La articulación del federalismo vasco en la UE y en las relaciones internacionales: Euskadi y Navarra ante la UE y las relaciones internacionales en la Ley 25/2014, de Tratados y otros Acuerdos Internacionales

AutorXabier Ezeizabarrena Saenz
Cargo del AutorProfesor de Derecho Administrativo (UPV/EHU y Universidad de Deusto)
Páginas431-467
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La articulación del federalismo vasco en la UE
y en las relaciones internacionales:
Euskadi y Navarra ante la UE
y las relaciones internacionales en la Ley 25/2014,
de Tratados y otros Acuerdos Internacionales*
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Profesor de Derecho Administrativo (UPV/EHU y Universidad de Deusto)
I. Introducción
II. Hacia un nuevo concepto de soberanía
III. La Ley 25/2014, de tratados y otros acuerdos internacionales
IV. La Ley 25/2014 y las vías de participación autonómica
1. Art. 4.2 del Tratado de la UE: “La Unión respetará la identidad nacional
de sus Estados miembros
2. El art. 3 del Tratado de la UE en un sistema global e integrado
V. Federalismo asimétrico y la soberanía compartida en la Ley 25/2014
VI. Consideraciones finales
VII. Bibliografía
“El hombre ha nacido libre, y por doquiera está encadenado.
Hay quien se cree amo de los demás, cuando no deja de ser más esclavo que ellos. ¿Cómo se ha
producido este cambio? Lo ignoro. ¿Qué es lo que puede hacerlo legítimo? Creo poder resolver esta cuestión.
Si no considerara más que la fuerza y el efecto que de ella deriva, yo diría: mientras un
pueblo esté obligado a obedecer y obedezca, hace bien; tan pronto como pueda sacudir el yugo
y lo sacuda, hace aún mejor; porque al recobrar su libertad por el mismo derecho que se la
arrebató, o tiene razón al recuperarla, o no la tenían en quitársela.
Mas el orden social es un derecho sagrado, que sirve de base a todos los demás. Sin embargo,
tal derecho no viene de la naturaleza: está, pues, basado en las convenciones.
Se trata de saber cuáles son esas convenciones.
Antes de llegar a ello debo fijar lo que acabo de exponer”.
Jean-Jacques Rousseau
“Del contrato social” (Libro I, Capítulo I).
* Proyecto de investigación EUROBASQUE- Javier de Landaburu, Universitas 2018 (Accesit).
Xabier Ezeizabarrena Sainz
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I. INTRODUCCIÓN
La articulación de fórmulas de participación vasca ante el Derecho Internacional y en la
Unión Europea (UE) es una cuestión recurrente desde el ingreso de España en las instituciones
comunitarias. Para el análisis de esta cuestión, el presente estudio parte de la necesidad de
realizar una relectura del concepto de soberanía, en la medida en que el ejercicio del poder
político público ha cambiado sustancialmente en las últimas décadas, bajo el límite explícito
e indisponible de los Derechos Humanos de todas las personas1. La cuestión es más evidente,
si cabe, en el ámbito comunitario europeo donde el fenómeno de la soberanía compartida es
prácticamente un hecho en todas las políticas comunitarias vigentes.
Esta relectura debe ser un requisito previo para una eventual reforma estatutaria
vasca y/o del bloque de constitucionalidad para actualizar el marco jurídico al contexto
actual, mediante una aplicación flexible y extensiva del principio de bilateralidad o
soberanía compartida recogido en la Disposición Adicional 1.ª de la Constitución y en
sus Disposiciones concordantes en los marcos estatutarios. De esta forma, el principio de
bilateralidad entre Euskadi y el Estado puede verse garantizado con mecanismos de mutua
lealtad institucional y garantía de cumplimiento de un nuevo marco jurídico-político,
con la debida actualización parcial y/o general de los Derechos Históricos vascos.
Para tal fin, el papel de la Disposición Adicional 1.ª de la Constitución puede ser
central, tanto en el marco interno como en el plano de la Unión Europea, especialmente
a la hora de actualizar las competencias directamente derivadas de dicha cláusula y
aquellas otras que sea preciso actualizar en relación con la Unión Europea.
Algunos países de la UE como Alemania2, Bélgica3 y Austria4, por ejemplo, han
puesto en vigor reformas constitucionales o interpretaciones jurídicas que han facilitado
1 Vid., en general, N. MacCORMICK, “Questioning sovereignty”, Oxford University Press, 2001.
2 J. C. KARL, “Bavaria is Germany, isn´t it? The case of the german Land Bavaria. A historical and
political approach”, en Sub-State entities and co-sovereignty within the EU, Ezeizabarrena & MacClancy
eds., Cuadernos RIEV nº 3, Eusko Ikaskuntza, 2008.
