Artículo 2°: Las autonomías
| Autor | L. Sánchez Agesta/J. Manuel Goig Martínez |
| Cargo del Autor | Catedrático de Derecho Constitucional Universidad Complutense de Madrid/Profesor de Derecho Constitucional Universidad |
| Páginas | 165-237 |
Page 168
El artículo 2.º de la Constitución establece una relación entre realidades histórico-sociales, que se enuncian con un énfasis político, y principios de organización del Estado. Entre los primeros, es una realidad histórica que se afirma con ese énfasis, la unidad indisoluble de la Nación española, que es patria común de todos los españoles; y lo es también, la existencia de nacionalidades y regiones que la integran. Son en cambio principios jurídico políticos de organización, la unidad indivisible, que debe articularse en la Constitución como consecuencia de esa realidad primera de una nación indisoluble; el derecho a la autonomía, que la Constitución reconoce y garantiza a las nacionalidades y regiones como aceptación de su realidad; y la solidaridad que debe ser fundamento de la Constitución y que el Estado debe garantizar.
Esas dos afirmaciones sociológicas implican una vocación política de unidad y pluralidad y de su engarce se deducen esos tres principios jurídico-políticos -unidad, autonomía, solidaridad- que todos los comentarios de la Constitución destacan como carácter de orden que establece 1. Como es natural, esos tres principios se desarrollan a lo largo de todo el texto, puesto que son el mismo fundamento de la Constitución. Muy especialmente en los artículos inmediatos, 3, 4, 5 y 8, que definen la unidad y pluralidad de las lenguas y banderas y la capital y el órgano que defiende su integridad; 11 y 14, que definen la nacionalidad y la igualdad; 56 y 66, que definen al Rey como símbolo de unidad y permanencia del Estado y a las Cortes como representación del pueblo español; el 93 a 96, que articulan la personalidad unitaria internacional de España; los artículos 123 y 133, que definen la jurisdicción en toda España del Tribunal Supremo y laPage 169 atribución al Estado de la potestad originaria para establecer tributos; el Título VIII, que regula la organización territorial; el Título IX, que define la constitución y competencias del Tribunal Constitucional y el Título X, que regula la reforma constitucional.
El comentario, pues, de ese artículo exige ceñirse al análisis de estos principios, pero inevitablemente han de hacerse referencias a todos los preceptos que hemos citado y que lo desarrollan. Aún más, hay que hacer notar que aunque el artículo define la autonomía como un derecho que se ejerce eventualmente por las regiones o nacionalidades, siguiendo en parte, y en parte discrepando del precedente de la Constitución española de 1931, que definía la República española como «un Estado integral compatible con la autonomía de los municipios y las regiones»; ahora hay que considerarlo además como un principio general de organización territorial, de acuerdo con el artículo 137, que afirma que el «Estado se organiza territorialmente en municipios, en provincias y en las Comunidades autónomas que se constituyan». La autonomía es un principio general de organización, de tal forma que si las Comunidades no se constituyeran, la autonomía haría referencia a los municipios y a las provincias. Frente al Estado centralizado, se afirma así un principio de organización del poder que la Constitución misma define como «principio general» en cabeza (en el título mismo) del capítulo 1.º del Título VIII. Por eso es legítimo atribuir a este artículo 2.º, enclavado en el Título Preliminar una afirmación referente a la estructura misma del Estado: la autonomía, moderada y completada por la solidaridad, en el cuadro de una unidad indivisible.
Hemos dicho anteriormente que el artículo 2.º parte de dos hechos sobre los que define tres principios. Estos dos hechos son la existencia de España y la pluralidad de regiones o nacionalidades de que está compuesta. El antecedente más inmediato de este reconocimiento, incluso a nivel constitucional, de la existencia de regiones o nacionalidades que exigen un tratamiento jurídico diverso, es la Constitución de la República de 1931, a la que debemos prestar alguna atención como antecedente inmediato de la Constitución de 1978.
