Artículo 19

AutorVicente Gimeno Sendra
Cargo del Autorcatedrático de Derecho Procesal UNED

LEGITIMACIÓN

Artículo 19.

  1. Están legitimados ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo:

    1. Las personas físicas o jurídicas que ostenten un derecho o interés legítimo.

    2. Las corporaciones, asociaciones sindicatos y grupos y entidades a que se refiere el artículo 18 que resulten afectados o estén legalmente habilitados para la defensa de los derechos e intereses legítimos colectivos.

    3. La Administración del Estado, cuando ostente un derecho o interés legítimo, para impugnar los actos y disposiciones de la Administración de las Comunidades Autónomas y de los Organismos Públicos vinculados a éstas, así como los de las Entidades locales, de conformidad con lo dispuesto en la legislación de régimen local, y los de cualquier otra Entidad pública no sometida a su fiscalización.

    4. La Administración de las Comunidades Autónomas, para impugnar los actos y disposiciones que afecten al ámbito de su autonomía, emanados de la Administración del Estado y de cualquier otra Administración u Organismo Público, así como los de las Entidades locales, de conformidad con lo dispuesto en la legislación de régimen local.

    5. Las Entidades locales territoriales, para impugnar los actos y disposiciones que afecten al ámbito de su autonomía, emanados de las Administraciones del Estado y de las Comunidades Autónomas, así como los de organismos públicos con personalidad jurídica propia vinculados a una y otras o los de otras Entidades locales.

    6. El Ministerio Fiscal para intervenir en los procesos que determine la ley.

    7. Las Entidades de Derecho público con personalidad jurídica propia vinculadas o dependientes de cualquiera de las Administraciones Públicas para impugnar los actos o disposiciones que afecten al ámbito de sus fines.

    8. Cualquier ciudadano, en ejercicio de la acción popular, en los casos expresamente previstos por las Leyes.

  2. La Administración autora de un acto está legitimada para impugnarlo ante este orden jurisdiccional, previa su declaración de lesividad para el interés público en los términos establecidos por la Ley.

  3. El ejercicio de acciones por los vecinos en nombre e interés de las Entidades locales se rige por lo dispuesto en la legislación de régimen local.

    I. LA LEGITIMACIÓN EN EL PROCESO ADMINISTRATIVO

    1. Concepto

    La legitimación constituye la específica situación jurídica material en la que se encuentra un sujeto, o una pluralidad de sujetos, en relación a lo que constituye el objeto litigioso de un determinado proceso, indicándonos en cada caso quiénes son los verdaderos titulares de la relación material que se intenta dilucidar en el ámbito del proceso; quiénes los sujetos cuya participación procesal es necesaria para que la sentencia resulte «eficaz», y que reciben el nombre de «partes legitimadas».

    De la recapitulación de las distintas categorías hasta ahora examinadas, puede concluirse en que los sujetos que tengan la plena capacidad para ser parte y la capacidad procesal podrán incoar válidamente un proceso, y actuar formalmente en el mismo como «partes». Sin embargo, si las mismas carecen de legitimación, el desarrollo de todo el proceso no servirá para solucionar el concreto conflicto inter- subjetivo que se haya sometido al enjuiciamiento de los Jueces y Tribunales, pues lo que dicha falta evidencia inequívocamente es la inexistencia de relación jurídica alguna entre las partes procesales y el conflicto cuya resolución judicial se pretende, haciendo de ese modo estéril cualquier pronunciamiento judicial que tienda a solucionar el mismo (SSTS 3.ª 14.11.83, 10.12.84, 4ª 20.12.89).

    En el proceso administrativo, como ya es conocido, son objeto de enjuiciamiento las pretensiones que se deduzcan en relación con las actuaciones y disposiciones emanadas de las distintas Administraciones Públicas (art. 1 LJCA); por consiguiente, y en línea de principio, la legitimación en dicho ámbito procesal será ostentada por quienes sean los verdaderos titulares de la relación jurídica surgida como consecuencia de la producción de un acto administrativo o de una norma reglamentaria.

    Desgraciadamente, sin embargo, los problemas generales que presenta esta categoría en la Teoría General del Proceso alcanzan tintes específicos en la esfera del «recurso contencioso-administrativo», donde se suscitan cuestiones diversas a las que son características de otros ámbitos procesales, tales como la ampliación de los títulos de legitimación, el esclarecimiento de lo que haya de entenderse por cada uno de ellos, la influencia del Texto Constitucional sobre los mismos, el desafortunado tratamiento procesal que recibe la legitimación en la LJCA, etc...

    2. Los títulos de legitimación: «derecho subjetivo» e «interés legítimo»

    La legitimación en el Derecho Procesal Administrativo, tal y como acaba de ser definida, no obedecería a esquemas diferentes a los del proceso civil si no fuera porque en él concurren importantes singularidades, de las cuales quizás la más fundamental provenga del reconocimiento por parte de la legislación administrativa de especiales «situaciones jurídicas» en favor de los sujetos que se relacionan con el actuar de las Administraciones Públicas, «situaciones» o «estados jurídicos» que los legitiman con una amplitud mayor a la que es característica en el Derecho Privado.

