El arrendatario de vivienda protegida
| Autor | Daniel Montoro Ferreira |
| Páginas | 291-369 |
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Sirvan como introducción, por la gran concomitancia con la temática del presente trabajo, las interesantes reflexiones que ya en el año 1958 GALLARDO RUEDA510 escribía de la adjudicación de viviendas protegidas por la Organización sindical, expresando que la urgencia caracterizadora de las resoluciones que se dictan en situaciones de necesidad y la provisional aceptación que merecen por parte de todos nosotros, puede excluir su sereno y obligado análisis posterior. Tal ocurre con los acuerdos de adjudicación de viviendas y locales comerciales que se llevan a cabo a través de los órganos administrativos competentes.
Prescindiendo del cómo de la selección de los adjudicatarios, llégase a la decisión administrativa de ceder la posesión y posteriormente el otorgamiento de un título probatorio. Hasta aquí la situación parece perfecta a las partes. La urgencia de cumplir el deber social que se ha impuesto, impele a una de ellas a sentirse razonablemente satisfecha; el remedio de una penosa situación de carencia de hogar, induce a la otra a sobrevalorar el factum sin profundizar demasiado en el ius de la solución avenida. Sólo el tiempo y su corolario el reposo, fuerzan a ambas a recapitular sobre las posiciones creadas.
Advierte la Administración que con la entrega sólo ha dado cima a la primera de una extensa serie de etapas incluidas en su esfera normal de atención; adviene a la otra la inquietud acerca de la "firmeza" de la adjudicación, la de su propia permanencia y la de sus deudos en la vivienda poseída.
Para la primera, conciencia de la total dimensión de su deber social. Para la segunda, angustia, investigación elemental de textos y de opiniones, aferramientos a posiciones que se intuyen poco firmes y anhelos de legitimación definitiva. Dos vertientes de un evento normal en la vida jurídica con soluciones conocidas y sólo necesitadas de la oportuna adecuación casi matización al factum peculiar que las originan.
A intentarlo -decía el autor- se orienta el presente trabajo.
Entre las circunstancias de posible influencia en el cuadro que va a trazarse, figura como primera en un orden sistemático la personalidad del interviniente en la persona y en el acto de adjudicación. Por su mayor simplicidad eludimos de inmediato al adjudicatario cuya caracterización logra apenas diferir del civil común. El hecho de ostentar la condición de productor o de pertenecer a alguna de las categorías sociales cuya protección está preferentemente encomendada al
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Organismo sindical, no es suficiente para suscitar problemas legales de capacidad con trascendencia para la calificación de los negocios jurídicos. Sin embargo, cabe otorgarle relevancia en un doble sentido: a) legitimidad de la discriminación que implica forzar el principio de igualdad ante la Ley, y b) consecuencia de su inconcurrencia en el Estatuto legal que por adjudicación se crea.
Reconozcamos que el primero de esos aspectos es de apariencia más impresionante que contenido real. La acentuación por el Estado de sus funciones asistenciales en favor de un determinado estamento, el más urgentemente necesitado, no implica quebrantar aquel principio ni su reflejo positivo. Al contrario, supone su cumplimiento en el plano de la realidad económica para que no pueda continuar siendo justamente acusado de utopía sin contenido práctico: elevar el nivel-de vida de los trabajadores hasta ponerlos a la altura de los demás ciudadanos, es realizar la igualdad legal a que aspiran nuestras Leyes, fundamentales y las de todo el mundo civilizado. Nada añade al hecho la circunstancia de que en la fase de ejecución aparezca el instrumentó especialmente idóneo para llevarlo a cabo.
La segunda de aquellas cuestiones, sí que tiene trascendencia ulterior para la realización jurídica que por adjudicación se instituye. La forma de concurrencia inicial de la condición laboral en el adjudicatario determina la inexistencia del acto de atribución de la vivienda o del local de negocio, por error en las circunstancias, esenciales de la persona del poseedor; inconcurrencia advenida durante la posesión misma (cesión y subarriendo total) debe determinar la resolución del vínculo. No debe estar, por el contrario, en la sucesión mortis causa amparada en las condiciones y en favor de la persona o personas determinadas en la Ley. Porque notas relevantes de esta situación posesoria, derivada de la adjudicación, son las de que la novación hereditaria se produce siempre por ministerio legal, y nunca o sólo en modo muy limitado, por un acto voluntario del causante primer poseedor. Sucede aquél a quien la Ley llama por virtud de un mecanismo automático, por declaración administrativa subsiguiente de carácter general o por un reconocimiento subjetivado; sólo en estas condiciones funciona la accesio possessionis y la aptitud para prescribir. No cabe la convalidación de las situaciones contra legem, ni, en la organización positiva actual, el amparo de los Tribunales.
