Artículos 19 a 23
| Autor | Emilio Pérez Pérez |
| Cargo del Autor | Doctor en Derecho y Profesor Asociado de Derecho Civil |
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LAS CONFEDERACIONES HIDROGRÁFICAS U ORGANISMOS DE CUENCA INTERCOMUNITARIA
En el momento presente -señala el Preámbulo del Real Decreto 1.821/1985, de 1 agosto- se observa una tendencia creciente, tanto en el plano de la legislación comparada como de las recomendaciones de los Organismos Internacionales, hacia la gestión unitaria de las aguas, lo que supone, dentro del ámbito de la Administración del Estado, una organización tendente a la superación de la fragmentación de competencias entre diversos Entes y Organismos territoriales.
La razón aducida en dicho Preámbulo era hecha para justificar el objetivo fundamental perseguido al dictar el propio Real Decreto 1.821/ 1985 (es decir, la integración, en las Confederaciones Hidrográficas, de las funciones de las Comisarías de Aguas), pero puede muy bien aplicarse a la finalidad, más amplia, de la reforma de los Organismos de cuencas intercomunitarias, planteada en la Ley de Aguas de 2 agosto 1985. En efecto, con la creación de estos Organismos, que conservan el nombre de Confederaciones Hidrográficas, se pretende superar dos inconvenientes importantes para la gestión unitaria y racional de nuestros recursos hídricos:
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) La lucha de competencias entre diferentes Departamentos ministeriales y Organismos en materia de aguas subterráneas y de calidad del agua fundamentalmente l.
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) El riesgo de que se agravase aún más esa confrontación de competencias y funciones con motivo de la configuración del nuevo Estado de las Autonomías(2).
La Administración del Agua es, fundamentalmente, una Administración concurrente de la Central y Autonómica. Tal vez no se ha resaltado suficientemente este aspecto exigido por la circunstancia de que el agua no reconoce límites administrativos; su gestión y control habrán de basarse en la necesaria unidad del recurso renovable y del ciclo hidrológico, y ejercerse en el ámbito natural de las cuencas hidrográficas, supeditándose únicamente a la planificación hidrológica nacional. Es esto lo que pretende conseguir el legislador cuando dispone en el artículo 23 de la Ley de Aguas que los Organismos de cuenca y las Comunidades Autónomas podrán establecer una mutua colaboración en el ejercicio de sus respectivas competencias, especialmente mediante la incorporación de aquéllas a la Junta de Gobierno de dichos Organismos.
En el Reglamento de la Administración Pública del Agua y de la Planificación Hidrológica, aprobado por Real Decreto 927/1988, de 29 julio, en desarrollo de los Títulos II y III de la Ley de Aguas, se regulan la configuración y funciones de los Organismos de cuenca, sus órganos de gobierno y administración y su hacienda y patrimonio. Creo que cabe señalar, en el análisis de la misión de las Confederaciones, tres aspectos fundamentales, a los que me refiero a continuación.
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La participación de los usuarios del agua en el funcionamiento de los nuevos órganos colegiados de las confederaciones
El fundamento de esta participación está en los textos de nuestra Constitución al decir que «corresponde a los poderes públicos... facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social» (art. 9.2) y añadir que «los ciudadanos tienen el derecho a participar en los asuntos públicos directamente o por medio de representantes libremente elegidos» (art. 23.1).
El marco institucional en el que se puede ejercitar el derecho de participación del usuario del agua se establece en la legislación específica sobre la materia, que regula la composición y funciones de los diferentes órganos colegiados de planificación y gestión de los recursos hídricos.
El orden como se estructura dicha participación se articula, como es lógico, desde los órganos más simples y de gestión propiamente dicha a los más complejos, con funciones de gobierno y de planificación hidrológica, conforme al siguiente sistema:
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) Constitución de las diferentes Juntas de explotación de las obras hidráulicas y de los recursos de agua, superficiales y subterráneos.
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) Constitución de la Asamblea de Usuarios de la Confederación correspondiente, con el conjunto de las Juntas de Explotación.
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) Elección, de entre los miembros de la Asamblea de Usuarios, por los representantes de la misma de cada una de las clases de aprovechamiento y en la proporción que corresponda a los respectivos intereses implicados, de un tercio al menos de los vocales del Consejo del Agua de la cuenca y de la Junta de Gobierno de la Confederación, incluido el Vicepresidente segundo de ambos órganos colegiados, elegido a su vez, de entre ellos, por estos vocales representantes de los usuarios.
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) Nombramiento por la Junta de Gobierno, a propuesta de la Asamblea de Usuarios, de los representantes de los mismos en la Comisión de Desembalses.
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) Elección, de entre los representantes de los usuarios en el Consejo del Agua de la cuenca, de los que tienen que representarlos, a su vez, en el Consejo Nacional del Agua.