    Como es sabido, en esta última rama del ordenamiento el soporte jurídico que presenta la legitimación viene a coincidir en un elevadísimo porcentaje con la titularidad de un derecho subjetivo; es decir, la «relación» que une a los particulares con los «bienes de la vida» —relación que se mantiene intacta cuando los mismos adquieren la condición de «bienes litigiosos»— suele ser en el ámbito civil la proporcionada por ser aquéllos titulares de derechos sobre dichos bienes —derechos de propiedad, de crédito, de uso...—.

    En la esfera del Derecho Administrativo, en cambio, no sólo la titularidad de un derecho subjetivo confiere legitimación a los sujetos para obtener una tutela judicial efectiva y de fondo, sino que también la titularidad de un «interés», que en la actualidad se adjetiva como «legítimo» y que la vieja LJCA de 1956 tildaba de «directo», se comporta igualmente como soporte jurídico suficiente para ostentarla. Como ha afirmado un sector de la doctrina (vgr. Nieto, Sánchez Morón), el «interés» se admite en este proceso porque el Derecho administrativo no solo concede derechos subjetivos a los ciudadanos, sino que también contempla situaciones en las que resultan afectados por la actuación administrativa en su esfera de actuación o de influencia.

    En nuestro Derecho, de este modo, se aprecia una tendencia expansiva en la materia, si tomamos en cuenta la orientación restrictiva que presidía la Ley de 1988 de Santamaría de Paredes, en la únicamente se hacía referencia al concepto «derecho subjetivo» a los efectos del reconocimiento de la legitimación a los administrados.

    No sucede lo propio, sin embargo, en todos los países de nuestro entorno cultural. En el ordenamiento italiano, por ejemplo, la coincidencia es máxima porque en él no sólo se admite el concepto de «interés» como título legitimador, sino que además Italia ha sido el país donde los estudios sobre dicho concepto han experimentado un mayor avance científico. Sin embargo, no acontece lo mismo en Alemania donde, a efectos de legitimación, predomina sobre todo la exigencia de la titularidad de un «derecho subjetivo» (§ 42 VwGO), admitiéndose, eso sí, también la figura del «interés legítimo» (berechtigtes Interesse), pero sólo para el ejercicio de pretensiones meramente declarativas (Festellungsklage) (§ 43.1 VwGO).

    En nuestro derecho positivo, la nueva LJCA de 1998, quebrando la vieja orientación de génesis francesa que distinguía los títulos de legitimación en función del tipo de pretensión que se ejercitase en cada caso —«derecho subjetivo» para las pretensiones de «plena jurisdicción» (las hoy consagradas en el art. 31.2 LJCA), e «interés» para las pretensiones de «anulación» (a las que se refiere el art. 31.1 LJCA)—, ya no diferencia entre unas y otras, siendo posible, en principio, que los administrados puedan interponer cualesquiera clases de pretensiones con independencia de cuál sea en concreto el título de legitimación que ostenten [art. 19.1.a) LJCA].

    De este modo, y dejando por ahora de lado los supuestos en los que el Derecho Administrativo reconoce la «acción popular», en la cual la legitimación proviene del mero hecho de ser ciudadano, puede concluirse que en el proceso administrativo se encuentran legitimados quienes ostenten un «derecho subjetivo» —con todas las facultades de disposición que sobre el mismo corresponden a priori a su titular— o un «interés legítimo» —que otorga a quien lo ostenta el poder de reaccionar, a posteriori, frente a eventuales lesiones (Jellineck, García de Enterría, Drake), careciendo de relevancia jurídica antes de ese momento (Piras)—. Incluso ha habido quienes, como Giannini y Cammeo en la doctrina italiana, o García de Enterría y Guaita entre nosotros, han equiparado ambos conceptos, argumentando que el titular de un interés tiene el «derecho subjetivo» de carácter «reaccional» a oponerse a la actuación administrativa que produzca cualesquiera tipos de lesiones al primero.

    3. Naturaleza jurídica

    A) La naturaleza material de la legitimación

    Como antes ha quedado dicho, el análisis de la legitimación nos proporcionará en cada caso el conocimiento acerca de quiénes son los sujetos titulares de la relación de derecho material in iuditio deducta, esto es, si el demandante y el demandado tienen algún género de «derecho» o de «interés jurídico» relacionado directamente con el objeto litigioso enjuiciado en el proceso.

    Pues bien, partiendo de dicha premisa, ha de resultar notorio que la determinación de los sujetos legitimados no puede lograrse sino con la emisión de la sentencia de fondo, tras la realización de la oportuna actividad probatoria que proporcione la evidencia sobre la existencia y contenido...

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