PLENO. SENTENCIA 163/1995, de 8 de Noviembre de 1995. cuestion de Inconstitucionalidad 2.346/1993. en relacion con los arts. 5, 6 y 7 y Disposicion adicional primera de la Ley de la Comunidad autonoma de andalucia 2/1989, de 18 de Julio, de Espacios naturales protegidos. votos particulares.
| Marginal | BOE-T-1995-26892 |
| Sección | I - Disposiciones Generales |
| Emisor | Tribunal Constitucional |
El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Alvaro Rodríguez Bereijo, Presidente; don José Gabaldón López, don Fernando García-Mon y González-Regueral, don Vicente Gimeno Sendra, don Rafael de Mendizábal Allende, don Julio Diego González Campos, don Pedro Cruz Villalón, don Carles Viver Pi-Sunyer, don Manuel Jiménez de Parga y Cabrera, don Javier Delgado Barrio y don Tomás S. Vives Antón, Magistrados, han pronunciado
EN NOMBRE DEL REY
la siguiente
SENTENCIA
En la cuestión de inconstitucionalidad núm. 2.346/93, promovida por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, en Granada, por supuesta inconstitucionalidad de los arts. 5, 6 y 7, así como de la disposición adicional primera de la Ley de la Comunidad Autónoma de Andalucía 2/1989, de 18 de julio, de espacios naturales protegidos, por poder vulnerar el art. 149.1.23.ª C.E., en relación con lo dispuesto en los arts. 6 y 15 de la Ley 4/1989, de 27 de marzo, de conservación de los espacios naturales y de la flora y fauna silvestres. Han comparecido y formulado alegaciones el Parlamento de Andalucía, el Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía, y el Fiscal General del Estado. Ha sido Ponente el Magistrado don Pedro Cruz Villalón, quien expresa el parecer del Tribunal.
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Antecedentes
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El 20 de julio de 1993, tuvo entrada en el Registro de este Tribunal un escrito del Presidente del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, en Granada, al que se acompañaba, junto al testimonio del correspondiente procedimiento, el Auto de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo, de 16 de junio anterior, en el que se acordaba plantear cuestión de inconstitucionalidad respecto de los arts. 5, 6 y 7, y disposición adicional primera de la Ley 2/1989, de 18 de julio, del Parlamento de Andalucía, sobre espacios naturales protegidos.
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La cuestión trae causa del recurso contencioso-administrativo núm. 619/90, instado en su día por la «Asociación de Productores de Caza de Andalucía» y nueve más contra la Consejería de Presidencia de la Junta de Andalucía, sobre impugnación del Decreto 11/1990, de 30 de enero de 1990, de la Consejería de Presidencia, por el que se crearon las Juntas Rectoras de los Parques Naturales, y del Decreto 12/1990, de misma fecha que el anterior, por el que se asignó a los Consejos Provinciales de medio ambiente la función de colaboración en la gestión de los Parajes y Reservas Naturales.
Por providencia de 2 de marzo de 1993, la Sección otorgó a las partes y al Ministerio Fiscal un plazo común de diez días para que pudiesen alegar lo que desearan acerca de la pertinencia de plantear cuestión de inconstitucionalidad en relación con los artículos citados de la Ley 2/1989, de 18 de julio, de espacios naturales protegidos. Evacuaron el trámite conferido la representación de la Junta de Andalucía, que estimó que la cuestión sólo podía plantearse respecto del art. 7 y de la disposición adicional primera de la reiterada Ley; así como la representación de la «Asociación de Productores de Caza de Andalucía» y otros, que se adhirió al planteamiento propuesto.
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El órgano judicial fundamenta la posible inconstitucionalidad de la Ley que cuestiona en las consideraciones siguientes:
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De acuerdo con el reparto constitucional de competencias en materia de medio ambiente -cuyo disfrute por todos se consagra como derecho en el art. 45 C.E.-, al Estado se atribuye la legislación que podría conceptuarse como básica sobre la protección del medio ambiente, en tanto que las Comunidades Autónomas llamadas plenas están facultadas para dictar normas adicionales de protección (art. 149.1.23.ª C.E.). En este marco se inserta la Ley estatal 4/1989, de 27 de marzo, de conservación de los espacios naturales y de la flora y fauna silvestres, que se configura como la legislación estatal básica en la materia. Pues bien, esta legislación condiciona la declaración de cualquier espacio natural protegido a la previa aprobación del correspondiente Plan de Ordenación de los Recursos Naturales de la Zona, y sólo como excepción se contempla en su art. 15.2 la posibilidad de alterar tal orden de proceder «cuando existan razones que lo justifiquen y que se harán constar expresamente en la norma que los declare», en cuyo caso «deberá tramitarse en el plazo de un año, a partir de la declaración de Parque o Reserva, el correspondiente Plan de Ordenación».