Este es el proceso, incluso cronológico, de constitución de los órganos colegiados, de carácter general, de la Administración Pública del Agua. Con carácter ocasional, cuando la importancia de las obras lo requiera, se constituirán también las correspondientes Juntas de Obras.
No estará de más apuntar que esta participación de los usuarios requerirá, para que sea auténtica, que sean, a su vez, verdaderamente participativas las entidades cuyos representantes pueden formar parte de los órganos colegiados de las Confederaciones. En este sentido, tiene interés lo dispuesto en la Ley de Aguas (disposición final 4.a) y en el Reglamento del Dominio Público Hidráulico (art. 201.8 y disposición transitoria 1.a) a fin de que los Estatutos de las comunidades de usuarios se adapten a los principios constitucionales de representatividad y estructura democrática, exigiéndose el cumplimiento de unos requisitos mínimos que garanticen dicha adaptación.
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El funcionamiento interno de las Confederaciones Hidrográficas y su autonomía
El artículo 20 de la Ley de Aguas dice que las Confederaciones Hidrográficas son Entidades de Derecho Público con personalidad jurídica propia y distinta de la del Estado y sólo les considera aplicable la legislación de las Entidades Estatales Autónomas en aquello que no esté previsto en la propia Ley de Aguas y sus Reglamentos. También les reconoce plena autonomía funcional, pero no parece que ésta vaya acompañada de la autonomía presupuestaria y económica que sería necesaria para esa completa asunción de funciones.
Por ello se ha echado de menos el que, en la nueva legislación de aguas, se hubieran configurado las Confederaciones de modo que hubieran alcanzado esa autonomía completa y real, como «sociedades estatales» de las definidas en el artículo 6.°, 1, b), de la Ley General Presupuestaria(3). No resulta nada claro, sin embargo, que estas Sociedades Estatales, calificadas como «entes públicos de gestión privada», sean las más adecuadas para asumir las «potestades públicas» relativas al agua. El problema no estará en si las Confederaciones Hidrográficas deberán ser o no Organismos Autónomos, sino en si tienen o no la necesaria autonomía para desempeñar su misión, que es, a la vez, de control y de fomento. La función de control (administración del dominio público hidráulico, policía del agua, obras de defensa de interés general, etc.) es una función estatal y debería ser subvencionada por entero por el Estado, con cargo a sus presupuestos. La función de fomento o gestión (riegos, explotación, lucha contra la contaminación) debería ser autosuficiente y satisfecha con los ingresos procedentes de los cánones de regulación y de vertidos y las tarifas de riego. Pero lo mismo que el deslinde entre unas y otras funciones no puede ser terminante y por eso se ejercerá unitariamente por los diferentes órganos colegiados y por el órgano unipersonal ejecutivo -Presidente de la Confederación-, tampoco parece lógica una separación presupuestaria. El presupuesto de las Confederaciones debería ser único e integrado por todos los ingresos efectivos (subvenciones, tasas, cánones, tarifas, créditos necesarios para todas las inversiones que hayan de realizarse, sin diferenciarse -como ahora- entre las que se ejecutan con fondos propios y con cargo a los presupuestos del Estado) y todos los gastos realmente previstos, de modo que resultara perfectamente equilibrado en su planteamiento. Sólo siendo, además, elaborados con la participación efectiva de los órganos de gobierno y de gestión de las Confederaciones pueden los presupuestos de las mismas comprometer a esos Órganos, a las Administraciones que forman parte de los mismos y a los usuarios en ellos representados; y sólo la autonomía presupuestaria puede ser garantía de la independencia y eficacia en el funcionamiento de las Confederaciones Hidrográficas.
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La asunción efectiva de las nuevas competencias
Las funciones que han venido desempeñando las Confederaciones Hidrográficas -y las anteriores Comisarías de Aguas, ahora integradas en ellas- suelen desarrollarse sin especiales dificultades, salvo en situaciones coyunturales, como las de sequía o inundaciones; incluso en estas circunstancias, la experiencia de las Confederaciones basta, en general, para dar una solución adecuada a los problemas que se plantean.
No ocurre lo mismo cuando se trata de las nuevas funciones atribuidas por la Ley de Aguas a las Confederaciones Hidrográficas, en particular en los tres ámbitos de actuación que paso a considerar.
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Aguas subterráneas
Relacionada, al menos en parte, con la declaración de dominio público de todas las aguas continentales, se ha dictado en la nueva Ley de Aguas una regulación de las subterráneas que responde a una concepción adecuada de las mismas a los actuales conocimientos hidrogeológicos. Por ello son necesarios planteamientos distintos en el control o policía y en la gestión y explotación de las aguas subterráneas, desde la perspectiva de la unidad del ciclo hidrogeológico y de cada...
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