Artículo 104: Las fuerzas y cuerpos de seguridad
| Autor | Francisco Fernández Segado |
| Cargo del Autor | Catedrático de Derecho Constitucional Universidad de Santiago de Compostela |
| Páginas | 427-522 |
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I. El término "policía", etimológicamente, deriva del latín "politia" y del griego "politeia", expresiones que aludían a la Constitución del Estado o de la ciudad, Page 428 esto es, al ordenamiento político del Estado cualquiera que éste fuese. Durante largo tiempo los términos "politia" y "respublica" se usarían como equivalentes.
Sólo hacia finales del siglo XIV y principios del XV, tal y como recuerda RANELLETTI 1, el gran estudioso de la materia 2, en Francia, se vinculó con las palabras "policía", "police" o "policité", el significado de orden, prosperidad y seguridad pública, que debían quedar al cuidado de la autoridad.
Es decir, en el mismo momento en que surge el término, la policía se identifica con el poder, con la comunidad política. De esta idea estática de policía se pasará, como constata VILLAR PALASÍ 3, a su identificación con la actividad del poder público 4.
La idea de policía resultará de una notable utilidad para la configuración del Estado moderno y la dejación en manos del Príncipe de un verdadero poder absoluto. Entiende a este respecto CHIAPETTI 5 que la policía, en cuanto situación de orden y de seguridad, fue un concepto lo suficientemente genérico -que incluso recuerda la noción de la "razón de Estado", con la que ha sido en muchas ocasiones vinculada- como para permitir al Príncipe multiplicar hasta el infinito los poderes de intervención sobre la libertad de los particulares y de las organizaciones públicas. Así las cosas, se comprende que la "police de la chose publique" justificara el redimensionamiento de las antiguas libertades y de seculares privilegios sin ninguna otra contrapartida o garantía para cada cual.
A la vista de todo ello bien puede señalarse con NIETO 6 que la policía es, en sus comienzos, un simple Verbo cultural al que se dota pronto de una carga política formidable, en cuanto corporeíza la idea del interés objetivo de la comunidad, que el Monarca va a utilizar descaradamente en su propio beneficio contra los derechos y privilegios individuales de procedencia feudal. De esta forma, la bandera regia va a tener un atractivo ideológico irresistible: el Príncipe combate el orden feudal no en interés propio, sino en interés de la "salus publica", articulada en unas "bonne ordre et police".
En Francia, la idea o conceptuación de la policía permanecería durante largo tiempo indeterminada, lo que, sin embargo, no iba a acontecer en Alemania, donde ya a partir de la segunda mitad del siglo XVII se intentó dar una mayor concreción al concepto. RANELLETTI 7 cree que esta tendencia se vincula con los esfuerzos de los Monarcas de sustraer al control judicial "tutta intera l'amministrazione", esto es, Page 429 la totalidad de la actividad administrativa, limitando la competencia judicial a las controversias de Derecho privado. Se establecerá de esta guisa el principio de que contra los actos administrativos y las decisiones de los Monarcas o de sus funciónarios, en lo administrativo, no cabe admitir impugnación ante los jueces ("In Polizeisachen gilt keine Appellation"). Este notabilísimo poder discrecional en manos del Soberano es un rasgo tan fundamental del régimen que, como recuerda GARRIDO FALLA 8, la literatura jurídico-política ulterior lo configurará por antonomasia como el Estado-policía.
Tiempo después se iban a desgajar de la policía, dentro de la propia administración, la administración militar y la financiera. Federico Guillermo I de Prusia, en la "Allgemeine Ordnung die Verbesserung des Justitz" (Ordenanza general sobre reforma de la Justicia), de 2 de junio de 1713, concebiría a la policía como aquella parte de la administración que no era administración de la justicia, ni administración militar, ni administración financiera (Cameralística) 9.
La mayoría de la doctrina del siglo XVIII seguiría esta concepción, que en último término identificaba a la policía con lo que hoy llamaríamos Administración interior (innere Verwaltung) 10. Por lo demás, como advierte CARRO 11, esta concepción de la policía servirá de base a toda la doctrina que se ocupó del tema y cuya aportación contribuyó a conformar lo que se conoce como Ciencia de la Policía.
En definitiva, en su acepción más amplia, la policía vino a constituir el fundamento de la autoridad monárquica absoluta, legitimada por los fines del orden, la seguridad y el bienestar 12, habilitando al Príncipe para intervenir en la esfera privada de sus súbditos disciplinando relaciones anteriormente reservadas a su libre determinación.
