Artículo 2
| Autor | Vicente Gimeno Sendra |
| Cargo del Autor | catedrático de Derecho Procesal UNED |
Artículo 2.
El orden jurisdiccional contencioso-administrativo conocerá de las cuestiones que se susciten en relación con:
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La protección jurisdiccional de los derechos fundamentales, los elementos reglados y la determinación de las indemnizaciones que fueran procedentes, todo ello en relación con los actos del Gobierno o de los Consejos de Gobierno de las Comunidades Autónomas, cualquiera que fuese la naturaleza de dichos actos.
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Los contratos administrativos y los actos de preparación y adjudicación de los demás contratos sujetos a la legislación de contratación de las Administraciones Públicas.
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Los actos y disposiciones de las Corporaciones de Derecho público, adoptados en el ejercicio de funciones públicas.
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Los actos administrativos de control o fiscalización dictados por la Administración concedente, respecto de los dictados por los concesionarios de los servicios públicos que impliquen el ejercicio de potestades administrativas conferidas a los mismos, así como los actos de los propios concesionarios cuando puedan ser recurridos directamente ante este Orden Jurisdiccional de conformidad con la legislación sectorial correspondiente.
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La responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, cualquiera que sea la naturaleza de la actividad o el tipo de relación de que derive, no pudiendo ser demandada aquélla por este motivo ante los órdenes jurisdiccionales civil o social.
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Las restantes materias que le atribuya expresamente una Ley.
I. COMPETENCIAS ADICIONALES DEL ORDEN JURISDICCIONAL CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
Tal y como fue reseñado en los comentarios al primero de los preceptos de la LJCA, los arts. 2 a 3 de la misma tienen por objeto la inclusión o exclusión de determinadas competencias del orden jurisdiccional contencioso-administrativo, las cuales, en línea de principio, podrían entenderse perfectamente incluidas o excluidas del mismo a tenor de la cláusula general del art. 1.1 LJCA (actuaciones de la Administración sujetas al Derecho Administrativo); ello no obstante, el legislador ha considerado oportuno efectuar una mención expresa de las mismas —aquí en positivo, en el art. 3 en negativo—, con la segura creencia de que tal minuciosa labor de precisión resultaba necesaria para que las parcelas de conflictividad afectadas no acabaran siendo enjuiciadas por otros distintos órdenes de la Jurisdicción (singularmente el civil) o, lo que sería altamente pernicioso, para que no terminaran siendo finalmente repartidas de forma indiscriminada entre uno u otro orden jurisdiccional según el particular criterio de cada Juzgado o Tribunal que conociera del asunto.
La consecución de tan loable propósito, sin embargo, se revela absolutamente inútil en la mayor parte de los casos, ya que, como se va a tener la oportunidad de comprobar seguidamente, algunas de las atribuciones competenciales a las que se hace referencia en este art. 2 se inscriben sin dificultad alguna en el «ámbito» o «competencia genérica» de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, por lo que no resultaba en absoluto necesario proceder a concretar la misma, como se ha hecho, en el presente precepto.
II. EL CONTROL DE LOS ACTOS DEL GOBIERNO
El primero de los apartados del art. 2 LJCA atribuye al orden jurisdiccional administrativo el conocimiento de las cuestiones que se susciten en relación con «La protección jurisdiccional de los derechos fundamentales, los elementos reglados y la determinación de las indemnizaciones que fueran procedentes, todo ello en relación con los actos del Gobierno o de los Consejos de Gobierno de las Comunidades Autónomas, cualquiera que fuese la naturaleza de dichos actos».
1. La progresiva conformación del control jurisdiccional de los «actos políticos»
La referida cláusula evoca, con total y absoluta seguridad, a la vetusta prohibición de fiscalizar jurisdiccionalmente los tradicionalmente denominados «actos políticos» del Gobierno, que el art. 2.b) de la derogada LJCA de 1956 consagraba del siguiente modo: «No corresponderán a la Jurisdicción Contencioso-administrativa...
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Las cuestiones que se susciten en relación con los actos políticos del Gobierno, como son los que afecten a la defensa del territorio nacional, relaciones internacionales, seguridad interior del Estado y mando y organización militar, sin perjuicio de las indemnizaciones que fueren procedentes, cuya determinación sí corresponde a la Jurisdicción Contencioso-administrativa».
Recuérdese igualmente que la Exposición de Motivos de la Ley de 1956 justificaba semejante exclusión aludiendo a la circunstancia de que los actos políticos «no constituyen una especie del género de los actos administrativos discrecionales, caracterizada por un grado máximo de la discrecionalidad, sino actos esencialmente distintos, por ser una la función administrativa y otra la función política, confiada únicamente a los supremos órganos estatales».