En esta Constitución de 9 de diciembre de 1931, el párrafo tercero del artículo 1.º intentó una definición innovadora deliberadamente separada de una concepción federal, afirmando que «la República constituye un Estado integral compatible con la autonomía de los municipios y las regiones». El término autonomía se escribe por primera vez en un texto constitucional con una referencia a las regiones. Y a su vez, el artículo 8.º, del Título I dePage 170 dicha Constitución, referente a la organización nacional, afirma que «el Estado español dentro de los límites irreductibles de su territorio actual, estará integrado por municipios mancomunados en provincias, y por las regiones que se constituyen en régimen de autonomía». Junto a la vieja idea de la mancomunidad, que ahora se aplica a los municipios en cuanto se unen en una provincia, las regiones aparecen ya con una entidad propia y con la posibilidad de constituirse «en régimen de autonomía». La fórmula prevista para esta organización de las provincias es muy simple, y parte de abajo a arriba como un acto de voluntad de una o varias provincias limítrofes «con características históricas, culturales y económicas comunes» que acuerdan organizarse en región autónoma «para formar un núcleo políticoadministrativo dentro del Estado español» (art. 11). Esta manifestación de voluntad se expresa mediante la presentación de un Estatuto que «será la ley básica de la organización político-administrativa de la organización autónoma y el Estado español la reconocerá y amparará como parte integrante de su ordenamiento jurídico».
Como puede advertirse, hay en la Constitución de 1978 un eco clarísimo hasta de las palabras literales con que previó la organización nacional de aquella Constitución. Vamos, por consiguiente, a prestar alguna atención a la ordenación de aquel texto, del que nacieron sucesivamente dos Estatutos, primero el catalán, en 1932, y después el vasco, en 1939.
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No vamos a entrar en la discusión del término «integral» en el que el propósito más deliberado era rehuir la afirmación de un estado federal. Interesa subrayar que no fue sin embargo un principio general de organización, ni en la práctica con que se desarrolló, ni en la misma fórmula con que se definía en la Constitución. El Estado se concebía como «integrado» por municipios y regiones, pero en la letra chica de la Constitución aparecía la provincia, y no como una entidad administrativa transitoria, sino también como un cuadro normal de la Administración local directamente vinculada al poder central (arts. 10 y 12). Y así el artículo 22 establecía que incluso las provincias que formaran una región autónoma o fueran parte de ella, podían volver por un acuerdo mayoritario de los Ayuntamientos y con la aprobación e los dos tercios de los electores, al régimen provincial común.
De hecho, la estructura regional estaba pensada como peculiar para Cataluña en virtud del pacto de San Sebastián, y quizá para el País Vasco, y se establecía un régimen especial para los territorios insulares de Canarias y Baleares y los territorios de soberanía del Norte de Africa. Sin embargo, en la letra de la Constitución la autonomía regional estaba abierta para todas las provincias con características históricas, culturales y económicas comunes que así lo acordasen. Lo peculiar y lo que ha gravitado so-Page 171bre la Constitución de 1978 es que el régimen de autonomías no se establece como un principio general que se impone, sino como una postestad o un derecho que estaba abierto para las provincias que acordaran organizarse en región autónoma.
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La Constitución definía el proceso para constituir una región y cuáles eran sus competencias legislativas y ejecutivas, sin hacer ninguna indicación sobre los órganos regionales que también debían ser propuestos en su caso por los Estatutos que las regiones propusieran. Vamos a ver sumariamente este cuadro de normas que tienen indiscutible influencia en las que han definido en la Constitución la estructura regional del Estado español.
La norma jurídica constitutiva de una región autónoma era el Estatuto en que se centraba el proceso de formación de una región autónoma. Este proceso requería las siguientes condiciones que se confundían con actos de procedimiento:
a) Que se iniciara en una o varias provincias limítrofes, condición que no era exigible a los territorios insulares. El proceso partía de abajo a arriba por una iniciativa de...
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