Artículo 24. Del procedimiento de elaboración de los reglamentos
| Autor | Claro J. Fernández-Carnicero |
| Páginas | 321-348 |
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1. La elaboración de los reglamentos se ajustará al siguiente procedimiento:
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La iniciación del procedimiento de elaboración de un reglamento se llevará a cabo por el centro directivo competente mediante la elaboración del correspondiente proyecto, al que se acompañará un informe sobre la necesidad y oportunidad de aquél, así como una memoria económica que contenga la estimación del coste a que dará lugar.
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A lo largo del proceso de elaboración deberán recabarse, además de los informes, dictámenes y aprobaciones previas preceptivos, cuantos estudios y consultas se estimen convenientes para garantizar el acierto y la legalidad del texto.
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Elaborado el texto de una disposición que afecte a los derechos e intereses legítimos de los ciudadanos, se les dará audiencia, durante un plazo razonable y no inferior a quince días hábiles, directamente o a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la ley que los agrupen o los representen y cuyos fines guarden relación directa con el objeto de la disposición. La decisión sobre el procedimiento escogido para dar audiencia a los ciudadanos afectados será debidamente motivada en el expediente por el órgano que acuerde la apertura del trámite de audiencia. Asimismo, y cuando la naturaleza de la disposición lo aconseje, será sometida a información pública durante el plazo indicado.
Este trámite podrá ser abreviado hasta el mínimo de siete días hábiles cuando razones debidamente motivadas así lo justifiquen. Sólo podrá omitirse dicho trámite cuando graves razones de interés público, que asimismo deberán explicitarse, lo exijan.
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No será necesario el trámite previsto en la letra anterior, si las organizaciones o asociaciones mencionadas hubieran participado por medio de informes o consultas en el proceso de elaboración indicado en el apartado b).
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El trámite de audiencia a los ciudadanos, en sus diversas formas, reguladas en la letra c), no se aplicará a las disposiciones
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que regulan los órganos, cargos y autoridades de la presente Ley, así como a las disposiciones orgánicas de la Administración General del Estado o de las organizaciones dependientes o adscritas a ella.
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Junto a la memoria o informe sucintos que inician el procedimiento de elaboración del reglamento se conservarán en el expediente todos los estudios y consultas evacuados y demás actuaciones practicadas.
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En todo caso, los proyectos de reglamentos habrán de ser informados por la Secretaría General Técnica, sin perjuicio del dictamen del Consejo de Estado en los casos legalmente previstos.
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Será necesario informe previo del Ministerio de Administraciones Públicas cuando la norma reglamentaria pudiera afectar a la distribución de las competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas.
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La entrada en vigor de los reglamentos aprobados por el Gobierno requiere su íntegra publicación en el «Boletín Oficial del Estado».
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Artículo 105. La ley regulará: a) La audiencia de los ciudadanos, directamente o a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la ley, en el procedimiento de elaboración de las disposiciones administrativas que les afecten.
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Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases del Régimen Local.
Artículo 49. La aprobación de las ordenanzas locales se ajustará al siguiente procedimiento: a) Aprobación inicial por el Pleno. b) Información pública y audiencia a los interesados por el plazo mínimo de treinta días para la presentación de reclamaciones y sugerencias.
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Resolución de todas las reclamaciones y sugerencias presentadas dentro del plazo y aprobación definitiva por el Pleno.
Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de régimen local.
Artículo 55. En la esfera de su competencia, las Entidades locales podrán aprobar Ordenanzas y Reglamentos, y los Alcaldes dictar Bandos. En ningún caso contendrán preceptos opuestos a las leyes.
Artículo 56. La aprobación de las Ordenanzas locales se ajustará al procedimiento establecido en el artículo 49 de la Ley 7/1985, de 2 de abril. Para la modificación de las Ordenanzas y Reglamentos deberán observarse los mismos trámites que para su aprobación.