D. SCHEFOLD, “La participación de los Länder alemanes en el proceso de adopción de decisiones de
la UE”, en La acción exterior y comunitaria de los Länder, Regiones, Cantones y Comunidades Autónomas,
Vol. I, IVAP, 1996.
3 D. CRIEKEMANS, “Flanders/Belgium: identity and nacional coexistence, and the representation of
the interests of the Belgian federation vis-à-vis the European institutions”, en Euskal Autogobernuaren etorkizuna:
ereduen azterketa alderatua eta dimentsio europarra”, Cuadernos RIEV nº 12, Eusko Ikaskuntza, 2016.
L. BAS, “Flemish activity and perspective at the EU and the UN”, en Sub-State entities and co-sovereignty
within the EU, Ezeizabarrena & MacClancy eds., Cuadernos RIEV nº 3, Eusko Ikaskuntza, 2008.
J. L. VAN BOXSTAEL, “La participación de las Comunidades y Regiones belgas en la elaboración y
ejecución de decisiones de la UE”, en La acción exterior y comunitaria de los Länder, Regiones, Cantones y
Comunidades Autónomas, Vol. I, IVAP, 1996.
4 I. SEIDL-HOHENVELDERN, “Los Länder austríacos y la Unión Europea”, en La acción
exterior y comunitaria de los Länder, Regiones, Cantones y Comunidades Autónomas, Vol. I, IVAP, 1996.
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la participación activa de sus Länder y Regiones ante los órganos de la UE5. A estos
efectos, un adecuado desarrollo de las disposiciones vigentes para Euskadi y Navarra
en la Ley 25/2014, de Tratados y otros acuerdos internacionales presenta un potencial
novedoso y todavía poco explorado en el ámbito jurídico y en la propia práctica política.
En el caso vasco, la metodología para lograr un pacto de esta naturaleza es la
negociación interna dentro de Euskadi, seguida de la negociación bilateral con el Estado,
sobre la base del mutuo reconocimiento, la lealtad institucional y la bilateralidad propia
de un sistema de soberanía compartida que tiene su aval jurídico en los Derechos
Históricos vascos y su permanente vocación de actualización hacia el futuro y, en
particular, hacia el complejo entramado institucional de la UE6.
En este contexto, el punto de referencia de la «unidad» o el «marco constitucional»
como límite a los Derechos Históricos vascos debiera aparecer en el límite infranqueable
de los Derechos Humanos, y no necesariamente en la soberanía del Estado que está
al servicio de las personas y de sus derechos. Por ello, precisamente, la actualización
estatutaria debería considerar la actualización de los Derechos Históricos vascos y sus
competencias relacionadas, también hacia el marco de la Unión Europea, obviado tanto
en la redacción de la Constitución de 1978 como en el Estatuto de Gernika de 1979 y en
el Estatuto navarro de 1982.
Sin embargo, entiendo necesario realizar algunas precisiones previas entorno al
concepto de soberanía. La realidad es que todo el entramado histórico, institucional y
competencial ha sido modificado con la irrupción del Derecho Comunitario y la notable
absorción de competencias que las instituciones comunitarias han ido asumiendo en las
últimas décadas. La Constitución española, el Estatuto de Gernika y el Amejoramiento
del Fuero de Navarra se redactan y entran en vigor antes de que España se integrara en
la Comunidad Económica Europea, hoy Unión Europea. Con posterioridad, las dos
únicas reformas constitucionales acometidas se han realizado por aplicación directa
del Derecho de la Unión Europea7. Este aspecto ratifica, con creces, que los Estados
miembros de la UE han diluido significativamente su soberanía8. Sería necesario, por
tanto, actualizar el marco actual a la situación real del nuevo concepto de soberanía que
se produce en nuestro ordenamiento jurídico dado que lo anterior tiene implicaciones
directas en el ámbito competencial interno.
5 X. EZEIZABARRENA, “Los Derechos Históricos de Euskadi y Navarra ante el Derecho
Comunitario”, Eusko Ikaskuntza, 2003.
6 Ibid.
7 Vid. reforma de la Constitución en 1992 del art. 13.2 de la Constitución por aplicación del
Tratado de la UE (Maastricht) y reforma de la Constitución española en 2011 para modificar el art. 135
CE y reducir el déficit público, también por indicación de la UE, si bien la necesidad de dicha reforma con
rango constitucional resultaba discutible.
8 Son de subrayar, en este aspecto, los recientes ejercicios de tutela presupuestaria desde las instituciones
económicas de la UE con respecto a los proyectos presupuestarios de España e Italia para 2019, entre otros.

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