Artículo 25
| Autor | Vicente Gimeno Sendra |
| Cargo del Autor | catedrático de Derecho Procesal UNED |
ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA IMPUGNABLE
Artículo 25.
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El recurso contencioso-administrativo es admisible en relación con las disposiciones de carácter general y con los actos expresos y presuntos de la Administración Pública que pongan fin a la vía administrativa, ya sean definitivos o de trámite, si estos últimos deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos.
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También es admisible el recurso contra la inactividad de la Administración y contra sus actuaciones materiales que constituyan vía de hecho, en los términos establecidos en esta Ley.
I. EL OBJETO DEL CONTROL JURISDICCIONAL DE LAS ADMINISTRACIONES PUBLICAS: ACTIVIDAD IMPUGNABLE A TRAVÉS DEL «RECURSO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO»
El presente art. 25 de la LJCA, constituye el primero de los preceptos integrantes del Capítulo I de su Título III, en el que, bajo la rúbrica general de «Objeto del recurso contencioso-administrativo», se acomete la regulación detallada de todas aquellas actuaciones de las diferentes Administraciones Públicas susceptibles de ser fiscalizadas por los Jueces y Tribunales del orden administrativo de la Jurisdicción, a través del llamado «recurso contencioso-administrativo».
Según dicha regulación, que viene a desarrollar puntualmente el término «actuación» al que de forma genérica se refiere el art. 1 LJCA, pueden ser objeto de la pretensión procesal administrativa las siguientes modalidades del actuar administrativo:
1. Disposiciones de carácter general
En primer término, podrán ser enjuiciadas en el proceso administrativo las disposiciones de carácter general dictadas por las diferentes Administraciones Públicas, disposiciones que, tal y como autoriza el posterior art. 26 LJCA, podrán ser cues- tionadas tanto de forma directa como indirecta, es decir, bien dirigiendo el recurso frente a la propia disposición reglamentaria que se considera contraria a Derecho, o bien ejercitando la pretensión frente a un acto administrativo dictado en aplicación de dicha norma general, por considerar ilegal a esta última.
El concepto «disposición general», como ha determinado la jurisprudencia, viene integrado por tres elementos: modo o proceso de elaboración, forma de expresión y contenido (STS 4.ª 22.11.84), abarcando necesariamente a un conjunto genérico de cosas o de personas (STS 23.1.40).
La distinción entre norma y acto administrativo, pues, no viene establecida modernamente en función de la generalidad o no de su destinatario, sino en la condición ordinamental de la primera, frente al carácter ordenado del segundo, en el que prima lo concreto, singular o particular (STS 3.ª 27.10.75). Las disposiciones generales son, en definitiva, normas de carácter general dirigidas a todos y que a todos vinculan, mientras que las resoluciones o actos «strictu sensu», se refieren a una concreta actividad administrativa con finalidad particularizada, aunque alcance a diversas personas individuales o colectivas (SSTS 3.ª 13.5.72, 15.3.85).
Sobre la problemática que generan las dos posibles modalidades de la impugnación de reglamentos, la directa y la indirecta, véase lo manifestado en los comentarios al citado art. 26 LJCA.
2. Actos administrativos
También pueden ser convertirse en objeto del «recurso contencioso-administrativo», en segundo lugar, los actos administrativos, expresos y presuntos, esto es, tanto los exteriorizados formalmente por la Administración, mediante una manifiestación de voluntad activa, como aquellos otros que sean fruto de la ficción del silencio administrativo.
A diferencia de las disposiciones generales, sin embargo, en el proceso administrativo no pueden ser enjuiciados cualesquiera actos dictados por las Administraciones Públicas, sino tan sólo aquellos que reúnan el conjunto de condiciones impuestas por la LJCA a este fin. Dichas condiciones pueden sistematizarse del siguiente modo:
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En primer lugar, ha de tratarse de actos definitivos, esto es, los actos que expresan una decisión administrativa sobre una determinada cuestión, poniendo fin al procedimiento administrativo en cualquiera de sus posibles instancias.
Por el contrario, si se trata de actos de trámite, es decir, aquellos que, como su propia denominación indica, no ponen fin al procedimiento administrativo por po- seer un mero carácter interlocutorio, tan sólo podrán ser impugnados si poseen la virtualidad de decidir directa o indirectamente el fondo del asunto, determinando de hecho la imposibilidad de continuar el procedimiento, produciendo indefensión o generando un perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos.
Así, por ejemplo, serán actos de trámite capaces de fundamentar la pretensión procesal administrativa: a) la incoación de un expediente sancionador estando previamente acreditado el hecho de su prescripción, ya que ello supone impulsar una larga cadena de actuaciones sabiendo de antemano que están condenadas al sobreseimiento y archivo (STS 4.ª 25.9.85); b) los actos de ejecución, cuando decidan expresa o presuntamente no ejecutar lo previamente acordado (STS 4.ª 29.10.84); c) el acto cuyas circunstancias concurrentes permiten acreditar que con él se viene a suspender, de manera encubierta y por tiempo superior al razonable, la continuación de un expediente, dilatando de forma prácticamente indefinida su resolución (STS 4.ª 30.3.83)...