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Sin embargo, frente a lo dispuesto en el precepto recién citado, la Ley 2/1989 procede a inventariar diecisiete Parques Naturales, veintiocho Reservas Naturales y treinta y un Parajes Naturales, de los cuales sólo existían anteriormente cuatro, once y dos, respectivamente, sin que se hubiera efectuado la requerida previa elaboración de un Plan de Ordenación de los Recursos Naturales, y sin que se hubiera hecho constar las razones justificativas de tal omisión. En consecuencia, resulta evidente a juicio de la Sala que los arts. 5, 6 y 7, así como la disposición adicional primera de la Ley andaluza contradicen las previsiones de los arts. 6 y 15 de la Ley 4/1989, pues ha ignorado el procedimiento establecido en la Ley estatal, con lo cual no sólo se ha defraudado la competencia exclusiva que atañe al Estado ex art. 149.1.23.ª C.E., sino que además se ha vulnerado el derecho constitucional a la participación social, que sí se había respetado en la Ley 4/1989.
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Dicho lo anterior, puede fácilmente deducirse que, en efecto, el fallo que ha de dictarse en el recurso contencioso-administrativo formulado contra los Decretos 11/1990 y 12/1990, ambos fechados el 30 de enero, depende directamente de la validez o invalidez de los reiterados preceptos de la Ley 2/1989, pues aquéllos se dictaron precisamente en desarrollo de ésta. Con todo, cabría interrogarse si, al tratarse de un problema relativo a la prevalencia de normas, podría ser resuelto por la propia Sala sin necesidad de plantear la cuestión de inconstitucionalidad, de conformidad con aquel sector doctrinal que entiende que, en virtud del art. 149.3 C.E., la prevalencia de la Ley básica estatal obliga a su aplicación directa frente a la norma autonómica. Sin embargo, aun reconociendo la importancia práctica de esta vía directa de control de los excesos e infracciones de las leyes autonómicas contra las leyes básicas del Estado, la Sala considera pertinente el planteamiento de la cuestión, atendiendo al juicio de relevancia antes expuesto y al hecho de que no se haya efectuado impugnación directa alguna, a través del recurso de inconstitucionalidad, por parte de los legitimados para ello.
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Mediante providencia de 21 de septiembre de 1993, la Sección Segunda del Tribunal acordó: 1) Admitir a trámite la cuestión planteada; 2) Dar traslado de las actuaciones recibidas, conforme establece el art. 37.2 LOTC, al Congreso de los Diputados y al Senado, así como al Parlamento y a la Junta de Andalucía, por conducto de sus respectivos Presidentes, al Gobierno, por conducto del Ministerio de Justicia, y al Fiscal General del Estado al objeto de que, en el plazo común e improrrogable de quince días, pudieran personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimasen convenientes; y 3) Publicar la incoación de la cuestión en el «Boletín Oficial del Estado».
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En escrito registrado el 7 de octubre de 1993, el Presidente del Congreso de los Diputados dio traslado del acuerdo de la Cámara de que la misma no se personaría en el procedimiento ni formularía alegaciones, remitiéndose a la Dirección de Estudios y Documentación de la Secretaría General. Mediante escrito registrado el 8 de octubre, el Presidente del Senado comunicó el acuerdo de la Cámara de que se le diera por personada en el procedimiento y ofrecida su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC.
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Por escrito registrado el 15 de octubre, el Abogado del Estado manifestó que se personaba en nombre del Gobierno en la cuestión de inconstitucionalidad, absteniéndose de formular alegaciones.
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La Fiscalía General del Estado presentó sus alegaciones el 18 de octubre de 1993, en los términos que resumidamente se exponen a continuación.
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Comienza su escrito determinando el carácter básico de la legislación estatal cuya inobservancia por parte de la Ley de la Comunidad Autónoma de Andalucía 2/1989 ha suscitado la presente cuestión. A tal propósito indica que los arts. 6 y 15 de la Ley estatal 4/1989 fueron declarados normas básicas por la disposición adicional quinta , con apoyo en lo dispuesto en el art. 149.1.23.ª C.E., en virtud del cual es competencia exclusiva del Estado la «legislación básica sobre protección del medio ambiente, sin perjuicio de las facultades de las Comunidades Autónomas de establecer normas adicionales de protección». Este carácter básico de las normas estatales que se desprende del art. 149.1.23.ª C.E. y de la propia Ley estatal viene a ser reconocido por el Estatuto de Autonomía de Andalucía, que, en su art. 15.1, atribuye a esta Comunidad «en el marco de la regulación general del Estado, el desarrollo legislativo y la ejecución de las siguientes materias: 7.ª Medio ambiente. Higiene de la contaminación biótica y abiótica». Pues bien, de una parte, el citado art. 15 de la Ley estatal 4/1989 establece, en su primer apartado, que «la declaración de los Parques y Reservas exigirá la previa elaboración y aprobación del correspondiente Plan de Ordenación de los recursos naturales de la zona»; en tanto que, en el segundo, admite excepcionalmente que tal declaración se produzca sin la previa aprobación del Plan, siempre y cuando «existan razones que lo justifiquen y que se harán constar expresamente en la norma que los declare». Y, por su parte, el art. 6 de la Ley 4/1989 dispone que «el procedimiento de elaboración de los Planes incluirá necesariamente los trámites de audiencia a los interesados, información pública y consulta de los intereses sociales e institucionales afectados y de las Asociaciones que persigan...
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