La articulación de un nivel local supramunicipal y la Administración periférica de las Comunidades Autónomas. El conflicto provincias-comarcas y el caso de las Comunidades Autónomas uniprovinciales
| Autor | Fernando Fernando García Rubio |
| Cargo | Profesor titular de derecho administrativo. URJC. Técnico de administración general del Ayuntamiento de Madrid |
| Páginas | 122-145 |
NUEVA ÉPOCA
DOCUMENTACIÓN ADMINISTRATIVA, Nueva Época – N.o
3, Enero-Diciembre 2016 – ISSN: 1989-8983
La articulación de un nivel local supramunicipal
y la Administración periférica de las Comunidades
Autónomas. El conflicto provincias-comarcas y el caso
de las Comunidades Autónomas uniprovinciales 1
Fernando García Rubio
Profesor titular de derecho administrativo. URJC
Técnico de administración general del Ayuntamiento de Madrid
fernando.rubio@urjc.es
I. INTRODUCCIÓN. SISTEMA LOCAL Y ORGANIZACIÓN AUTONÓMICA
I.1. Planteamiento
Una de las grandes críticas que por numerosas fuentes se vierten sobre el sistema constitucional de las Enti-
dades locales de segundo grado (en especial las diputaciones provinciales) es su innecesariedad por la yuxtaposi-
ción con las estructuras de las CC.AA.
Así nuestro complejo y delicado sistema de organización territorial derivado del consenso alcanzado por los
constituyentes para el título VIII de la Carta Magna articula tanto unas corporaciones locales de segundo grado de
planta estatal en su artículo 141, como en un principio una posible articulación por parte de las diferentes CC.AA de
circunscripciones, e incluso entidades con personalidad jurídica en su estructuración territorial, tal y como prevé el
art. 152.3 de la Ley de leyes. El trabajo del profesor Delgado Piqueras en este volumen así lo atestigua.
Así debe reseñarse que la Sentencia 168/2016, de 6 de octubre del Tribunal Constitucional, sobre el recurso del
Principado de Asturias sobre varios aspectos de la LRSAL viene a cerrar el sistema, por el momento.
Esta circunstancia de existencia de entidades locales de segundo grado con una regulación, al menos básica,
estatal, con otras de nueva planta y configuración autonómica ha dado lugar a una desincronía que supuso ya una
primera jurisprudencia del Tribunal Constitucional en defensa de la estructura de las Diputaciones, con su «garan-
tía institucional» y la clara competencia estatal para su regulación y contenido.
Por otra parte las diferentes CC.AA han ido implantando sus propias organizaciones territoriales e incluso
Aragón, Cataluña, Castilla y León (solo para el Bierzo) y el País Vasco (solo para el territorio histórico de Álava)
han implantado sistemas de entidades locales de segundo grado no provinciales, eso si compatibilizándolo con las
Diputaciones, de forma voluntaria en unos supuestos y forzado por el TC en otros.
De hecho el único intento formal de suprimirlas es el renuente de Cataluña desde el comienzo de la autono-
mía, puesto que el resto de CC.AA, pluriprovinciales claro, han asumido la institución y la han incorporado a sus
legislaciones.
Obviamente como parte esencial de su autonomía las CC.AA se han dotado de su propia organización terri-
torial, adaptándose en unos casos a la estructura previa de las provincias u obviando esta, total o parcialmente en
otras, como manifestación inherente a su potestad de organización.
1 Fernando García Rubio es Profesor titular de derecho administrativo de la Universidad Rey Juan Carlos (URJC) y Técnico de adminis-
tración general del Ayuntamiento de Madrid.
Fernando García Rubio
LA ARTICULACIÓN DE UN NIVEL LOCAL SUPRAMUNICIPAL Y LA ADMINISTRACION PERIFÉRICA DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS. EL CONFLICTO ...
COMUNICACIONES
DOCUMENTACIÓN ADMINISTRATIVA, Nueva Época, – N.o
3, Enero-Diciembre 2016 – ISSN: 1989-8983
Ya desde un comienzo ARGULLOL 2 señaló que por lo que se refiere a la potestad organizatoria de las propias
Comunidades en sus primeras manifestaciones de las determinaciones estatutarias referidas a la articulación terri-
torial de cada Comunidad Autónomas eran considerables las diferencias existentes entre los diversos Estatutos.
En algunos casos se puso énfasis en la creación de nuevas entidades locales. En otros no existía la preocupación
para establecer nuevos niveles necesarios de gobierno. En ocasiones primó un elemento de herencia histórica. De
hecho el propio Argullol destacaba que en algunos casos la provincia estaba llamada a jugar un papel, en principio,
fundamental como consecuencia de la propia extensión territorial de la Comunidad o incluso de su falta de verte-
bración. Al margen quedaban, como es lógico, las Comunidades Autónomas de carácter uniprovincial, en las que
la provincia se subsumió de hecho en la Comunidad Autónoma y el órgano de gobierno tradicional de la provincia,
la Diputación Provincial, desapareció en beneficio de los órganos propios de la Comunidad Autónoma.
Estas posibilidades estatutarias han servido a nuestro juicio en un primer momento como gran motor del
desarrollo comarcal desde un punto de vista de organización jurídico-administrativo, por oposición a la figura de
la Diputación provincial.
Así señalaremos que Cataluña siempre ha actuado de precursor en este aspecto, ya desde los Decretos de la Gene-
ralitat republicana de 1936 3 (27 de Agosto y 23 de Diciembre), la ley de Alta montaña de 16 de marzo de 1983 4 y siendo
la primera Comunidad autónoma que gozó de una completa estructura comarcal sobre la integridad de su territorio.