Que la redacción del art. 2.a) de la vigente LJCA de 1998 es heredera del antiguo art. 2.b) de la derogada LJCA de 1956 lo viene a ratificar la Exposición de Motivos de aquélla, al señalar que «la Ley no recoge ya, entre estas exclusiones, la relativa a los llamados actos políticos del Gobierno, a que se refería la Ley de 1956. Sobre este último aspecto conviene hacer alguna precisión. La Ley parte del principio de sometimiento pleno de los poderes públicos al ordenamiento jurídico, verdadera cláusula regia del Estado de Derecho. Semejante principio es incompatible con el reconocimiento de cualquier categoría genérica de actos de autoridad —llámense actos políticos, de Gobierno, o de dirección política— excluida «per se» del control jurisdiccional. Sería ciertamente un contrasentido que una Ley que pretende adecuar el régimen legal de la Jurisdicción Contencioso-administrativa a la letra y al espíritu de la Constitución, llevase a cabo la introducción de toda una esfera de actuación gubernamental inmune al Derecho. En realidad, el propio concepto de «acto político» se halla hoy en franca retirada en el Derecho público europeo. Los intentos encaminados a mantenerlo, ya sea delimitando genéricamente un ámbito en la actuación del Poder ejecutivo regido sólo por el Derecho constitucional, y exento del control de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, ya sea estableciendo una lista de supuestos excluidos del control judicial, resultan inadmisibles en un Estado de Derecho. Por el contrario, y por si alguna duda pudiera caber al respecto, la Ley señala —en términos positivos— una serie de aspectos sobre los que en todo caso siempre será posible el control judicial, por amplia que sea la discrecionalidad de la resolución gubernamental: los derechos fundamentales, los elementos reglados del acto, y la determinación de las indemnizaciones procedentes».
A) Los actos políticos antes de la Constitución
El concepto de «acto político», como es sabido, aparece acuñado por vez primera en el Derecho francés, durante la etapa de la Restauración Borbónica, como un mecanismo de defensa del Consejo de Estado, el cual, como ha afirmado gráficamente Parada, tenía que hacerse perdonar sus orígenes napoleónicos y luchar por su supervivencia.
En nuestro país, el referido instituto se consagra legalmente por vez primera en la LJCA de 1956, promulgada en una etapa histórica anterior a la reinstauración democrática donde el poder político soberano lo desempeñaba el Jefe del Estado, el cual había accedido a su cargo por la fuerza de las armas, careciendo así de cualquier tipo de legitimación objetiva o democrática. El sistema autocrático implantado al término de la contienda civil tenía, pues, un único centro rector, que encarnaba a un tiempo la Presidencia del Estado, el Gobierno, el Parlamento e incluso, en ocasiones, la Administración de Justicia, dado que todos esos órganos dependían tan solo de la libérrima voluntad del dictador, sustentada y legitimada en un sumiso ejército y demás fuerzas y cuerpos de seguridad. Es en esa etapa de nuestra historia cuando se promulga la LJCA, Ley que, no obstante dicho contexto, ha merecido una magnífica opinión entre la doctrina contemporánea por su elevada calidad técnico jurídica; pero, desde luego, resultaba impensable en esos momentos que la Ley instaurara un sistema absoluto de control jurisdiccional de la actividad pública, sin otorgar concesiones al poder dominante, una de las cuales, quizás la más significativa, fue precisamente la de la exclusión del control jurisdiccional de los actos políticos del Gobierno, sobre cuya naturaleza y distinción de figuras afines se han escrito multitud de estudios, algunos de ellos desde una visión más política que estrictamente jurídica.
Además, a tal peligroso reconocimiento legal de emanar actos jurisdiccionalmente incontrolables, se vino a sumar, además, una jurisprudencia entregada que tendía a ampliar desmesuradamente el concepto de «acto político», extrayéndolo incluso de su ya de por sí ambiguo contexto; así, en un primer momento se consideró la inclusión en el catálogo de materias del art. 2.b) LJCA de todos aquellos actos dictados en ejecución de la legislación que desarrollaba «normas constitucionales o fundamentales» (STS 3.ª 28.12.59); y así, poco a poco, fueron dándose nuevos pasos en pro de la ampliación del concepto de «acto político» hasta llegar al máximo de inseguridad jurídica e incerteza con la STS 3.ª 15.3.65, en la que se venía a afirmar, por supuesto inmotivadamente y desde ópticas adhesionistas al régimen político vigente, que eran las propias autoridades gubernativas las que debían decidir en cada caso si el acto era o no político a los efectos de su fiscalización a través del «recurso contencioso-administrativo».
B) Los actos políticos después de la Constitución: criterios rectores
Una vez promulgada la Constitución de 1978, y atendidos los principios del Estado de Derecho (art. 1 CE), de sujeción de todos los poderes públicos al ordenamiento jurídico (art. 9.1 CE), de seguridad jurídica (art. 9.3 CE) y...
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