El objeto de las relaciones y su especial Estatuto legal, la caracteriza también de modo notable. Las viviendas y los locales de negocio son evidentemente bienes patrimoniales de una Corporación pública, en tanto no se consolide el dominio en el adjudicatario. No se suscitaría problema si la Entidad fuera el Estado u otra Corporación territorial o autónoma; por lo que interesa al presente trabajo hay que partir de que la Organización sindical es una persona jurídica de Derecho público de tipo institucional, que llenando las condiciones establecidas en los artículos 35-1.° y 37 del Código Civil, tiene capacidad para poseer un patrimonio propio y para ejercer, respecto del mismo, actos de disposición indudablemente válidos en cuanto se ajusten al ordenamiento legal que le es peculiar. Queda, con ello, excluida la aplicabilidad a ese patrimonio y a esas facultades dispositivas de la totalidad del Derecho administrativo que rigen en las Organizaciones territoriales públicas.
El modo cómo la adjudicación se produce es el que suscita mayor problema. No cabe duda de que la asignación del alojamiento se produce dentro de un
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procedimiento formalmente administrativo, aun cuando desemboque en una posesión civil. De aquí que parte de la doctrina se incline y califique la actuación pública de pre-contractual, para admitir enseguida que de la asignación nacen, a favor del adjudicatario, derechos subjetivos perfectos, inmediatamente la de goce y uso de la vivienda y mediatamente la adquisición de sus dominios. La jurisprudencia italiana admite la existencia de un acto administrativo de concesión como supuesto y un contrato privatístico de arrendamiento con opción de compra. Sin embargo, también se ha sostenido una concepción más, radicalmente privatística, afirmándose la existencia de una única relación relevante, la del arrendamiento con expectativa de compra, confirmándose el acto de adjudicación como un simple proceso interno de la administración sin relevancia para la relación que se crea.
Los opositores de esta tesis hacen resaltar que el canon satisfecho por el adjudicatario no tiene la naturaleza de una merced arrendaticia, sino la de una contribución especial en uso de un servicio público. Destacan, para afirmar su postura, la prohibición que el acto público de concesión conserva para la situación posesoria original, y que se revela en las siguientes notas: a) La facultad de acordar su decadencia por la Administración, en ciertas condiciones; b) La posibilidad de que ésta ejecute por sí misma ese pronunciamiento de caducidad o revocación, c) La existencia de un procedimiento administrativo de desahucio, d) La carencia de ánimo de lucro en la Administración, y, finalmente, e) El carácter personalísimo del derecho de goce que se otorga en razón de su intransmisibilidad casi absoluta y que le niega todo carácter patrimonial en el sentido que este calificativo tiene para el Derecho privado.
Las consecuencias prácticas de esta posición publicística son notables. En primer término, serán inaplicables, a las relaciones que se creen posesorias, las normas generales y especiales sobre arrendamientos urbanos. En segundo lugar, la naturaleza de los inmuebles objeto de la apelación, pueden ya claramente tipificarse en la de bienes patrimoniales indispensables de la Administración Pública, en cuanto destinados a los fines de un servicio público, que consiste en construir alojamientos y ponerlos a disposición de las categorías más necesitadas de la población.
Concluye esta postura publicística asegurando que la naturaleza de la relación entre la Administración Pública y el adjudicatario, es una "relación de prestación administrativa".
Cuesta trabajo aceptar la tesis administrativista pura, que sólo puede justificarse en función de los fines propuestos con la edificación de esta clase de viviendas. No bastaría por sí sola la nota de personalidad de la Entidad constructora, ni siquiera la procedencia de los medios económicos puestos al...
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