La Constitución establece un ámbito competencial para las Comunidades Autónomas en relación con el régi-
men local 5 que suponen unas limitaciones 6 para el conjunto de las posibilidades reformadoras del legislador esta-
tal en las materias de competencia autonómica, al menos en el sistema actual establecido por la interpretación del
Tribunal Constitucional 7 de dichos títulos competenciales y en buena medida para el régimen jurídico del ejercicio
de la actividad y organización de las AA.PP.
El art. 141 de la CE, recoge institucionalmente la figura de la Provincia como entidad local estableciéndose esta
entidad en un territorio, el provincial que tiene una doble configuración por un lado circunscripción para el cum-
plimiento de los fines del Estado y en su caso de las Comunidades Autónomas y por otra parte la determinación ya
consabida de entidad local. Ese carácter de entidad local de la provincia de origen decimonónico en España como
ya estudiaran Tomas Ramón FERNÁNDEZ 8 y Jesús GONZÁLEZ SALINAS 9 hace que el ente provincial tenga a su
vez una doble vertiente, conforme a la configuración de la legislación sobre régimen local de carácter bifronte en-
tre el Estado con sus bases y la legislación de las Comunidades Autónomas sobre el indicado espacio local en base
a los títulos competenciales correspondientes de los diversos estatutos de autonomía.
2 ARGULLOL I MURGADAS, Enric, “La administración de las CC.AA”, Revista española de derecho constitucional, págs. 97-98.
3 Al respecto de dichos decretos NIETO GARCÍA, Alejandro, “Legislación del Parlamento de Cataluña sobre Comarcas”, págs. 119 a 130
de La Comarca como Ente Territorial. Generalitat de Catalunya 1984.
4 Un análisis de dicha ley lo tenemos en el artículo de LLISET BORRELL, Francisco, en el número 100-101 de la Revista de Administración
Pública (1983).
5 Que ha sido específicamente ampliado por las reformas de los Estatutos de Autonomía de Cataluña, Andalucía, Comunidad Valencia-
na y Aragón, aprobados por Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio, de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña, Ley Orgánica 2/2007, de 19
de marzo, de reforma del Estatuto de Autonomía para Andalucía, Ley Orgánica 1/2006, de 10 de abril, de Reforma de la Ley Orgánica 5/1982, de
1 de julio, de Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana, Ley Orgánica 5/2007, de 20 de abril, de reforma del Estatuto de Autonomía
de Aragón y en menor medida Castilla y León, aprobado por Ley Orgánica 14/2007, de 30 de noviembre, de reforma del Estatuto de Autonomía
de Castilla y León y Extremadura, aprobado por Ley Orgánica 1/2011, de 28 de enero, de reforma del Estatuto de Autonomía de la Comunidad
Autónoma de Extremadura,
6 Este fenómeno que ha sido denominado “interiorización” del derecho local y en general puede consultarse a COSCULLUELA MON
TANER, Luis y CARBONELL PORRAS, Eloísa (directores), Reforma Estatutaria y régimen local, Civitas-Thomson Reuters, Ministerio de Ciencia
e Innovación, 2011, debemos destacar que al amparo de los títulos competenciales recogidos en su estatuto de autonomía, diversas Comuni-
dades Autónomas han aprobado legislaciones en relación a esta materia, que pretenden incidir en la línea de la “interiorización” del derecho
local en las CC.AA, y que han supuesto incluso antes de las reformas estatutarias del periodo 2006-2008, una impugnación de las capacidades
legislativas del Estado sobre esa materia ante el Tribunal Constitucional, en los recursos 1523-2004 interpuesto por el Parlamento de Cataluña,
1598/2004 interpuesto por el Gobierno Catalán y 1741/2004 promovido por el Gobierno de Aragón, que han sido resueltos por la STC 103/2013,
de 25 de abril . Sobre esta materia véase con respecto a la interiorización ORTEGA ÁLVAREZ, Luis, “El régimen local en los nuevos estatutos
de autonomía”, págs. 253 a 285 de Tratado de Derecho Municipal, obra colectiva dirigida por MUÑOZ MACHADO, Santiago. Iustel 2011, y con
respecto a los límites de la facultad legislativa en la organización de los servicios públicos locales del Estado, a MONTOYA MARTÍN, Encarna-
ción, “Las formas de gestión de los servicios públicos locales: los entes instrumentales”, dentro del Congreso Europeo sobre descentralización
territorial y administración local. Sevilla, 9, 10 y 11 de mayo de 2007. Instituto Andaluz de Administración Pública, 2009, págs. 215 a 258.
7 Sobre el papel del alto interprete de la Carta Magna es imprescindible la obra de FERNÁNDEZ FARRERES, Germán, La contribución
del tribunal constitucional al estado autonómico, Iustel, 2005.
8 Tomás Ramón FERNÁNDEZ, “El gobierno interior de las provincias y de los pueblos en la Constitución de 1812”, págs. 115 a 127 de la
obra colectiva coordinada por Alberto RUIZ OJEDA, El gobierno local. Estudios en homenaje al profesor Luis Morell Ocaña. Iustel-Cosital, 2010.
9 Jesús GONZÁLEZ SALINAS, “La organización local en el siglo VGV, su regulación según el modelo de la Constitución de Cádiz”, págs.
544 a 576 de la obra colectiva coordinada por José María BAÑO LEÓN y Juan CLIMENT BARBERÁ, Nuevas perspectivas del Régimen Local,
Estudios en homenaje al profesor José M.ª Boquera Oliver, Tirant lo Blanch, Valencia, 2002.
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