contexto, por lo que el contenido del fallo, en la cuestión examinada, es la respuesta judicial a la pretensión instada que, en modo alguno, quebranta los preceptos invocados en el segundo de los motivos de casación, que procede rechazar.

A este respecto, la doctrina jurisprudencial del Tribunal Constitucional delimita el alcance y contenido del principio de congruencia en la sentencia constitucional nº 15/1999, de 22 de febrero, al resolver el recurso de amparo nº 3725/95, advirtiendo que es lesiva del derecho a la tutela judicial efectiva, siempre que la desviación sea de tal naturaleza que suponga una sustancial modificación de los términos en que discurrió la controversia procesal, criterio jurisprudencial reiterado en las sentencias constitucionales núms. 177/85, 191/87, 88/92, 369/93, 172/94, 311/94, 111/97 y 220/97.

De este modo, el juicio sobre la congruencia de una resolución judicial presupone la confrontación entre la parte dispositiva y el objeto del proceso, comprendiendo una adecuación que debe extenderse tanto al resultado que el litigante pretende obtener, como a los hechos que sustentan la pretensión y al fundamento jurídico que la nutre, sin que las resoluciones judiciales puedan modificar la causa petendi, alterando de oficio la acción ejercitada.

Con arreglo a la jurisprudencia se distinguen dos tipos de incongruencia:

1. La incongruencia omisiva, que se produce cuando el órgano judicial deja sin contestar alguna de las pretensiones sometidas a su consideración por las partes, siempre que no quepa interpretar razonablemente el silencio judicial como una desestimación tácita cuya motivación puede inducirse del conjunto de los razonamientos contenidos en la resolución.

2. La incongruencia extra petitum, que se da cuando el pronunciamiento judicial recae sobre un tema no incluido en las pretensiones deducidas en el proceso, de tal modo que se haya impedido a las partes la posibilidad de efectuar alegaciones pertinentes en defensa de los intereses relacionados con lo decidido, provocando la indefensión y vulnerándose el principio de contradicción.

En algunas ocasiones, ambos tipos de incongruencia pueden presentarse unidas, concurriendo lo que se ha llamado incongruencia por error, denominación adoptada en la sentencia constitucional 28/87 y seguida por las sentencias constitucionales 369/93, 111/97 y 136/98 que definen un supuesto en el que por el error de cualquier género sufrido por el órgano judicial, no se resuelve sobre la pretensión formulada en la demanda o sobre el motivo del recurso, sino que erróneamente se razona sobre otra pretensión ajena al debate procesal planteado.

En el caso examinado, a diferencia de la sentencia de esta Sala y Sección de 18 de octubre de 2002 en que se reconoció que la sentencia recurrida no abordó si las resoluciones dictadas por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, con sede en Tenerife en el proceso 571/97 había de atribuírsele el valor de cosa juzgada y si el acuerdo allí recurrido pudo vulnerar el artículo 24 de la CE por haber desconocido la cosa juzgada, la parte dispositiva de la sentencia recurrida desestima la pretensión instada por el actor y es coherente y correlativa con la formulación de la solicitud en el escrito de demanda, por lo que no resultan quebrantados los artículos 359 de la LEC, 248 y 11.3 de la LOPJ y 24.1 de la CE, especialmente por no concurrir los supuestos previstos en la invocada jurisprudencia constitucional

Así, el derecho a la tutela judicial efectiva se satisface en esencia, con la respuesta jurídicamente fundada y motivada de los órganos jurisdiccionales a las pretensiones de quien acude a ellos para la defensa de sus intereses (entre otras muchas, SSTC 13/1981, 61/1982, 103/1986, 23/1987, 146/1990, 22/1994).

Consecuentemente, la denominada incongruencia omisiva, expresión de un determinado modo de falta de tutela, se dará no sólo cuando la parte dispositiva de la resolución judicial carezca de respuesta frente a alguna de las pretensiones fundamentales de las partes en litigio (SSTC 20/1982, 14/1985, 378/1993), sino también cuando dicha respuesta no exprese fundamento jurídico alguno (SSTC 15/1991, 155/1992).

Estas circunstancias no concurren en la cuestión planteada, pues delimitado el objeto de impugnación del recurso, la sentencia recurrida desestima el recurso contencioso-administrativo una vez rechazados los motivos de inadmisibilidad formulados por la representación procesal del Ayuntamiento de Granadilla de Abona descartando la naturaleza sancionadora del acto impugnado, en coherencia con la doctrina jurisprudencial precedente y ya invocada de esta Sala y no reconociendo la infracción del derecho de acceso a los Tribunales, que son los únicos preceptos constitucionales invocados y citados como infringidos al amparo de la protección jurisdiccional de los derechos fundamentales, tanto en el escrito de interposición como en la demanda, sin que se advierta una falta de correlación entre la pretensión formulada y la parte dispositiva de la sentencia recurrida y sin que, frente al criterio de la parte recurrente estemos ante una fundamentación por remisión origen de una incongruencia omisiva, pues este alegato carece de fundamento ya que los razonamientos de la sentencia impugnada no discurren por la vía que manifiesta la parte recurrente y los argumentos utilizados parecen dirigirse contra lo resuelto en otras sentencias, las de 7 de julio de 1997 (recurso nº 575/97) y 12 de junio de 1998 (recurso nº 251/98).

El primero de los recursos, 575/97, ha sido resuelto por la sentencia de esta Sala y Sección de 19 de noviembre de 2001 y en dicha sentencia ya sostuvimos que no imponiendo sanción alguna a las empresas recurrentes la resolución de 3 de marzo de 1.997 es evidente que no procede la aplicación del artículo 25 de la Constitución, única cuestión que debe debatirse en este procedimiento especial y sumario, de cognición limitada, por lo que la pretensión formulada en este punto también debe ser desestimada. La cuestión de los efectos que la sentencia del Tribunal Constitucional 61/97 debe producir sobre el acto impugnado podrá debatirse en el proceso ordinario, pero no constituye objeto del procedimiento especial de la Ley 62/78.

Finalmente, sobre este motivo no es estimable el razonamiento formulado por la parte recurrente, que se refiere al estudio de la congruencia procesal, pues no constituyen las sentencias invocadas un precedente válido para la estimación del motivo por los siguientes razonamientos:

1. La STS de 12 de mayo de 1992, pues, rechazó en el considerando primero la tacha de la sentencia apelada por vicio de incongruencia.

2. El análisis de las restantes sentencias mencionadas no permite constatar que estemos ante un precedente válido, de carácter jurisprudencial, que tenga directa incidencia, por su similitud, con la cuestión examinada.

Los razonamientos precedentes conducen a declarar no haber lugar al recurso de casación, con imposición de costas a la parte recurrente.