Por el contrario, serían actos de trámite no deducibles en el proceso administrativo: a) el acto por el que se acuerda la ampliación del plazo de resolución del procedimiento, cuando exista una pluralidad de interesados (art. 42.2 LRJPAC); b) el acto que determine la aplicación del procedimiento administrativo de urgencia (art. 50.2 LRJPAC); c) la suspensión preventiva de empleo y sueldo de un funcionario (STS 4.ª 3.2.82); d) la aprobación inicial de un estudio de detalle urbanístico (STS 4.ª 5.1.83); e) la convocatoria al expropiado señalando día para satisfacer el justiprecio (STS 5.ª 12.2.85); f) el acto administrativo que deja sin efecto el archivo de unas diligencias previas de información reservada y ordena la incoación del expediente sancionador (STS 4.ª 7.4.83); g) la iniciación de un expediente para determinar la caducidad de una licencia (STS 4.ª 19.9.89)...
Todas las mencionadas excepciones a la inimpugnabilidad de los actos de trámite (imposibilidad de continuar el procedimiento, producción de indefensión o de un perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos) aparecen consagradas en el art. 25.1 LJCA, precepto que, dado su carácter general y lo reciente de su promulgación, ha de entenderse que modifica lo dispuesto a este mismo fin por el art. 107.1 de la LRJPAC de 1992, el cual únicamente contempla como susceptibles de ser cuestionados a través del «recurso ordinario» en vía administrativa a los actos interlocutorios «que determinen la imposibilidad de continuar un procedimiento o produzcan indefensión». De otro modo se llegaría al absurdo de tener que admitir que el acto de trámite capaz de producir un perjuicio irreparable a la esfera de derechos o intereses de los administrados puede ser objeto del «recurso contencioso-administrativo» y, sin embargo, por no constar expresamente tal hipótesis en la LRJPAC, no puede serlo del «recurso administrativo ordinario», que constituye el cauce procedimental necesariamente antecedente de aquel tipo procesal.
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En segundo término, se ha de estar en presencia de actos de la Administración Pública que se encuentren sujetos al Derecho Administrativo, tal y como requiere el art. 1 LJCA, con lo que quedan fuera del ámbito del «recurso contenciosoadministrativo» aquellos actos de la Administración sometidos a otros parcelas del ordenamiento tales como la civil, la laboral o la constitucional.
A este respecto véase lo manifiestado en los comentarios al citado art. 1 LJCA.
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En tercer término, ha de tratarse de actos que, bien por sí mismos, o bien por haber sido confirmados en vía de recurso interno, hayan puesto fin a la vía administrativa.
A propósito de tal exigencia, el art. 109 LRJPAC, confiere dicha virtualidad a las siguientes actuaciones administrativas:
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Las resoluciones de los recursos ordinarios, cuya regulación se encuentra en los arts. 114 a 117 LRJPAC, que se analizarán en un próximo apartado de estos mismos comentarios.
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Las resoluciones de los procedimientos de impugnación a que se refiere el art. 107.2 LRJPAC, es decir, los actos decisorios de los métodos alternativos de solución de controversias administrativas (impugnaciones, conciliación, mediación, arbitraje) en supuestos y ámbitos sectoriales determinados, y cuando la especificidad de la materia así lo justifique.
En aplicación de la presente previsión normativa, por ejemplo, la Ley 35/1995, de 11 de diciembre, de ayuda a las víctimas de delitos violentos y contra la libertad sexual, ha establecido una «impugnación» ante la denominada «Comisión Nacional de Ayuda y Asistencia a las Víctimas» de estos tipos de delitos, que sustituye al recurso ordinario.
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Las resoluciones de los órganos administrativos que carezcan de superior jerárquico, salvo que una ley establezca lo contrario, órganos cuya determinación se encuentra en la LG y en la LOFAGE para el ámbito estatal, en la LBRL para el local, y en las distintas leyes sobre Gobierno y Administración dictadas por las Asambleas legislativas de las Comunidades Autónomas para el respectivo ámbito auto- nómico.
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Las demás resoluciones de órganos administrativos, cuando una disposición legal o reglamentaria así lo establezca, tal y como, por ejemplo, acontece en materia económico-administrativa, a la que también se aludirá con posterioridad.
Para el concreto ámbito de la Administración General del Estado, por su parte, la Disposición Adicional 15.ª de la LOFAGE establece lo siguiente:
Ponen fin a la vía administrativa, salvo lo que pueda establecer una Ley especial, de acuerdo...
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