II. El pensamiento de la Ilustración incidiría sustancialmente sobre la concepción de la policía.
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Bien es verdad que todavía en pleno siglo XVIII el concepto más amplio de la policía representaba, como en la etapa central del absolutismo, el conjunto de fines generales que servían para constituir el "prius" de la misma soberanía. Buen ejemplo de ello lo encontramos en Josef VON SONNENFELS, uno de los típicos exponentes del Iluminismo alemán, y el primer jurista (había nacido en Nikolsburg, Moravia) que en Austria difundió la idea de la "Aufklärung" 13. Para este autor, el bienestar (Wohlfahrt) a alcanzar por el Estado venía constituido por la seguridad y por la comodidad de la vida 14, entendiendo por aquélla, en definición que haría suya ulteriormente VON ROTTECK, aquel estado de cosas en el que no hemos de temer nada, y por "comodidad de la vida", la facilidad de procurarse el sustento con la propia diligencia.
El hecho de que la primera edición de la obra de SONNENFELS se publicara en 1765, es bien significativo del arraigo de esta amplísima concepción de la policía durante buena parte del Siglo de las Luces. Sin embargo, la expansión de las ideas de PUFFENDORF iba a incidir de modo decisivo sobre tal concepción.
En efecto, frente a las ideas desarrolladas por los teóricos del "ius politiae" - influenciados por las ideas del pacto social que la Escuela de Derecho Natural, y particularmente Christian WOLFF, habían desarrollado-, quienes cReyeron "moralizar" el poder soberano del Estado mediante la extensión del concepto de policía a las nociones de bienestar y felicidad común, y todo ello sobre la base de concebir la felicidad individual como la contrapartida que cada individuo puede pretender de la entidad abstracta a la que con el pacto social le ha sacrificado su propia libertad 15. Frente a tales ideas, decimos, la concepción de la felicidad como asunto individual, cuya promoción no incumbe al Estado, pues es ajena al mismo, concepción que se presenta como tributaria del pensamiento del barón VON PUFFENDORF, tendría una incidencia directa sobre el tema que nos ocupa.
Sería así J. S. PÜTTER quien, en sus Institutiones Iuris Publici Germanici, publicadas en 1770, distinguiría entre:
1) La actividad de policía en sentido lato, orientada al logro de la felicidad colectiva (Wohlfahrtspolizei).
2) La actividad de policía en sentido estricto, orientada tan sólo a la consecución de la seguridad pública (Sicherheitspolizei).
El argumento que justificará esta diferenciación será la idea de que la coacción no debía emplearse, sino para evitar peligros al súbdito, pero no para hacerle más feliz. La coerción se convertirá en el elemento nuclear del "ius politiae".
La concepción precedente encontrará su más fiel reflejo legal en el bien conocido parágrafo 10, apartado II, título 17, del "Allgemeine Landrecht für die Preussischen Staaten" de 1794 (la famosa codificación general prusiana). Aparece aquí la policía como "la defensa contra peligros", lo que no es sino la resultante lógica Page 431 de la nueva concepción que se impone, con arreglo a la cual la coacción debe limitarse a apartar aquellos obstáculos que dificulten la realización de la felicidad individual. Al especificarse el concepto de la seguridad como función de la policía gubernativa, el mismo, según POSADA 16, se condensará en la función tutelar de los Gobiernos para proteger la vida personal del todo social y de sus miembros contra los peligros que puedan amenazarles.
La trascendencia de este concepto será enorme, pues el mismo se mantendrá en Alemania prácticamente hasta la segunda postguerra 17, momento en el que las autoridades aliadas de ocupación impondrán la "despolicización", como medida política inexcusable para convertir al Estado alemán en un Estado de Derecho.
Este planteamiento absolutista de la policía vendrá a poner el acento del concepto de la función policíal, a juicio de la doctrina 18, en la salvaguarda del orden público, viniendo así esta concepción a convertirse en habilitadora suficiente y universal del poder político de intervención policíal. Dicho de otro modo, el enfoque precedente ha conducido a un concepto de poder de policía general que se presenta como un poder general y virtualmente indeterminado, capaz de instrumentar en su favor cualquier medida. Como dice GARCÍA DE ENTERRÍA 19, según esta...
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