Artículo 37. Derecho de acceso a Archivos y Registros. 1. Los ciudadanos tienen derecho a acceder a los registros y a los documentos que, formando parte de un expediente, obren en los archivos administrativos, cualquiera que sea la forma de expresión, gráfica, sonora o en imagen o el tipo de soporte material en que figuren, siempre que tales expedientes correspondan a procedimientos terminados en la fecha de la solicitud... 4. El ejercicio de los derechos que establecen los apartados anteriores podrá ser denegado cuando prevalezcan razones de interés público, por intereses de terceros más dignos de protección o cuando así lo disponga una ley, debiendo, en estos casos, el órgano competente dictar resolución motivada. 5. El derecho de acceso no podrá ser ejercido respecto a los siguientes expedientes: a) Los que contengan información sobre las actuaciones del Gobierno del Estado o de las Comunidades Autónomas, en el ejercicio de sus competencias constitucionales no sujetas a Derecho administrativo. b) Los que contengan información sobre la Defensa Nacional o la Seguridad del Estado. c) Los tramitados para la investigación de los delitos cuando pudiera ponerse en peligro la protección de los derechos y libertades de terceros o las necesidades de las investigaciones que se estén realizando. d) Los relativos a las materias protegidas por el secreto comercial o industrial. e) Los relativos a actuaciones administrativas derivadas de la política monetaria».
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La audiencia de los ciudadanos directamente o a través de organizaciones y asociaciones [art. 105.a) de la Constitución] no constituye ni a aquéllos ni a éstas en interesados en el sentido de partes procedimentales necesarias. Se trata de un caso de participación funcional en la elaboración de disposiciones de carácter general, directamente o mediante organizaciones de representación de intereses, a las que aun participando en el procedimiento -que no es el caso de este recurso-, no se les asigna el carácter de parte procedimental (o interesado), con lo que esto entraña a los efectos de su llamada al ulterior proceso contencioso-administrativo
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Según señalamos en el comentario del artículo 22, la elaboración de toda norma suele descomponerse en varias fases, que engarzadas constituyen un procedimiento. Como tal, este procedimiento busca que el producto resultante, en nuestro caso el reglamento administrativo, cumpla lo que se espera de él: la justa ordenación de una determinada materia.
Dijimos también que todas estas fases pueden agruparse en tres básicas, conocidas como la inicial, la central o constitutiva y la final o de eficacia. Bien que de un modo más condensado y menos preciso que en el caso de las leyes, también son discernibles estos tres momentos en el procedimiento para la aprobación de disposiciones generales de rango infralegal. El artículo 24 menciona la iniciación (apartado 1.a), regula la fase central (apartados 1, letras b-f, 2 y 3) y alude a su publicación o fase final (apartado 4). De todos modos, el escalonamiento de estos tres momentos resulta influido por el rango de la disposición administrativa, en el sentido de que será máximo cuando se trate de las aprobadas por el Consejo de Ministros, ya que requieren una propuesta de alguno de sus componentes, y más tenue cuando se trate de disposiciones procedentes del presidente del Gobierno o de un ministro, pues aquí la separación entre la primera y segunda fase no será tan espaciada.
Varias determinaciones contiene el apartado 1.a del artículo 24 sobre la fase inicial del procedimiento reglamentario. Una de ellas es que la iniciación «se llevará a cabo por el centro directivo competente», lo que puesto en relación
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con la sección 3.ª del capítulo I del título II de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado, que se refiere a los «órganos directivos de los ministerios», podría suponer que todos los comprendidos en esa sección (subsecretarios, secretarios generales, secretarios generales técnicos, directores generales y subdirectores generales) ostentarían la iniciativa reglamentaria. En modo alguno puede descartarse que cualquiera de estos órganos asuma esa función. Sin embargo, vistas las atribuciones específicas reservadas a cada uno de ellos, puede decirse que lo normal es que se haga por el subsecretario, habida cuenta de lo que dice el artículo 16.1.g, y, sobre todo, los secretarios generales técnicos, a los que se atribuyen funciones de «producción normativa» por artículo 17.1, y los directores generales, a los que se otorga por el artículo 18.1.a...
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